XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 688-A



        Onorevoli Colleghi! E' oggi all'esame dell'Assemblea il testo del decreto-legge 12 giugno 2001, n. 217, recante modificazioni al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonche alla legge 23 agosto 1988, n. 400 in materia di organizzazione del Governo. Il provvedimento costituisce il primo atto legislativo licenziato dalla Commissione Affari costituzionali nella nuova legislatura.


1. Ambito dell'intervento normativo ed illustrazioni delle disposizioni del decreto legge

        Il decreto-legge, nel testo presentato alla Camera, modifica il decreto legislativo n. 300 del 1999 ed istituisce due nuovi ministeri, quello della sanità, le cui competenze sono estrapolate da quelle del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, come disciplinato nel testo del decreto legislativo n. 300, e il Ministero delle comunicazioni le cui competenze sono enucleate da quelle del Ministero delle attività produttive. Ciò ha comportato una serie di aggiustamenti quanto alle competenze e alle aree di intervento con ripercussioni anche sull'organizzazione dei Ministeri.
        I ministeri sono quindi quattordici anziché dodici, mentre le direzioni generali (strutture di primo livello), previste per il Ministero degli affari esteri, Ministero della difesa e Ministero per i beni e le attività culturali, sono state previste nel testo del decreto-legge sia per il Ministero della sanità che per il Ministero delle comunicazioni. La complessa normativa dell'organizzazione del Governo e dei Ministeri ha comportato modificazioni da un lato in relazione allo scorporo di funzioni e materie, e dall'altro, in maniera quasi speculare, in connessione all'attribuzione delle funzioni e delle materie ai nuovi Ministeri.

        Procedendo ad illustrare con estrema sintesi il contenuto del decreto-legge, l'articolo 1 sostituisce, con l'apprezzabile sistema della novellazione, l'intero comma 1 dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 300 del 1999, per aggiungere all'elenco dei Ministeri il Ministero delle comunicazioni ed il Ministero della salute.

        L'articolo 2 sostituisce l'intero articolo 3 del decreto legislativo n. 300 del 1999; attribuisce, quali strutture di primo livello, al nuovo Ministero delle comunicazioni e a quello della sanità, le direzioni generali, prima previste soltanto per i Ministeri degli affari esteri, della difesa, dei beni e delle attività culturali.

        L'articolo 3 sostituisce l'intero articolo 27 del citato decreto legislativo n. 300, relativo al Ministero delle attività produttive, ripetendone la formula istituiva, ma scorporando le funzioni inerenti alle poste, telecomunicazioni, editoria produzioni multimediali, informatica, telematica, radiodiffusione sonora e televisiva, tecnologie innovative applicate al settore delle comunicazioni con particolare riguardo al commercio elettronico che vengono attribuite, con qualche specificazione e differenza, al Ministero delle comunicazioni. Sopprime, inoltre, al comma 2, la previsione del trasferimento al Ministero delle attività produttive delle risorse del precedente Ministero delle comunicazioni.

        L'articolo 4, sempre con riferimento al Ministero delle attività produttive, sopprime l'area funzionale relativa alle comunicazioni e tecnologie dell'informazione, prevista dalla lettera c) dell'articolo 28 del decreto legislativo n. 300.

        L'articolo 5 modifica l'articolo 31 del decreto legislativo n. 300, sottraendo all'Agenzia per le normative e i controlli tecnici, quanto all'agenzia competeva in materia di comunicazioni. In particolare il rilascio di titoli di abilitazione all'esercizio dei diritti radioelettrici, la determinazione dei requisiti tecnici per le omologazioni ed il rilascio delle autorizzazioni ad effettuare collaudi, installazioni, allacciamenti e manutenzioni. Elimina inoltre la prevista soppressione delle strutture del precedente Ministero delle comunicazioni.

        L'articolo 6 istituisce, con l'inserimento dell'articolo 32-bis, il Ministero delle comunicazioni, ne disciplina i compiti e le funzioni e, con l'inserimento dell'articolo 32-ter, ne indica le relative aree funzionali. Con l'aggiunta dell'articolo 32-quater detta norme sul suo ordinamento e con l'articolo 32-quinquies istituisce l'Agenzia per le comunicazioni.
        L'articolo 7 sostituisce la rubrica del Capo X eliminando le parole "della salute".
        L'articolo 8 ripete l'istituzione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, escludendo la sanità e ne scorpora le funzioni ad essa relative; con il successivo articolo 9 modifica le aree funzionali di attribuzione. L'articolo 10 prevede che le funzioni svolte dagli uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale siano attribuite agli uffici territoriali del governo previsti dal decreto legislativo n. 300 del 1999.
        L'articolo 11 aggiunge il Capo X-bis al decreto legislativo n. 300 e con gli articoli 47-bis e 47-ter istituisce il Ministero della sanità con l'indicazione delle relative aree funzionali.
        L'articolo 12 modifica le attribuzioni dei vice ministri. Infatti mentre la norma originaria che reca l'istituzione della figura dei Viceministri, contenuta nella legge 26 marzo 2001, n. 81, modificativa della legge 23 agosto 1988, n. 400, prevede che ai sottosegretari possessori di tale titolo siano attribuite "deleghe relative all'intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali o di una o più direzioni generali", la norma modificata si riferisce "ad aree o progetti di competenza". In tale modo, si legge nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, si rende possibile l'attribuzione di deleghe per materie omogenee anche se appartenenti a più dipartimenti, ma che non esauriscono la competenza dei dipartimenti stessi.

