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Repubblica Italiana
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LA PARTECIPAZIONE DEL PARLAMENTO ITALIANO ALL'ATTUAZIONE E AL PROCESSO FORMATIVO DELLA NORMATIVA COMUNITARIA
Le fonti normative che disciplinano l'attività parlamentare in relazione alla definizione degli indirizzi legislativi a livello comunitario e all'attuazione del diritto comunitario nell'ordinamento nazionale sono, essenzialmente, la legge n. 187 del 1983 (legge Fabbri) e la legge n. 86 del 1989 (legge La Pergola), successivamente modificate dalle leggi comunitarie 1995-1997 (legge n. 128 del 1998), 1998 (legge n. 25 del 1999), 1999 (legge n. 526 del 1999), 2000 (legge n. 422 del 2000) e 2001 (legge n. 39 del 2002), nonché i regolamenti parlamentari.
L'INTERVENTO DEL PARLAMENTO NELL'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA
Per quanto riguarda la fase "discendente" del procedimento legislativo comunitario, il sistema disegnato dalle leggi 183/87 e 86/89 si basa essenzialmente sulla legge comunitaria annuale, il cui obiettivo è quello di assicurare il periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento comunitario; a tale sistema si affianca l'esame dei profili di compatibilità comunitaria della normativa nazionale, non solo di recepimento di direttive, disciplinato dal regolamento della Camera.
La legge comunitaria
La legge comunitaria annuale è stata istituita dalla legge 86/89 con l'obiettivo di trovare una soluzione alla questione del recepimento tempestivo e regolare delle direttive comunitarie, dando anche esecuzione ad eventuali sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee e operando un esame di conformità delle norme interne rispetto a quelle comunitarie. In base a tale legge, come modificata e integrata dalle successive modifiche, il Governo è impegnato a presentare entro il 31 gennaio di ogni anno il disegno di legge comunitaria. Con tale strumento legislativo si provvede all'attuazione delle direttive comunitarie nell'ordinamento italiano:
- per normazione diretta;
- con la previsione di delega legislativa al Governo da esercitare nel rispetto di tassativi principi e criteri direttivi;
- con regolamenti autorizzati che possono intervenire nelle materie già disciplinate con legge, a condizione che non vi sia una riserva di legge.
Nelle materie di competenza concorrente, le regioni possono dare direttamente attuazione alle direttive, in base a una norma introdotta dalla legge comunitaria 1995-1997.
Il Parlamento può individuare, sia tra le direttive oggetto di delega legislativa al Governo sia tra le direttive da attuare con regolamento autorizzato, quelle il cui schema di decreto legislativo o di regolamento di attuazione, prima della sua adozione, deve essere sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti.
Il Governo, nella relazione di accompagnamento al disegno di legge comunitaria deve dare conto:
- dello stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario e dello stato delle eventuali procedure di infrazione con riferimento, in particolare, alla giurisprudenza della Corte di giustizia relativa alle inadempienze e alle violazioni degli obblighi comunitari da parte dell'Italia;
- delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa;
- delle ragioni dell'eventuale omesso inserimento delle direttive il cui termine di recepimento è già scaduto e di quelle il cui termine di recepimento scade nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi previsti per l'esercizio della delega legislativa;
- della legislazione regionale attuativa delle direttive comunitarie, fornendo gli estremi relativi a ciascuna legge.
Inoltre l'articolo 3 della legge comunitaria 1995-1997 ha disposto che sia pubblicato sulla Gazzetta ufficiale, il giorno della scadenza del termine per l'attuazione di ogni direttiva delle Comunità europee, un avviso con l'indicazione del numero degli estremi della direttiva, del suo oggetto, nonché dell'indicazione delle norme adottate per la sua attuazione. Ciò anche al fine di dare notizia che con la scadenza del termine di attuazione le disposizioni della direttiva sono, nella misura in cui è possibile, direttamente applicabili.
