XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4233
RELAZIONE TECNICA
(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto
1978, n. 468,
e successive modificazioni).
1. Generalità.
In relazione all'esigenza di imprimere un impulso
risolutivo al processo di trasformazione in senso interamente
professionale dello strumento militare ed alla conseguente
contestuale anticipazione al 1^ gennaio 2005 della sospensione
del servizio militare obbligatorio, già fissato al 1^ gennaio
2007 dal decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, il
presente disegno di legge individua nuove modalità che
agevolino e garantiscano il reclutamento di personale in ferma
volontaria e consentano di compensare le carenze di personale
derivanti dalla predetta sospensione anticipata.
In particolare, per quanto concerne il personale, vengono
istituite le categorie dei volontari in ferma prefissata di un
anno e dei volontari in ferma quadriennale, prevedendo la
possibilità della successiva rafferma della durata, per i
primi, di un anno (articolo 5) e, per gli altri, di due
successivi periodi ciascuno di due anni (articolo i0).
Allo scopo di incentivare i reclutamenti viene inoltre
incrementata la possibilità di accesso al servizio permanente
delle Forze armate e alle carriere iniziali delle Forze di
polizia a ordinamento civile e militare, del Corpo nazionale
dei vigili del fuoco e del Corpo militare della Croce
Rossa.
A tale riguardo sono previsti:
un diverso bilanciamento delle componenti del personale
di truppa, previste per l'anno 2021 dalla tabella B allegata
al decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, consistente in
un incremento delle consistenze medie dei volontari in
servizio permanente delle Forze armate e nella contestuale
corrispondente diminuzione dei volontari in ferma
pluriennale;
un innalzamento delle percentuali di cui all'articolo
18, comma 1, del decreto legislativo n. 215 del 2001, per
l'accesso dei volontari in ferma prefissata nelle carriere
iniziali delle Forze di polizia a ordinamento civile e
militare, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del Corpo
militare della Croce Rossa.
Inoltre, in considerazione della consistente immissione
iniziale di personale volontario è stato necessario prevedere
il computo, a partire dal 2005, in aggiunta alle consistenze
previste dal decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, come
modificato dal presente disegno di legge, di un contingente di
personale militare ripartito tra i vari ruoli, determinato in
misura progressivamente decrescente per ciascuno degli anni
fino al 2020, da impiegare per la formazione, l'addestramento
e l'inquadramento del predetto personale volontario in ferma
prefissata di un anno (articolo 21, comma 4).
Infine, allo scopo di garantire l'assolvimento dei
compiti istituzionali si è reso necessario compensare la
maggior durata del mancato impiego operativo del personale
volontario in formazione/addestramento, rispetto a quanto
previsto per il personale di leva. A tal riguardo, in aggiunta
alle consistenze stabilite dalla tabella A allegata al
presente disegno di legge e dal decreto annuale di cui
all'articolo 21, comma 2, è stato computato un contingente di
volontari in ferma prefissata di un anno determinato in misura
progressivamente decrescente per ciascuno degli anni dal 2005
al 2020 (articolo 21, comma 5).
Per quanto attiene agli incentivi economici, con il
presente disegno di legge è prevista l'attribuzione:
ai volontari in ferma prefissata di un anno e
quadriennale, di una paga netta giornaliera, in misure
percentuali differenziate determinate rispetto al valore
giornaliero dello stipendio iniziale lordo e dell'indennità
integrativa speciale costituenti la retribuzione mensile del
grado iniziale dei volontari di truppa in servizio permanente
(articolo 8, comma 1, articolo 13, comma 1, e tabella B);
ai volontari in rafferma biennale e trattenuti, del V
livello retributivo a partire dalla concessione di tale
rafferma nel 2008 (primo contingente di volontari reclutati
dal 2005 e trattenuti nel 2008 al termine della ferma
contratta - articolo 13, comma 2), nonché dell'indennità di
impiego operativo e di tutti i restanti emolumenti a carattere
fisso e continuativo spettanti ai volontari di truppa in
servizio permanente, nella misura prevista per il livello di
appartenenza.
Allo scopo di chiarire i criteri sottesi alla
quantificazione degli oneri derivanti dall'applicazione del
disegno di legge in esame, si precisa che lo stesso
rappresenta un insieme complesso e organico di disposizioni
strettamente correlate tra loro da molteplici relazioni di
interdipendenza, che si traducono in un sistema perfettamente
calibrato.
Per tale motivo risulta non ragionevole individuare ed
isolare l'entità delle singole voci di spesa correlate a
ciascuna previsione legislativa.