        L'articolo 13, infine, detta norme sugli incarichi di diretta collaborazione dei ministri, dei vice ministri e dei sottosegretari, consentendo la chiamata diretta anche di dipendenti pubblici di qualsiasi grado, in deroga alle norme che disciplinano i rispettivi ordinamenti.


2. Istruttoria legislativa svolta e modifiche al decreto-legge approvate dalla Commissione

        La Commissione Affari costituzionali ha dedicato all'esame del provvedimento cinque sedute nelle quali si è svolto un ampio e approfondito dibattito. Nel corso dell'esame sono stati valutati i pareri espressi dalle altre Commissioni e si è tenuto in particolare conto del parere del Comitato delle legislazione, alle cui specifiche condizioni e osservazioni si è dato seguito con l'approvazione di alcuni emendamenti, che hanno migliorato il testo del decreto-legge sotto il profilo della tecnica legislativa.
        Nel corso dell'esame in Commissione sono state inoltre approvate ulteriori proposte emendative che hanno in più punti modificato il testo originario del decreto-legge.
        In particolare è stata modificata la denominazione del nuovo Ministero della sanità, mutata in quella di Ministero della salute; di questo stesso ministero è mutata anche l'articolazione organizzativa: nel testo originario era infatti collocato tra i ministeri dotati di direzioni generali, mentre nel testo approvato dalla Commissione è stato ricompreso tra quelli a struttura dipartimentale.
        Relativamente al Ministero delle comunicazioni la Commissione ha introdotto alcune modifiche sia alle funzioni ed ai compiti ad esso attribuiti, sia alle sue aree funzionali. E' stato, inoltre, maggiormente chiarito il rapporto con le funzioni dell'Autorità di garanzia nelle comunicazioni, inserendo un esplicito richiamo alle sue competenze. E' stata soppressa, inoltre, l'Agenzia per le comunicazioni, le cui competenze sono state attribuite al Ministero. Al fine di chiarire la normativa che ne disciplina l'ordinamento si è infine espressamente previsto che per l'organizzazione degli uffici del ministero si applichi la normativa vigente alla data del 9 giugno 2001.
        A conclusione di un approfondito dibattito è stato interamente modificato il contenuto dell'articolo 13.


3. Conclusioni

        Il decreto legge è, indubbiamente, più di quanto lo siano tutti provvedimenti proposti all'esame del Parlamento, un atto politico. Con due implicazioni.

                a) il distacco da una legislazione o regolamentazione predisposta da un governo e da una maggioranza differente da quella attuale;

                b) la facoltà (ed il potere) del nuovo Governo e della nuova maggioranza di ritenere non adeguati agli intendimenti programmatici gli assetti e l'organizzazione dei ministeri. Se si intendesse trovare un riferimento legislativo si potrebbe dire che, così come il Presidente del Consiglio dei ministri può proporre al Presidente della Repubblica, all'atto della formazione del nuovo Governo, la nomina di Ministri senza portafoglio, così come previsto dall'articolo 9 della legge n. 400 del 1988, egualmente è coerente al sistema che il Presidente del Consiglio ravvisi la necessità di modificare, prima della costituzione del Governo (da qui l'urgenza) l'assetto dei ministeri, quale era stato individuato dal precedente governo in virtù di una legge delega.