L'articolo 126-ter del regolamento della Camera dei deputati prevede che il disegno di legge comunitaria sia assegnato, insieme alla relazione annuale sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea, in sede referente alla XIV Commissione politiche dell'Unione europea e, per le parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia. Queste ultime, entro quindici giorni, concludono l'esame nominando un relatore e approvando una relazione per la Commissione XIV. La Commissione nei successivi trenta giorni esamina il disegno di legge e predispone una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate le relazioni approvate dalle Commissioni di merito. Il regolamento stabilisce inoltre un regime particolare relativamente all'ammissibilità degli emendamenti, che non possono riguardare materie estranee all'oggetto proprio della legge comunitaria, come definito dalla legislazione vigente.
L'esame dei profili di compatibilità comunitaria della normativa nazionale
L'articolo 126 del regolamento della Camera dispone che la Commissione politiche dell'Unione europea esprima parere sui progetti di legge e sugli schemi di atti normativi del Governo concernenti l'applicazione dei trattati istitutivi delle Comunità europee, nonché su quelli relativi all'attuazione di norme comunitarie e, in generale, su tutti i progetti di legge limitatamente ai profili di compatibilità comunitaria.
Tale disposizione trova rispondenza nell'articolo 79 del regolamento della Camera, il quale, nel disciplinare l'esame in sede referente delle Commissioni, prevede che l'istruttoria legislativa prenda in considerazione, tra gli altri aspetti, anche la compatibilità della disciplina proposta con la normativa dell'Unione europea.
LE ATTIVITÀ CONOSCITIVE, DI INDIRIZZO E CONTROLLO PRESSO LE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Tra l'intervento del Parlamento nella fase di attuazione della normativa comunitaria e la sua partecipazione al processo di formazione della normativa stessa, sta l'attività conoscitiva, di indirizzo e di controllo svolta dalle Commissioni parlamentari rispetto alle politiche comunitarie. Tale attività è infatti volta sia ad acquisire elementi per meglio valutare le più opportune modalità di attuazione delle norme comunitarie, sia a raccogliere informazioni su fondamentali questioni in discussione nelle sedi dell'Unione europea, al fine di inserirsi nel modo più adeguato nel processo decisionale dell'Unione stessa.
Obblighi di informazione da parte del Governo
L'articolo 7 della legge 86/89 prevede che entro il 31 gennaio di ogni anno il Ministro competente per le politiche comunitarie presenti al Parlamento una relazione sui seguenti temi:
- a) gli sviluppi del processo di integrazione europea, con particolare riferimento alle attività del Consiglio dell'Unione europea, alle questioni istituzionali, alle relazioni esterne dell'Unione europea, alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni ed agli orientamenti generali delle politiche dell'Unione;
- b) la partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario con l'esposizione dei princìpi e delle linee caratterizzanti della politica italiana nei lavori preparatori all'emanazione degli atti normativi comunitari e, in particolare, degli indirizzi del Governo su ciascuna politica comunitaria, sui gruppi di atti normativi riguardanti la stessa materia e su singoli atti normativi che rivestono rilievo di politica generale;
- c) l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica e sociale e l'andamento dei flussi finanziari verso l'Italia e la loro utilizzazione, con riferimento anche alle relazioni della Corte dei conti delle Comunità europee per ciò che concerne l'Italia.
Nella relazione devono essere chiaramente distinte una parte di consuntivo delle attività svolte e una parte programmatica sugli orientamenti che il Governo intende assumere per l'anno in corso.
In base all'articolo 126-ter del regolamento della Camera, la relazione annuale è assegnata, insieme con il disegno di legge comunitaria, per l'esame generale alla Commissione politiche dell'Unione europea e, per le parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia. Ciascuna Commissione conclude l'esame della relazione con l'approvazione di un parere, mentre la Commissione politiche dell'Unione europea predispone una relazione per l'Assemblea, alla quale sono allegati i pareri approvati dalle singole Commissioni. L'esame in Assemblea ha luogo congiuntamente con la discussione del disegno di legge comunitaria e può concludersi con l'approvazione di una o più risoluzioni. Si può notare che la previsione dell'esame congiunto del disegno di legge comunitaria e della relazione annuale, sia presso le Commissioni che in Assemblea, configura una sorta di "sessione comunitaria", istituzionalizzando in tutte le sedi del lavoro parlamentare una fase dedicata alle questioni attinenti al processo decisionale comunitario.