Infatti le singole voci di spesa in parola, nel rispetto
dell'onere complessivo autorizzato, variano di anno in anno in
ragione del diverso andamento delle consistenze del personale
di ciascun ruolo, che può essere interessato a fenomeni di:
nuova istituzione e progressivo riempimento (volontari
in ferma prefissata quadriennale);
incremento (volontari in servizio permanente e
sergenti) di ruoli precedentemente esistenti;
decremento di ruoli precedentemente esistenti
(marescialli e volontari in ferma breve/prefissata);
sospensione dell'alimentazione delle categorie legate
al servizio militare obbligatorio (militari di leva e
volontari in ferma annuale).
Il momento di assestamento di tali fenomeni è fissato dal
decreto legislativo n. 215 del 2001 a decorrere dall'anno
2021.
Per quanto sopra enunciato, allo scopo di realizzare la
completa professionalizzazione delle Forze armate, senza
peraltro intaccare i livelli di efficienza operativa richiesti
per far fronte agli impegni assunti anche in campo
internazionale, l'architettura delineata nel presente
provvedimento si presenta come un articolato sistema di bacini
comunicanti ed autocompensanti, nel quale - ad esempio - al
decremento del personale di una categoria (e dei relativi
oneri) corrisponde il necessario incremento di un' altra
categoria.
A tutela e garanzia del funzionamento del sistema sopra
descritto è stato adottato il principio dell'invarianza della
spesa annuale complessiva (ad esempio articoli 20 e 21),
mutuato dalla precedente legge in materia di
professionalizzazione (legge n. 331 del 2000). L'attuazione
del principio in questione e, più in generale, tutto il
funzionamento del sistema saranno sottoposti al già collaudato
strumento di verifica e controllo costituito dal decreto
ministeriale annuale di determinazione delle consistenze del
personale, adottato di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze (legge n. 331 del 2000 e decreto legislativo
n. 215 del 2001).
2. Articolazione della relazione tecnica.
La presente relazione tecnica è articolata nelle seguenti
parti:
dimostrazione delle dinamiche dei ruoli ed
individuazione delle consistenze del personale da prendere a
riferimento quali basi di calcolo;
quantificazione delle immissioni annuali nelle Forze di
polizia/Amministrazioni alla fine di ciascun tipo di ferma;
quantificazione degli oneri derivanti dalla modifica
della tabella A allegata al decreto legislativo 8 maggio 2001,
n. 215;
quantificazione degli oneri dovuti all'incremento delle
consistenze del personale ufficiali, sottufficiali e truppa
necessario all'inquadramento, alla formazione ed
all'addestramento del personale volontario immesso in ruolo
per l'accelerazione della professionalizzazione;
quantificazione degli oneri dovuti all'incremento delle
consistenze del personale volontario in ferma prefissata di un
anno necessario per compensare la maggior durata del mancato
impiego operativo del personale volontario in
formazione/addestramento, rispetto a quanto previsto per il
personale di leva;
quantificazione degli oneri conseguenti
all'attribuzione di nuovi trattamenti economici al
personale.
3. Dimostrazione delle dinamiche dei ruoli ed
individuazione delle consistenze del personale da prendere a
riferimento quali basi di calcolo.
Nel foglio di calcolo in allegato 1 sono individuate le
nuove consistenze di personale derivanti dalle innovazioni
introdotte dal presente disegno di legge.
In particolare, viene utilizzato un modello matematico di
tipo dinamico che consente di pervenire alle consistenze in
ciascuno degli anni di riferimento dal 2005 al 2020 partendo
dalla differenza tra il dato iniziale (consistenze anno 2005)
e quello finale (consistenze dell'anno 2020), calibrando il
modulo di immissione pratico annuo mediante un decalage
matematico costante e rimodulando poi tale dato con le diverse
variabili di flusso in gioco che vengono individuate per
ciascuna categoria come di seguito specificato:
volontari in ferma prefissata di 1 anno (Allegato 1 -
specchi A e B):
fuoriuscite annue dal ruolo per immissione nelle
Forze di polizia/Amministrazioni di cui all'articolo 14, comma
4, lettera a) (tali fuoriuscite sono descritte nel
dettaglio in apposita parte della presente relazione
tecnica);
fuoriuscite annue dal ruolo per ammissione alla ferma
quadriennale: sono state calibrate al modulo di alimentazione
annuo di tale ferma;
esodi annui: è stato ipotizzato che gli stessi siano
pari al personale non immesso nelle Forze di
polizia/Amministrazioni e non ammesso alla ferma quadriennale
che non opti per l'ulteriore rafferma di un anno di cui
all'articolo 5, comma 2;
rafferma di un anno: si è ipotizzato che il personale
interessato a tale rafferma, in virtù dell'incentivo di un
ulteriore possibilità di partecipazione al concorso per
VFP4/carriere iniziali delle Forze di polizia sia pari al 70
