XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3998
RELAZIONE TECNICA
(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto
1978, n. 468,
e successive modificazioni).
Il decreto-legge, al fine di sottrarre la correzione
degli elaborati scritti al principio della territorialità,
prevede il trasferimento degli elaborati redatti dai candidati
presso le commissioni esaminatrici individuate con il
sorteggio secondo quanto indicato all'articolo 2 del decreto
medesimo. Gli oneri finanziari recati dal presente
provvedimento riguardano soltanto i costi connessi alla
spedizione dei plichi, il cui servizio, in ragione del
rispetto dei tempi di consegna e di imprescindibili esigenze
di garanzia, viene affidato al Corpo di polizia penitenziaria,
allo scopo utilizzando il personale e i mezzi in dotazione. La
spedizione dei plichi avverrà tra le 26 corti d'appello sedi
di esame.
Per la quantificazione degli oneri questa amministrazione
ha tenuto conto dei seguenti elementi:
n. 30.000 candidati all'anno (dati forniti dalla
Direzione generale della giustizia civile sulla media dei
partecipanti negli ultimi tre anni agli esami di avvocato);
n. 1150 buste per corte d'appello (numero medio delle
buste contenenti gli elaborati relativi alle tre prove
scritte);
n. 3 unità di personale di Polizia penitenziaria (un
ispettore e due agenti per ciascun trasferimento);
n. 26 trasferimenti tra corti d'appello (di cui 16 via
terra e 10 con mezzo aereo, da utilizzare soprattutto da e per
le corti d'appello delle isole maggiori);
n. 3 giorni di missione per il personale di Polizia
penitenziaria (trasferimenti via terra);
n. 1 giorno di missione per il personale di Polizia
penitenziaria (trasferimenti mezzo aereo);
euro 12,27 costo di missione giornaliera per gli
ispettori e per gli agenti;
chilometri 600 distanza media dei trasferimenti via
terra;
euro 0,77 costo chilometrico dei mezzi per
trasferimento via terra, comprensivo dei pedaggi
autostradali;
euro 250,00 costo medio passaggio aereo a/r da e per le
isole.
Si precisa che non sono state considerate le spese di
vitto e alloggio in quanto per il personale di polizia
penitenziaria si utilizzano strutture domestiche, quali mense
di servizio e caserme dell'Amministrazione.
RIEPILOGO DEGLI ONERI
Costo di ciascun trasferimento via terra (chilometri 600 x
euro 0,77 + euro 12,27 x 3 unità x 3
giorni) .................................... euro 575,24
Costo totale dei trasferimenti via terra
(n.16) ..................................... euro 9.203,86
Costo di ciascun trasferimento mezzo aereo (euro 250,00 x 3
unità + euro 12,27 x 3 unità x 1 giorno) ... euro 786,81
Costo totale dei trasferimenti mezzo aereo
(n.10) ..................................... euro 7.868,10
Costo complessivo annuo ... euro 17.071,96
ANALISI TECNICO NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi:
A) Necessità dell'intervento normativo.
Il decreto-legge è finalizzato a realizzare un intervento
di razionalizzazione delle modalità di svolgimento dell'esame
di abilitazione alla professione forense, non più differibile
attesa la grave disomogeneità che caratterizza, ormai da anni,
gli esiti della predetta prova, con gravi ricadute sul piano
della efficienza e della trasparenza dell'attività della
pubblica amministrazione.
Il numero di candidati e di promossi che ogni anno
conseguono l'abilitazione è significativamente alto, stimabile
all'incirca in 15.000 nuovi avvocati, ed inoltre la
distribuzione del numero dei promossi è del tutto disomogenea,
atteso che talune sedi funzionano da veri e propri
catalizzatori di praticanti, con percentuali di promossi
particolarmente elevate rispetto al numero degli ammessi a
sostenere l'esame, mentre in altre sedi si sono registrate
percentuali molto ridotte di promossi, con conseguente
intollerabile disparità di trattamento.
In questa prospettiva, risulta necessario ed
improcrastinabile porre un argine al fenomeno da ultimo
rappresentato, anche in considerazione degli esiti poco
significativi della misura adottata di recente, costituita
dall'invio di ispettori ministeriali presso ogni sede
d'esame.
B) Analisi del quadro normativo e incidenza delle norme
proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti.
Il decreto-legge muove dalla considerazione che il punto
dolente dell'attuale sistema è rappresentato dalla
discrezionalità riconosciuta ai candidati nella individuazione
della sede d'esame, che si attua attraverso la scelta della
sede di conclusione della pratica legale, con il solo limite
che in tale sede debba essere effettuato almeno l'ultimo
semestre di pratica.
Questa discrezionalità ha prodotto, negli anni, il
fenomeno dei trasferimenti "di comodo" in sedi -normalmente
periferiche- distintesi per l'alto numero percentuale di
candidati promossi. Tenuto conto che non si può incidere sulla
libertà di circolazione dei candidati, ai quali deve
continuare ad essere riconosciuta la possibilità di
trasferirsi nel periodo di svolgimento della pratica legale,
si è ritenuto di operare sul diverso piano della
corrispondenza tra sede d'esame e commissione esaminatrice,
così da introdurre un elemento di imprevedibilità che limiti,
in radice, l'utilità dei trasferimenti finalizzati alla scelta
della sede d'esame.
