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Repubblica Italiana
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Mattarella
PRESIDENTE. Do ora la parola all'on. Mattarella, Presidente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati.
SERGIO MATTARELLA, Presidente del Comitato per la legislazione. Ringrazio, a nome del Comitato, il Presidente della Camera, i Presidenti delle Assemblee regionali, i colleghi parlamentari e gli studiosi che prenderanno la parola in questa riunione interistituzionale. Sono loro i protagonisti di questo incontro. Ringrazio anche gli altri presenti, che sono tutti addetti ai lavori. Questo infatti non è un seminario, ma una riunione di lavoro parlamentare. Come tutti sanno, il Comitato per la legislazione ha una composizione paritetica e una presidenza a rotazione. Nasce per essere uno strumento di dialogo e di intesa tra le parti politiche e tra le istituzioni, come del resto altri organi legati alle Presidenze delle Camere. Peraltro, a differenza di questi organi che svolgono compiti di autorganizzazione delle Camere, il Comitato interviene quotidianamente nel processo legislativo e dunque crea uno spazio di dialogo a stretto contatto con i problemi di merito e con la dialettica politica, talvolta anche con la polemica politica. Il Comitato non potrebbe esistere e non potrebbe funzionare, di conseguenza, se non si collegasse ad uno spirito istituzionale e ad una corrispondente tradizione, profondamente radicata nella vita parlamentare. Questo si manifesta ogni giorno, come sanno bene i parlamentari, nel lavoro delle Commissioni ed è particolarmente evidente nel lavoro delle Commissioni che danno pareri su aspetti diversi di coerenza della legislazione: le Commissioni affari istituzionali, bilancio, per le politiche dell'Unione europea, la Commissione bicamerale per le questioni regionali. Non a caso queste Commissioni sono tutte qui rappresentate. E' uno spirito che esprime una dimensione alta della politica, quella che si realizza con senso delle istituzioni e con autenticità di impegno e che si ha il dovere di esprimere nella istituzione più politica di ogni altra, quella rappresentativa di cui poc'anzi il Presidente della Camera sottolineava il ruolo.
Questa dimensione della politica può, e per la verità deve, accomunare tutti, per allinearsi alla dignità della funzione parlamentare. Essa peraltro si manifesta comunque nell'esistenza stessa della istituzione rappresentativa, in quella funzione unificante che poc'anzi il Presidente della Camera ricordava, funzione unificante radicata nella struttura delle Assemblee.
Questa dimensione si esprime in grado elevato nell'attività svolta in questi anni e nella stessa esistenza del Comitato per la legislazione della Camera, che nella qualità della legislazione vede un aspetto della qualità della politica come problema comune a tutte le parti. L'esempio del presidente Andreatta, che è stato poc'anzi ricordato dal Presidente della Camera, penso che illustri come nessun altro ciò che intendo dire e questo esempio per il Comitato per la legislazione è motivo di vanto, per avere avuto l'on. Andreatta tra i suoi componenti più attivi e innovatori.
Il Comitato si è impegnato da anni nel costruire una rete di collegamento tra le Assemblee legislative su questi temi e a questo scopo sono state dedicate le riunioni interistituzionali che hanno realizzato, anno dopo anno, un cammino di progressiva costruzione di strumenti e di obiettivi condivisi. Oggi questa rete di collegamento ha una base organizzativa reale nella stabile cooperazione che si è creata tra gli uffici delle Camere, gli uffici delle Assemblee regionali e qualificati istituti di ricerca. La collaborazione tra questi centri diversi produce ogni anno un Rapporto nazionale sullo stato della legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea. Le schede sui settori oggetto della odierna riunione interistituzionale vengono dalla elaborazione in corso del Rapporto 2002 e costituiscono quindi un documento forse unico. Si tratta di un'analisi puramente conoscitiva, svolta congiuntamente dal punto di vista nazionale e regionale e verificata dagli istituti di ricerca.
I professori Caretti e D'Atena, direttori rispettivamente dell'Osservatorio legislativo di Firenze e dell'Istituto di studi sulle Regioni del CNR, tra poco ci illustreranno l'esito di queste analisi. Su questa base noi intendiamo porre alcune riflessioni di fondo agli autorevoli interventi che seguiranno da parte parlamentare e da parte regionale.
Innanzitutto, come sta funzionando il sistema dei rapporti tra Stato, Regioni e Unione europea? Non credo che si possa dire che sta funzionando al meglio e neppure che allo stato vi siano prospettive chiare di buon funzionamento per il futuro. La legislazione che ha giocato il maggior ruolo tra Stato e Regioni è stata quella statale, negoziata nella Conferenza unificata tra gli Esecutivi regionali e il Governo, che finisce, più o meno consensualmente, per assorbire anche gli spazi dell'autonomia legislativa delle singole Regioni e che comunque genera contenzioso. Non basterà a risolvere i problemi neppure la revisione dell'art. 117, che anzi, in assenza di adeguate procedure di raccordo, potrebbe aggravarli.