per cento del personale non immesso nelle Forze di
polizia/Amministrazioni e non ammesso alla ferma
quadriennale;
complemento a 190.000 unità complessive per le tre
Forze armate: le consistenze relative ai volontari in ferma
prefissata di un anno, ricalcando quanto già contenuto nella
relazione tecnica relativa al decreto legislativo n. 215 del
2001, sono state incrementate/decrementate di anno in anno
affinché la sommatoria delle consistenze di tutti i ruoli del
personale delle Forze armate rispettasse la consistenza totale
del "modello interamente professionale" (190.000 unità - legge
n. 331 del 2000);
volontari in ferma prefissata quadriennale (Allegato 1
- specchi C e D):
fuoriuscite annue dal ruolo per immissione nelle
Forze di polizia/Amministrazioni di cui all'articolo 14, comma
4, lettera b) (tali fuoriuscite sono descritte nel
dettaglio in apposita parte della presente relazione
tecnica);
fuoriuscite annue per immissione nel ruolo dei
volontari in servizio permanente: sono state calibrate al
modulo di immissione annuo in tale ruolo;
esodi annui: è stato ipotizzato che gli stessi siano
pari a 300 unità (circa 1,25 per cento della consistenza media
del ruolo). E' un dato ipotetico sensibilmente inferiore agli
esodi che statisticamente interessano il ruolo dei volontari
in ferma breve. Ciò in quanto nel sistema vigente solo il
35-40 per cento dei VFB trova sbocco nel servizio
permanente/carriere iniziali delle Forze di polizia. Il
sistema previsto dal presente disegno di legge è invece
maggiormente incentivante in quanto calibrato per consentire
l'accesso ai VFP4 di personale con "sbocco certo". Gli esodi,
pertanto, tengono in considerazione solo le variabili di esodo
fisiologico e quelle legate alle opportunità normalmente
offerte dal mondo del lavoro;
volontari in servizio permanente (Allegato 1 - specchi
E e F):
fuoriuscite annue per immissione nei ruoli sergenti,
marescialli e ufficiali: sono state attagliate al modulo di
immissione nel ruolo sergenti (alimentato esclusivamente dai
VSP) e alle percentuali destinate a tali volontari dalle
vigenti norme per i concorsi per i ruoli marescialli e per i
ruoli degli ufficiali;
esodi annui: è stato ipotizzato che gli stessi siano
pari a 150 unità (circa lo 0,25 per cento della consistenza
media del ruolo). E' un dato ipotetico che tiene conto solo
delle variabili di esodo fisiologico e quelle legate alle
opportunità normalmente offerte dal mondo del lavoro;
sergenti e marescialli (Allegato 1 - specchi da G a
L):
sulla base delle attuali consistenze sono stati
sviluppati i nuovi trend evolutivi di ciascun ruolo.
Tali trend si discostano da quello teorico ipotizzato
nella relazione tecnica del decreto legislativo n. 215 del
2001, per cui i relativi oneri/risparmi sono stati
quantificati per ciascun ruolo in appositi allegati (di
seguito verranno elencati nel dettaglio).
Inoltre, relativamente a tali categorie vengono indicati
i flussi in entrata provenienti dai ruoli dei volontari. Ai
fini della semplificazione del calcolo sono stati considerati
per tali flussi un numero di posti corrispondenti alle
percentuali riservate alle singole categorie (volontari e
sergenti) per l'accesso ai ruoli previsti "a regime" dal
decreto legislativo n. 215 del 2001.
4. Quantificazione delle immissioni nelle Forze di
polizia/Amministrazioni alla fine di ciascun tipo di
ferma.
Nell'allegato 2 sono state quantificate, in termini di
posti, le percentuali riservate ai volontari delle Forze
armate per le carriere iniziali delle Forze di
polizia/Amministrazioni di cui all'articolo 14, comma 4,
lettere a) e b).
In particolare sono stati presi a riferimento i dati
statistici disponibili relativi ai cinque concorsi "a regime"
indetti dal 1998 al 2002 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 2 settembre 1997, n. 332, recante
norme per l'immissione dei volontari delle Forze armate nelle
carriere iniziali della Difesa, delle Forze di polizia, dei
Vigili del fuoco e del Corpo militare della Croce rossa
italiana.
Alla media dei posti resi disponibili da ciascuna
Amministrazione sono state applicate le percentuali di
maggiorazione del 10 per cento introdotte dall'articolo 18 del
decreto legislativo n. 215 del 2001. Tale dato è stato poi
"rettificato" per tenere in considerazione la mancata
segnalazione di posti negli ultimi due concorsi (4^ e 5^) da
parte dell'Amministrazione della Polizia penitenziaria dovuta
alle ipotizzate eccedenze organiche nel ruolo maschile negli
anni di previsto sbocco di tali concorsi (anni 2005 e 2006).
Tale dato è stato considerato quale quello relativo agli
sbocchi (1.320) di cui all'articolo 14, comma 4, lettera
b), destinati al personale in ferma prefissata
quadriennale.
Dalle percentuali di cui all'articolo 14, comma 4,
lettera a), sono stati invece desunti gli altri 903
posti destinati ai volontari al termine della ferma prefissata
annuale.