        Superato il rilievo meramente formale della mancata indicazione, ai sensi dell'articolo 15 della legge 400 del 1988, delle ragioni di necessità e di urgenza, le osservazioni critiche che, in gran parte traggono spunto da un ben comprensibile atteggiamento di difesa di un atto del precedente governo, possono essere così sintetizzate.
        E' stato autorevolmente osservato che alla istituzione dei due nuovi ministeri ben si sarebbe potuto provvedere con un disegno di legge da destinare alla corsia preferenziale.
        Si può agevolmente replicare, come è stato replicato, che tale soluzione avrebbe comportato gravi disfunzioni quanto alla dislocazione del personale (anche con riferimento all'organizzazione dei ministeri). Infatti per un tempo più o meno breve - ma sappiamo che il percorso parlamentare per l'approvazione delle leggi non è mai breve - settori tanti importanti sarebbero stati gestiti in termini di precarietà e provvisorietà.
        In termini politici è stato altresì rilevato che non sarebbe politicamente corretta la presentazione di un decreto legge prima che il Governo abbia ottenuto la fiducia del Parlamento.
        Quanto alla rispondenza alle norme costituzionali, osservo che l'articolo 93 della Costituzione prevede che il Governo sia nella pienezza delle sue funzioni dopo il giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica e dopo l'adozione del decreto di nomina. Tanto è vero che lo stesso Presidente della Repubblica ha emanato il decreto-legge.
        E' stato osservato che: "un Governo che abbia giurato nelle mani del Capo dello Stato senza aver ricevuto la fiducia del Parlamento, sulla base di una interpretazione sistematica non è nella pienezza dei suoi poteri".
        E' noto che il procedimento di formazione del Governo si conclude con l'emanazione di tre decreti presidenziali: quello di nomina del Presidente del Consiglio subentrante, quello di nomina dei singoli ministri e quello di accettazione delle dimissioni del Governo uscente. L'effettivo passaggio dei poteri, per non ledere il principio di continuità, si ha con il giuramento. Dopo il giuramento il Governo entra in carica, benché la sua posizione non sia consolidata.
        La dottrina ha lungamente discusso circa il fondamento ed i limiti spettanti al Governo nel lasso di tempo intercorrente fra la prestazione del giuramento ed il voto parlamentare. Molti, esattamente, ricollegano tale limite a mere esigenze convenzionali (Balladore Pallieri, Crosa, Mannino), altri sostengono che esso presenti un rilievo giuridico in quanto basato su norme costituzionali sia pure non scritte. Poiché è pacifico che pur nel breve tempo intermedio fra il giuramento e la fiducia il Governo deve procedere ad adempimenti di notevole rilevanza (approvare il programma, deliberare la nomina dei sottosegretari, atti che esulano dall'ordinaria amministrazione) ne consegue - così come afferma la migliore dottrina - che il Governo può farsi subito presentatore di disegni di legge, adottare decreti legislativiconseguenti alle deleghe destinate a scadere prima che le Camere possano pronunciarsi sulla sorte del Governo stesso, infine deliberando provvedimenti provvisori con forza di legge a sensi dell'articolo 77 della Costituzione. Infatti (cfr. Livio Paladin - Diritto Costituzionale): l'articolo 77 "imponendo la convocazione delle Camere "anche se sciolte" per la conversione dei decreti-legge, ammette implicitamente che un Governo privato o non ancora dotato dell'appoggio parlamentare possa servirsi di tali strumenti straordinari di legislazione".
        Nessun dubbio quindi sussiste sulla costituzionalità del decreto.

        Sotto il profilo del merito del contenuto del decreto-legge, con un giudizio politico è stato affermato che sarebbe stata operata una "forzatura" che avrebbe richiesto una motivazione più forte di quella indicata dal Governo. Forzatura necessaria non per esigenze di funzionalità, bensì solamente per l'equilibrio dei rapporti interni ai partiti della coalizione di maggioranza.
        Con il massimo rispetto delle opinioni la critica appare ingiusta. Infatti non vi è chi non veda come, pur nella auspicata riduzione dei dicasteri, l'ambito delle competenze tracciato dal decreto legislativo n. 300 del 1999 risultasse troppo ampio e a volte disomogeneo e disorganico. Tanto è vero che, all'interno del precedente Governo vi furono dissensi proprio con riferimento all'accorpamento delle competenze e contestuale soppressione dell'autonomo ministero della Sanita.
        E' stato sostenuto che l'istituzione del Ministero delle comunicazioni "sembra corrispondere ad una precisa volontà di controllo da parte del Governo sul sistema delle comunicazioni".
        Non è contestabile il diritto alla diffidenza ed alla pratica del processo alle intenzioni. Senonché poco rileva che l'area di intervento sia compresa in un ministero, quello delle attività produttive, o in un altro, quello delle comunicazioni; ciò che interessa è l'ambito dell'area di competenza e di intervento. Ambito sul quale il decreto non incide. Il rilievo risponde anche all'osservazione riferita "alla sovrapposizione di ruoli e competenze tra autorità indipendenti e Ministeri", che tra l'altro è stata ulteriormente definita con l'approvazione di specifici emendamenti..
        Per il Ministero della sanità, ridenominato Ministero della salute, è stato rilevato che la ricostituzione del ministero contrasterebbe o costituirebbe un arretramento rispetto alla riforma federalista dello Stato che devolve alle Regioni la competenza sulla sanità. Il rilievo, dialetticamente abile, è infondato. E' sufficiente scorrere l'ambito delle competenze (immutato rispetto a quello delineato dal decreto legislativo n. 300 del 1999) per verificare che, attuata la devoluzione, rimarranno pur sempre delle competenze e delle funzioni di carattere talmente generale, pur estranee all'organizzazione del sistema sanitario, che, per loro stessa natura, dovranno rimanere attribuite ad una direzione unitaria valida per tutto il territorio nazionale.
        Alla luce di tali considerazioni auspico, pertanto, vivamente che l'Assemblea possa procedere ad una rapida approvazione del provvedimento.

Gian Franco ANEDDA, Relatore.



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