Come il Presidente della Camera ha ricordato poc'anzi e come ha sottolineato a Firenze dieci giorni addietro, anche nel caso di competenze esclusive permane la connessione tra gli interventi dei diversi livelli di governo, perché molte tra le materie che fanno necessariamente capo allo Stato centrale sono in realtà funzioni pervasive che attraversano tutte le competenze regionali. L'esperienza che abbiamo analizzato dimostra, infatti, che almeno gli stessi pericoli di contenzioso si sono presentati dove le diverse sedi istituzionali reclamano poteri di intervento esclusivi. In questa riunione vorremmo mettere a fuoco, tra diverse istituzioni, non le formule di ripartizione costituzionale che vanno discusse in altre sedi, ma quegli interventi ulteriori che possono essere realizzati dal basso, settore per settore, all'interno della politica e della normativa di settore. Nei rapporti tra i livelli territoriali non valgono soltanto le formule giuridico-costituzionali. La politica, anche quella di settore, può giocare un ruolo determinante per riempirle di capacità effettive di funzionamento attraverso un uso appropriato di procedure e di metodi legislativi. Esempi utili si rinvengono nelle forme più moderne e flessibili di normativa programmatica, che molti settori hanno già sperimentato facendo leva proprio su procedure parlamentari capaci di riportare a sintesi una elevata distribuzione di poteri normativi e non normativi.
I metodi legislativi più adatti alla nuova situazione mi sembrano, in definitiva, quelli che escono da un'impostazione meramente difensiva, diretta a segnare i confini delle rispettive competenze e puntano invece a valorizzarle, a promuoverle in un quadro collaborativo e, di conseguenza, non conflittuale.
Prima di ascoltare i Presidenti dei Consigli e delle Commissioni sui problemi di settore, ascolteremo la voce delle Commissioni che nell'ambito del Parlamento nazionale intervengono per valutare aspetti connessi alla distribuzione delle competenze normative e che hanno quindi una visione generale e trasversale rispetto ai settori. E' un'esperienza che proponiamo in blocco all'attenzione dei Consigli regionali. Lo sviluppo di queste funzioni trasversali è infatti il cambiamento più importante che si è verificato in Parlamento a seguito del passaggio da una posizione di legislatore quasi monopolista a quella di legislatore che interagisce con altri poteri normativi. La stessa integrazione della Commissione bicamerale, di cui ha parlato in maniera significativa poc'anzi il Presidente Casini, è uno sviluppo di questa esperienza che, una volta attuata, sarà promossa e sostenuta dall'esistenza di queste procedure, anche all'interno di ciascuna Camera.
Credo che tutti auspichiamo una sollecita approvazione delle modifiche parlamentari per la integrazione della Commissione bicamerale. Parallelamente si può ritenere auspicabile anche che all'interno dei Consigli regionali si creino o si rafforzino corrispondenti organi e procedure, che affianchino l'elezione del rappresentante regionale e ne seguano la successiva attività, traendone indicazioni utili anche per fornire pareri sull'attività legislativa regionale, dando vita, ad esempio, ad una Commissione che concentri le funzioni relative alla qualità della legislazione e al rispetto delle competenze normative verso lo Stato e verso l'Unione europea.
Mi auguro, concludendo, che come nelle precedenti occasioni ricordate dal Presidente Casini, anche questa riunione di carattere interistituzionale possa concludersi formulando proposte proficue, al fine di migliorare il concreto funzionamento del processo legislativo, nell'ambito nazionale e regionale.
PRESIDENTE. Grazie, on. Mattarella. Anzitutto saluto il Ministro La Loggia che, come vi avevo anticipato, nel frattempo è arrivato. Informo che il Presidente della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome, Enzo Ghigo, mi ha comunicato di essere impossibilitato a prendere parte alla riunione odierna per impegni improrogabili di carattere istituzionale. Do lettura della lettera: "Illustre Presidente, impegni istituzionali improrogabili mi impediscono di partecipare alla riunione interistituzionale promossa dal Comitato per la legislazione della Camera dei deputati. Il rammarico di non poter partecipare ai lavori diventa più forte se considero la particolare fase di transizione della nostra istituzione in virtù di importanti disegni di legge che sono oggi all'attenzione delle Camere, per il delicato momento legislativo che caratterizza la concreta applicazione del nuovo titolo V della Costituzione, laddove si avverte come improcrastinabile l'esigenza di un oggettivo rafforzamento dei controlli parlamentari sul rispetto delle competenze normative, in relazione alla sfida che attende i Consigli regionali per la redazione dei nuovi statuti. E' chiaro quindi, in questo contesto, che la discussione sui nuovi metodi della legislazione risulta quanto mai opportuno, anche in relazione al ruolo nuovo che Regioni ed enti locali stanno assumendo nell'Unione europea, laddove è sempre più sentita la necessità di una co-determinazione di sistema che consenta l'autonomia e la partecipazione, nella fase ascendente alla definizione dei provvedimenti dell'Unione europea".