5. Quantificazione degli oneri derivanti dalla modifica
della tabella A allegata al decreto legislativo 8 maggio 2001,
n. 215.
Al fine dell'individuazione degli oneri in questione si è
utilizzata la stessa architettura impiegata dalla relazione
tecnica al decreto legislativo n. 215 del 2001.
Più nel dettaglio, i prospetti riportati negli allegati
6, 7, 8, 9, 10, 12 e 14 alla presente relazione tecnica,
pongono a confronto la ripartizione delle singole categorie
del personale militare delle Forze armate conseguite con il
presente disegno di legge (nuovi trend individuati per
ciascuna categoria di personale in allegato 1) con i
trend teorici individuati, per gli stessi anni nella
relazione tecnica del decreto legislativo n. 215 del 2001 agli
allegati 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10 (riportati alle colonne
relative a ciascun anno, righe "ipotesi professionale" -
sintesi riportata nell'allegato 5 della presente relazione
tecnica).
Gli oneri/economie derivanti dalla diversa ripartizione
delle singole categorie del personale militare delle Forze
armate rispetto al trend teorico suddetto, alla luce dei
miglioramenti retributivi introdotti dai provvedimenti di
concertazione, sono stati quantificati prendendo in
considerazione i criteri di individuazione dei costi annui
individuali sotto riportati per ciascuna fattispecie di
personale (descrizione grafica ad istogrammi riportata in
ciascun allegato):
risparmi = personale in carenza rispetto a quanto
previsto per ciascun anno dalla relazione tecnica del decreto
legislativo n. 2l5 del 2001: costi annui pro-capite
contenuti nella relazione tecnica alla legge n. 331 del
2000 riportati all'allegato 1 della relazione tecnica al
decreto legislativo n. 215 del 2001 (allegato 3);
oneri aggiuntivi = personale in eccedenza rispetto a
quanto previsto per ciascun anno dalla relazione tecnica del
decreto legislativo n. 215 del 2001: costi annui
pro-capite contenuti nella relazione tecnica alla legge
n. 331 del 2000 (riportati nell'allegato 1 della relazione
tecnica del decreto legislativo n. 215 del 2001), aggiornati
ai contenuti dei provvedimenti di concertazione occorsi per il
biennio 2002-2003 (allegato 4).
Per quanto concerne il personale di leva, in
considerazione della data di sospensione del servizio militare
obbligatorio, anticipata dal presente disegno di legge al 1^
gennaio 2005, si è provveduto a calcolare (allegato 11)
l'aliquota complessiva di personale che, incorporato nel 2004,
termina il servizio (durata del servizio di leva: 10 mesi) nel
corso dell'anno 2005. Tale aliquota è stata calcolata quale
parte del totale delle aliquote mensili previste in servizio
dal decreto legislativo n. 215 del 2001 (corrispondenti a
40.919 unità per 12 mesi) sulla base dei soli mesi di servizio
prestati nel 2005 da ciascuno scaglione mensile incorporato
nel 2004.
Le relative economie sono state poi quantificate
prendendo in considerazione i criteri di individuazione dei
costi annui già illustrati per il rimanente personale e
detraendo i costi legati alle agevolazioni per i militari
residenti oltre i 100 chilometri previste dal decreto
legislativo n. 215 del 2001 (allegato 13).
Nell'allegato 15 sono state infine sintetizzate le
singole tabelle relative agli oneri in questione per ciascuna
categoria di personale.
6. Quantificazione degli oneri per il personale destinato
all'inquadramento, alla formazione ed all'addestramento.
Nella tabella contenuta in allegato 16 sono riportati,
quali dati economici di riferimento per il calcolo, gli oneri
annui individuali relativi ai singoli ruoli del personale
interessato (ufficiali, marescialli, sergenti, volontari in
servizio permanente). Tali ruoli sono stati ulteriormente
ripartiti nei singoli gradi.
Successivamente, per ciascuna categoria di personale sono
stati utilizzati due specchi che illustrano:
1^ specchio (allegati 17, 19, 21 e 23):
la progressione di carriera dal 2005 (anno di
arruolamento nel grado iniziale del ruolo) al 2020. Tale
progressione di carriera è quella prevista dalla normativa
vigente per ciascun ruolo;
il trattamento economico annuo previsto in ciascun
grado delle relative carriere;
2^ specchio (allegati 18, 19, 21 e 23):
il trattamento economico effettivamente percepito
sulla base del mese di immissione in servizio/mese di
promozione ai gradi superiori.
L'allegato 25 (specchio A) descrive le consistenze che
ipoteticamente sono necessarie per un reparto "tipo" preposto
all'addestramento, formazione e inquadramento del personale
volontario in ferma prefissata di un anno.