L'articolo 2 della legge 86/89, come modificato dall'articolo 13 della legge comunitaria 1995-1997, ha inoltre notevolmente ampliato gli adempimenti di carattere informativo a carico del Governo, prevedendo che la presentazione del disegno di legge comunitaria sia preceduta da una attività di informazione, monitoraggio e valutazione sull'attività legislativa comunitaria e sul suo impatto nell'ordinamento interno. Il citato articolo fa carico al ministro competente per il coordinamento delle politiche comunitarie di trasmettere alle Camere, contestualmente alla loro ricezione, gli atti normativi e di indirizzo adottati dalle istituzioni europee; prevede, inoltre, anche a fini della predisposizione del disegno di legge comunitaria annuale, la comunicazione alle competenti Commissioni parlamentari dei risultati della verifica dello stato di conformità dell'ordinamento interno e degli indirizzi di politica del Governo con l'ordinamento comunitario. L'articolo 10 della legge 86/89 prevede inoltre che il Governo informi le Camere delle indicazioni ricevute dalle regioni e province autonome nella sessione speciale della Conferenza Stato-regioni dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse regionale e provinciale.
E' attualmente in discussione presso il Senato della Repubblica una proposta di riforma della legge 86/89, già approvata in prima lettura dalla Camera il 3 luglio 2003, volta a rendere più efficace la partecipazione dell'Italia alla fase "ascendente" della formazione delle norme comunitarie e più tempestiva la trasposizione delle norme comunitarie nell'ordinamento nazionale.
In particolare le proposte in esame attengono principalmente a tre profili:
- rafforzamento della partecipazione del Parlamento e degli altri soggetti interessati alla fase "ascendente" della formazione del diritto comunitario, con l'introduzione dell'istituto della riserva di esame parlamentare;
- previsione di nuove modalità per il recepimento del diritto comunitario;
- ridefinizione del ruolo delle regioni e delle province autonome nelle fasi "ascendenti" e "discendenti" del diritto comunitario, secondo quanto previsto dall'articolo 117, quinto comma della Costituzione (modificato con legge costituzionale n. 3 del 2001) che stabilisce che le regioni e le province autonome nelle materie di loro competenza sono chiamate a partecipare alle decisioni per la formazione degli atti comunitari e all'attuazione dei medesimi.
Attività conoscitiva
Accanto alla normale attività conoscitiva che il regolamento della Camera consente alle Commissioni di svolgere attraverso audizioni ed indagini conoscitive, vi sono norme specifiche del regolamento che agevolano l'informazione della Camera sulle attività delle istituzioni dell'Unione europea.
L'articolo 126-bis del regolamento della Camera prevede che la Commissione politiche dell'Unione europea e le Commissioni permanenti possano disporre, in relazione a proposte della Commissione europea, in previsione dell'inserimento delle proposte stesse o di determinate materie all'ordine del giorno del Consiglio delle Comunità europee, o in ordine ad affari attinenti agli accordi sulle Comunità o alle attività di queste e dei loro organi, lo svolgimento di un dibattito con l'intervento del Ministro competente.
L'articolo 127-ter, prevede che tutte le Commissioni, previa intesa con il Presidente della Camera e nell'ambito delle loro competenze, possano invitare membri del Parlamento europeo a fornire informazioni sugli aspetti attinenti alle attribuzioni e all'attività delle istituzioni dell'Unione europea, ed invitare altresì componenti della Commissione europea a fornire informazioni in ordine alle politiche dell'Unione.
Attività di indirizzo e controllo
Sotto il profilo specifico di controllo e indirizzo rispetto all'attività di organismi comunitari, l'articolo 125 del regolamento della Camera prevede che siano deferite alle Commissioni competenti per materia e, per il parere, alla Commissione politiche dell'Unione europea, le risoluzioni del Parlamento europeo o di Assemblee internazionali cui partecipano delegazioni della Camera, i cui testi che siano stati formalmente trasmessi alla Camera. Le Commissioni possono aprire sul documento un dibattito, che può concludersi con l'approvazione di una risoluzione.
Gli articoli 127 e 127-bis del regolamento della Camera prevedono che gli atti normativi adottati dal Consiglio e dalla Commissione europea i progetti di tali atti - non appena pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee - nonché le sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, siano deferite per l'esame alle Commissioni parlamentari competenti, con il parere della Commissione politiche dell'Unione europea. Le Commissioni parlamentari possono concludere l'esame esprimendo in un documento finale le osservazioni e il proprio parere sulle iniziative da intraprendere.