A tale riguardo è stato considerato (specchio B) un
numero di reparti addestrativi pari a 2 per ciascuna Forza
armata nell'anno 2005. Tale numero di unità decresce
gradualmente sino al 2020 (1 sola unità per ciascuna Forza
armata).
Prendendo a riferimento i predetti dati di base sono
state poi quantificate le consistenze di personale necessarie
nei vari anni (specchio C).
Tali entità riferite al personale sono poi state tradotte
in termini di oneri (allegato 26).
7. Quantificazione degli oneri dovuti all'incremento delle
consistenze del personale volontario in ferma prefissata di un
anno.
Nella tabella contenuta nell'allegato 27 viene illustrata
la metodologia adoperata per la determinazione della base
economica di calcolo degli oneri in questione (paga
giornaliera dei volontari in ferma prefissata).
In merito, si è provveduto ad applicare all'importo base
giornaliero per il calcolo percentuale (calcolato in
riferimento alla somma dello stipendio iniziale lordo del
volontario in servizio permanente e della relativa indennità
integrativa speciale) pari a 41,93 euro, le misure previste
alla tabella B allegata al presente disegno di legge
relativamente ai singoli gradi/anzianità.
Nell'allegato 28 viene determinato l'importo spettante ai
volontari in ferma prefissata di un anno riferendolo, ai fini
della quantificazione degli oneri, al periodo di un anno.
Nell'allegato 29 vengono quantificate le esigenze di
personale, in aggiunta alle consistenze stabilite dalla
tabella A allegata al presente disegno di legge e dal decreto
annuale di cui all'articolo 2, comma 3, del decreto
legislativo n. 215 del 2001, necessario a compensare la
maggior durata del mancato impiego operativo del personale
volontario in formazione/addestramento, rispetto a quanto
previsto per il personale di leva.
Tali entità riferite al personale, nello stesso allegato,
sono poi state tradotte in termini di oneri.
8. Quantificazione degli oneri conseguenti
all'attribuzione di nuovi trattamenti economici al
personale.
L'allegato 30 contiene la dimostrazione analitica annuale
dei reclutamenti dei volontari e della progressione di
ciascuna ferma.
Singoli estratti di tale grafico saranno impiegati, nel
seguito della presente relazione tecnica, per individuare in
ciascun anno di riferimento le classi dei volontari di ciascun
ruolo, interessate alla percezione di ciascun nuovo emolumento
previsto dal presente disegno di legge.
Nella tabella contenuta nell'allegato 31 viene illustrata
la metodologia seguita per la determinazione della base
economica di calcolo degli oneri in questione (paga
giornaliera dei volontari in ferma prefissata).
All'importo base giornaliero per il calcolo percentuale
(calcolato in riferimento alla somma dello stipendio iniziale
lordo del volontario in servizio permanente e della relativa
indennità integrativa speciale) pari a 41,93 euro sono state
applicate le misure attualmente previste per i singoli
gradi/anzianità dei volontari in ferma breve.
Su tale base è stata poi calcolata l'attuale paga dei
volontari in ferma annuale (50 per cento della paga dei
volontari in ferma breve in aggiunta alla paga prevista per il
personale di leva). Nell'allegato 32 viene determinato
l'importo attualmente spettante ai volontari in ferma
prefissata di un anno calcolandolo quale differenza tra i
nuovi importi desunti per differenza tra gli importi
corrispondenti alle percentuali previste alla tabella B
allegata al presente disegno di legge e quelli attualmente
spettanti ai volontari in ferma annuale.
Su tale base si sono poi individuati gli importi relativi
alla ferma di un anno e alla ulteriore rafferma annuale
(validi dal 2006 in poi).
Relativamente invece al 2005 (primo anno di attivazione
di tali reclutamenti) si è tenuto conto degli effettivi mesi
di percezione degli emolumenti considerando i mesi di
immissione in servizio di ciascuno scaglione.
Nell'allegato 33 sono graficamente riportate, in armonia
con le consistenze individuate in allegato 1, le varie classi
di volontari in ferma prefissata di un anno arruolate in
ciascun anno e quelle del personale in rafferma annuale
relative allo stesso anno.
Il successivo allegato traduce in oneri annui le predette
consistenze.
Analogo procedimento di calcolo è stato eseguito per il
personale volontario in ferma quadriennale (allegati da 35 a
37).
A saldo finale, viene riportato in allegato 38 il
riepilogo complessivo degli oneri necessari per attuare il
presente disegno di legge.
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Necessità dell'intervento normativo.
La legge 14 novembre 2000, n. 331, e il decreto
legislativo 8 maggio 2001, n. 215, prevedono disposizioni per
disciplinare la graduale sostituzione del personale che svolge
il servizio militare di leva con volontari di truppa, al fine
di realizzare, entro il 1^ gennaio 2007, il modello di Forze
armate costituite interamente da militari professionisti.
Il presente disegno di legge, nell'anticipare al 1^
gennaio 2005 il termine per la sospensione del servizio di
leva, istituisce, a decorrere dalla stessa data, due categorie
di personale di truppa dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica - i volontari in ferma prefissata di un anno
e in ferma quadriennale - da arruolare in sostituzione del
personale di leva.
L'intervento normativo si rende necessario dovendo
sospendere l'applicazione delle disposizioni di legge che
disciplinano il servizio di leva e, altresì, sotto il duplice
aspetto della qualificazione pubblicistica del rapporto di
impiego del personale delle Forze armate e della necessità di
assicurare la copertura finanziaria dei nuovi e maggiori oneri
derivanti dall'attuazione del provvedimento.
B) Analisi del quadro normativo.
L'istituzione delle nuove categorie di personale militare
comporta la necessità di disciplinarne il reclutamento, lo
stato giuridico, l'avanzamento e il trattamento economico
(capi II e III del disegno di legge).
Riguardo al reclutamento, sono direttamente disciplinati
i requisiti di partecipazione ai concorsi (articoli 4, 5, 9 e
10) in ragione della riserva di legge, di cui all'articolo 51
della Costituzione, mentre per i profili relativi alle
modalità procedimentali si rinvia al più duttile strumento del
decreto ministeriale (articoli 6 e 11).
Sotto diverso profilo, nulla è innovato in materia di
reclutamento del personale militare femminile, risultando
implicitamente confermato, sotto il profilo del rispetto delle
condizioni di pari opportunità fra uomini e donne, il
principio della progressiva apertura, secondo aliquote
percentuali annualmente stabilite, previsto dall'articolo 1,
comma 6, della legge 20 ottobre 1999, n. 380.
Per lo stato giuridico (articoli 7 e 12), la necessità di
riordinare la normativa vigente in materia giustifica la
scelta di applicare in via transitoria le disposizioni
relative alla categoria dei volontari in ferma breve comunque
assimilabile rinviandone la compiuta disciplina alle
disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo
n. 215 del 2001, previste dall'articolo 20 del disegno di
legge.
In materia di avanzamento, l'attribuzione ai volontari in
rafferma biennale del medesimo grado iniziale dei volontari in
servizio permanente (articolo 12, comma 3) e il conseguente
inserimento nello stesso livello retributivo (articolo 13,
comma 2) giustificano le modifiche al decreto legislativo n.
196 del 1995 previste dall'articolo 19, necessarie a fini di
raccordo tra le due normative.
Con riguardo alle disposizioni sul reclutamento nelle
carriere iniziali delle Forze di polizia a ordinamento civile
e militare del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del
Corpo militare della Croce Rossa (capo IV, articoli 14-17), il
sistema della riserva dei posti a favore dei volontari delle
Forze armate non è nuovo, ma prende le mosse da quanto già
previsto per i medesimi concorsi dal regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 332 del 1997 a
favore dei volontari in ferma breve ed esteso dall'articolo 18
del decreto legislativo n. 215 del 2001, a tutti i volontari
in ferma, che abbiano prestato servizio per almeno tre anni.
Le disposizioni richiamate prevedono, infatti, a favore delle
menzionate categorie di personale militare la riserva parziale
dei posti messi annualmente a concorso, nelle seguenti misure
percentuali:
Arma dei carabinieri: 70 per cento
Corpo della guardia di finanza: 70 per cento
Polizia di Stato: 45 per cento
Corpo di polizia penitenziaria: 60 per cento
Corpo nazionale dei vigili del fuoco: 45 per cento
Corpo forestale dello Stato: 45 per cento
Corpo militare della Croce Rossa: 100 per cento
Il sistema proposto, prevedendo la qualità di volontario
in ferma annuale, in servizio o in congedo, quale requisito
per la partecipazione ai concorsi in parola, comporta che, per
il periodo di efficacia dalle stesse disposizioni stabilito,
la totalità dei posti annualmente disponibili sia riservata a
tale categoria di personale. Il carattere temporaneo della
disciplina - che volge entro l'arco temporale compreso tra il
1^ gennaio 2006 e il 31 dicembre 2020, necessario per il
raggiungimento delle consistenze organiche richieste -
consente di superare eventuali perplessità in ordine alla
legittimità costituzionale delle relative previsioni con
riguardo al diritto di accesso agli uffici pubblici in
condizioni di eguaglianza, riconosciuto ai cittadini
dall'articolo 51 della Costituzione, consentendo di pervenire
a un bilanciamento dei valori costituzionali coinvolti a
favore del dovere di difesa della Patria previsto
dall'articolo 52 della Costituzione. Resta comunque aperta,
per i posti non coperti, la possibilità di partecipazione dei
cittadini ai relativi concorsi (articolo 15, comma 2).