LA PARTECIPAZIONE DEL PARLAMENTO AL PROCESSO DI FORMAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA
Esame delle proposte di atti normativi comunitariL'articolo 25, comma 4, del regolamento della Camera dei deputati prevede che nella predisposizione del programma e del calendario di ciascuna Commissione parlamentare occorra garantire il "tempestivo esame" degli atti comunitari e dei progetti normativi comunitari assegnati alle Commissioni parlamentari a norma del regolamento.
L'articolo 126-bis del regolamento della Camera prevede che la Commissione politiche dell'Unione europea e le Commissioni permanenti possano svolgere un dibattito con l'intervento del ministro competente, in relazione a proposte della Commissione europea o in previsione dell'inserimento delle proposte stesse o di determinate materie all'ordine del giorno del Consiglio dell'Unione europea. Il regolamento non prevede però che in tale occasione le Commissioni parlamentari approvino risoluzioni, che costituiscono l'atto tipico di indirizzo politico al Governo.
L'articolo 127 del regolamento della Camera dispone che gli atti e i progetti di atti normativi adottati dal Consiglio o dalla Commissione europea, non appena pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, siano deferiti per l'esame alla Commissione parlamentare competente per materia e per il parere alla Commissione politiche dell'Unione europea. Le Commissioni competenti possono concludere l'esame del testo normativo esprimendo in un "documento finale" il proprio parere sull'opportunità di possibili iniziative.
L'articolo 1-bis della legge 86/89, introdotto dall'articolo 6 della legge comunitaria 2000 (legge n. 422 del 2000), stabilisce una nuova disciplina della comunicazione di progetti di atti normativi alle Camere (nonché alle regioni, comprese quelle a statuto speciale, ed alle province autonome). Tale articolo prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri o il ministro competente per il coordinamento delle politiche comunitarie comunichino alle Camere, per l'assegnazione alle Commissioni parlamentari competenti, non solo i progetti di atti normativi e di indirizzo all'esame dei competenti organi ed istituzioni della Comunità europea e le eventuali modifiche, ma anche gli atti "preordinati alla formulazione degli stessi". In questa categoria devono ritenersi compresi gli atti a carattere conoscitivo, consultivo e di indirizzo, ai quali fanno ampiamente ricorso le istituzioni dell'Unione europea (in particolare vi rientrano le comunicazioni, i piani d'azione e i cosiddetti libri bianchi e verdi). L'articolo dispone inoltre che gli atti siano comunicati contestualmente alla loro ricezione da parte del Governo, e che sia indicata la data presumibile in cui verranno discussi o adottati dagli organi comunitari . L'articolo inoltre stabilisce che tra gli atti che devono essere messi a disposizione delle Camere e delle regioni siano comprese le proposte di natura legislativa e le proposte relative alle misure da adottare a norma del titolo VI del Trattato sull'Unione europea (cooperazione nel settore degli affari interni e della giustizia), nonché del titolo V del Trattato (politica estera e di sicurezza comune). Le Commissioni parlamentari competenti potranno formulare osservazioni ed adottare ogni opportuno atto di indirizzo al Governo, così come pure le regioni e le province autonome. Qualora tali atti di indirizzo non siano pervenuti al Governo entro la data presunta indicata, il Governo potrà procedere alle attività di propria competenza per la formazione dei relativi atti dell'Unione europea.
A partire dal 2000 - sulla base di una procedura individuata dalla Giunta per il regolamento - la Camera dei deputati esamina il programma di lavoro e legislativo della Commissione europea e i programmi annuale e pluriennale del Consiglio. La procedura prevede l'esame da parte di tutte le Commissioni permanenti (per i profili ricadenti nell'ambito delle rispettive competenze) che nominano un relatore incaricato di riferire alla XIV Commissione; l'esame generale da parte della XIV Commissione (anche con l'audizione degli europarlamentari italiani) che presenta una relazione all'Assemblea; infine la discussione in Assemblea, che può concludersi con l'approvazione di atti di indirizzo al Governo.