Sotto diverso profilo ed entro il limite del
raggiungimento dello scopo prioritario di incentivare i
reclutamenti, viene comunque garantita alle amministrazioni
coinvolte la determinazione e l'attuazione delle procedure di
selezione per l'accertamento del possesso dei requisiti
previsti dai rispettivi ordinamenti per l'accesso alle
relative carriere (articolo 14, comma 3).
Sempre in materia di reclutamento nelle carriere in
parola, l'articolo 16 del disegno di legge disciplina
l'eventualità che si verifichino scostamenti, nell'anno di
riferimento, tra i dati risultanti dalla programmazione
quinquennale e le vacanze organiche effettive. Nell'ipotesi
che gli ulteriori posti non siano dovuti a incrementi
dell'organico, essi vengono riservati a coloro che, in
mancanza dello scostamento tra entità numerica programmata ed
entità numerica effettiva, ne sarebbero stati i destinatari
sulla base delle disposizioni dell'articolo 14. Diversamente,
nell'ipotesi di potenziamento degli organici, salvaguardata la
percentuale a favore dei volontari delle Forze armate, la
restante parte è devoluta a favore di coloro che hanno svolto
il servizio di leva in qualità di ausiliari nelle Forze di
polizia ad ordinamento militare e civile e nel Corpo nazionale
dei vigili del fuoco, anche in congedo, al fine di offrire un
possibile sbocco professionale a una categoria di soggetti che
risultano penalizzati, sotto tale profilo, dal sistema di
reclutamento introdotto dal disegno di legge. Allo stesso fine
rispondono, altresì, le disposizioni transitorie previste in
materia, per gli anni 2004 e 2005, dall'articolo 23.
Con riguardo alle disposizioni transitorie relative alle
consistenze del personale militare (articolo 21), le
previsioni sul computo di contingenti di personale in aggiunta
alle consistenze stabilite in via ordinaria sulla base delle
norme vigenti (commi 4 e 5) si giustificano in ragione della
eccezionalità delle esigenze a cui rispondono, collegate alla
presente riforma, e alla necessità di non interferire sul
delicato processo di complessiva riorganizzazione delle Forze
armate in chiave riduttiva tuttora in atto.
C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e i
regolamenti vigenti.
L'articolo 1 del disegno di legge, disponendo la
sospensione del servizio di leva a decorrere dal 1^ gennaio
2005, incide sulle disposizioni che impongono e disciplinano
l'assolvimento degli obblighi di leva, sospendendone
l'applicazione, salvo il verificarsi delle particolari
circostanze previste dall'articolo 2, comma 1, lettera
f), della legge n. 331 del 2000.
Gli articoli 7 e 12, in virtù del rinvio dagli stessi
disposto, comportano l'estensione dell'ambito di applicazione
delle disposizioni in materia di stato giuridico previste per
i volontari in ferma breve.
Le disposizioni comprese nel capo IV del disegno di legge
introducono, per un periodo temporale limitato, deroghe alle
disposizioni vigenti che disciplinano l'accesso nelle carriere
iniziali delle Forze di polizia a ordinamento civile e
militare, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del Corpo
militare della Croce Rossa a favore dei volontari delle Forze
armate, modificando la misura percentuale dei posti riservati
e le procedure di immissione (articolo 18 del decreto
legislativo n. 215 del 2001; regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 332 del 1997).
Il comma 1 dell'articolo 14 conferma la vigenza
dell'articolo 13, comma 4, del decreto legislativo 5 aprile
2002, n. 77, e dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 1^
ottobre 1996, n. 512, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 novembre 1996, n. 609, riguardanti le riserve del 10
per cento dei posti a favore del servizio civile e del 25 per
cento dei posti a favore dei volontari dei vigili del fuoco
nei concorsi per l'accesso nelle carriere iniziali del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e la riserva del 10 per cento
dei posti a favore nuovamente del servizio civile nei concorsi
per l'accesso nelle carriere iniziali del Corpo forestale
dello Stato.
L'articolo 25 incide sull'articolo 6 della legge n. 331
del 2000, ampliando, a decorrere dal 2006, i contenuti della
relazione annuale al Parlamento dallo stesso prevista.
D) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Trattandosi di disposizioni riguardanti il personale
delle Forze armate, di esclusiva competenza, sulla base del
Trattato dell'Unione europea, degli ordinamenti interni degli
Stati membri, non si ravvisano profili di incompatibilità con
l'ordinamento comunitario.
E) Analisi della compatibilità con le competenze delle
regioni ordinarie e a statuto speciale.
Non si ravvisano profili di incompatibilità delle
disposizioni del disegno di legge con le competenze delle
regioni ordinarie e a statuto speciale, essendo la materia
attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato
dall'articolo 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione.
F) Verifica della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni e agli enti locali.
E' stata verificata positivamente la coerenza con le fonti
legislative che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni e agli enti locali.
G) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della
piena utilizzazione delle possibilità di
delegificazione.
Le disposizioni del provvedimento non incidono su materie
disciplinate da fonti regolamentari.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Le disposizioni del disegno di legge non introducono
nuove definizioni normative.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
E' stata verificata positivamente la correttezza dei
riferimenti normativi contenuti negli articoli del disegno di
legge.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni
vigenti.
Le modificazioni di disposizioni vigenti introdotte dagli
articoli 1, 2, 18 e 19 del disegno di legge sono effettuate
con il ricorso alla tecnica della novella legislativa.
D) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di
disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme
abrogative espresse nel testo normativo.
Dalle disposizioni del disegno di legge, che istituiscono
e disciplinano le nuove figure di volontari in ferma
prefissata, possono derivare effetti abrogativi impliciti di
disposizioni vigenti che prevedono categorie diverse di
volontari in ferma. La loro traduzione in norme abrogative
espresse ovvero in coerenti modifiche delle disposizioni
vigenti è rinviata all'adozione dei decreti legislativi
previsti dall'articolo 20 del disegno di legge.
3. Ulteriori elementi.
A) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza
ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul
medesimo o analogo oggetto.
Non risultano attualmente pendenti giudizi di
costituzionalità riguardanti disposizioni di contenuto analogo
a quello previsto dal disegno di legge.
B) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti
su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato
dell'iter.
In materia di sospensione anticipata del servizio di leva
e di misure di incentivazione del reclutamento dei volontari
nelle Forze armate risultano presentati, alla Camera dei
deputati, una proposta di legge d'iniziativa dell'onorevole
Minniti e altri (atto Camera n. 2967) e, al Senato della
Repubblica, un disegno di legge d'iniziativa del senatore
Nieddu e altri (atto Senato n. 1574), dei quali non è ancora
iniziato l'esame.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Analisi dell'intervento: destinatari diretti e
indiretti.
Destinatari diretti dell'intervento normativo sono i
cittadini, di sesso maschile, in quanto attualmente soggetti
agli obblighi di leva. Rileva, altresì, per i cittadini anche
di sesso femminile la posizione di soggetti coinvolti in
quanto interessati ai possibili percorsi professionali
delineati dal progetto.
Per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche,
destinatarie dirette del progetto sono l'Amministrazione della
difesa, che ha competenza in materia di personale delle Forze
armate, e le Amministrazioni coinvolte dal proposto sistema di
incentivazione dei reclutamenti, basato sulla riserva dei
posti a favore dei volontari in ferma prefissata di un anno
nei concorsi per l'accesso alle carriere iniziali delle Forze
di polizia a ordinamento militare e civile, del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e del Corpo militare della
Croce Rossa.
B) Obiettivi e risultati attesi.
Obiettivo del progetto è realizzare, entro il 31 dicembre
2020, il modello di Forze armate costituite interamente da
militari professionisti secondo le necessarie consistenze.
Dalla sua attuazione si attende il conseguimento di alti
livelli di specializzazione ed efficienza delle Forze armate,
necessari per lo svolgimento dei compiti attribuiti
dall'articolo 1 della legge n. 331 del 2000.
C) Impatto diretto e indiretto sull'organizzazione e
sull'attività delle pubbliche amministrazioni; condizioni di
operatività.
Il provvedimento non presenta, per la Difesa, profili
problematici di copertura amministrativa, in quanto le
attività oggetto di disciplina sono già svolte
dall'amministrazione e, per quanto la misura dei volontari da
arruolare in sostituzione del personale di leva sia
inizialmente consistente (circa 30.000 unità), ciò non
comporta la necessità di creare nuove strutture organizzative
o di modificare quelle esistenti, salvo a prevedere, in via
transitoria, un contingente di personale in aggiunta alle
consistenze annuali, da impiegare per la formazione e
l'addestramento del personale reclutato.
Parimenti per le amministrazioni coinvolte dalle proposte
misure di incentivazione dei reclutamenti, in quanto il
sistema delle riserve dei posti a favore dei volontari delle
Forze armate è già attualmente in vigore, sebbene secondo
misure percentuali parziali.
D) Impatto sui destinatari.
L'impatto sui destinatari è valutato potenzialmente
positivo.
Quanto ai cittadini attualmente soggetti agli obblighi di
leva, il beneficio atteso è valutabile nei termini del
possibile inserimento anticipato nel mondo del lavoro, mentre
per la generalità dei cittadini assume rilievo, sotto tale
profilo, la creazione di nuove opportunità di impiego.
Per le amministrazioni coinvolte dal proposto sistema di
incentivazione dei reclutamenti, i vantaggi previsti attengono
alla possibilità di immettere nelle carriere iniziali del
proprio personale soggetti più giovani, tra i venti e i
venticinque anni, già in possesso di un'adeguata preparazione
di base, consentendo, conseguentemente, di incentrare la
successiva formazione sulle materie strettamente
professionali.
Frontespizio