Ciascuna commissione esaminatrice, istituita come di
regola presso ogni corte d'appello, esaminerà i candidati di
altra corte d'appello secondo gli abbinamenti che risulteranno
da sorteggio e che il Ministro della giustizia, con proprio
decreto, renderà noti anno per anno.
Ai fini del giusto contemperamento delle esigenze
organizzative, le prove scritte saranno svolte -come avviene
attualmente- presso la corte d'appello di appartenenza dei
candidati e saranno presenziate dalle commissioni istituite
presso ciascuna corte d'appello, mentre la revisione degli
elaborati sarà effettuata dalle commissioni esaminatrici,
individuate a seguito degli abbinamenti sorteggiati, previo
trasferimento delle buste contenenti i predetti elaborati, da
una corte d'appello all'altra, a mezzo della Polizia
penitenziaria.
La successiva prova orale sarà svolta presso la corte
d'appello ove è istituita la commissione esaminatrice, e
pertanto saranno i candidati ammessi a sostenere tale prova a
doversi trasferire, per il tempo necessario, presso la sede
della commissione.
Con riguardo alla formazione delle commissioni
esaminatrici, è introdotto il divieto di partecipazione per
gli avvocati membri dei consigli dell'Ordine ed è innalzato,
da duecentocinquanta a trecento, il limite numerico di
candidati che consente la integrazione delle commissioni
esaminatrici con componenti supplenti, ai fini della
formazione di sottocommissioni.
Sono, inoltre, introdotte modifiche che razionalizzano lo
svolgimento della pratica legale e modifiche del contenuto
dell'esame, con riferimento alla eliminazione dei codici
commentati dalla giurisprudenza dal novero degli strumenti
consultabili in sede di prove scritte ed alla sostituzione
della materia orale del diritto ecclesiastico con quella del
diritto comunitario.
Lo strumento normativo primario è reso necessario dal
rango della normativa che disciplina l'esame di abilitazione
alla professione forense, costituita dal regio decreto-legge
27 novembre 1933, n. 1578, e dal regio decreto 22 gennaio
1934, n. 37. Tale circostanza ha comportato l'utilizzo dello
strumento primario per intervenire anche sulla disciplina
della pratica legale, contenuta nel regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1990, n.
101, che avrebbe potuto, di per sé, costituire oggetto di
modifica con intervento regolamentare, attesa la stretta
connessione tra la disciplina dell'esame di abilitazione e
quella della pratica, unitamente alla esigenza della rapidità
dell'intervento riformatore.
C) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Il decreto-legge non presenta profili di incompatibilità
con l'ordinamento comunitario.
D) Analisi della compatibilità con le competenze delle
regioni ordinarie ed a statuto speciale.
Il decreto-legge non presenta aspetti di interferenza o
di incompatibilità con le competenze costituzionali delle
regioni, in quanto l'esame di abilitazione è organizzato e
gestito a livello centrale dall'Amministrazione della
giustizia e la materia rientra nella competenza esclusiva
dello Stato.
E) Verifica della coerenza delle fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
Regioni ed agli enti locali.
Il decreto-legge, come sopra già evidenziato, non
coinvolge le funzioni delle regioni e degli enti locali.
F) Verifica dell'assenza di rilegificazione e della piena
utilizzazione delle possibilità di delegificazione.
Il decreto-legge ha ad oggetto, per la parte
preponderante, materia assistita da riserva di legge, non
suscettibile di delegificazione, ad eccezione della disciplina
della pratica legale.
Lo strumento normativo primario è reso necessario dal
rango della normativa che disciplina l'esame di abilitazione
alla professione forense, costituita dal regio decreto-legge
27 novembre 1933, n. 1578, e dal regio decreto 22 gennaio
1934, n. 37.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Non sono state introdotte nuove definizioni, in quanto
l'intervento sul tessuto normativo vigente consiste
essenzialmente in modificazioni di carattere organizzativo,
tenuti fermi gli elementi che già caratterizzano la
preparazione e lo svolgimento dell'esame di abilitazione alla
professione forense.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
I riferimenti normativi contenuti nel decreto-legge sono
corretti.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni alle disposizioni
vigenti.
Il decreto-legge fa ampio ricorso alla tecnica della
novella legislativa, trattandosi di intervento modificativo
della normativa vigente.
D) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di
disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme
abrogative espresse del testo normativo.
Non vi sono effetti abrogativi impliciti.
ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
A) Ambito dell'intervento, con particolare riguardo
all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti
destinatari e dei soggetti coinvolti.
Il decreto-legge interviene sulla materia dell'esame per
l'abilitazione alla professione forense ed ha, quindi, come
destinatari, oltre alla generalità dei consociati per quanto
attiene agli aspiranti avvocati, l'Amministrazione della
giustizia, cui fa capo la gestione dell'esame, nelle
componenti sia centrale che periferiche, l'Ordine
professionale degli avvocati e la componente universitaria,
che, unitamente ai magistrati di grado d'appello dei singoli
distretti, concorrono a costituire le commissioni
esaminatrici.
B) Esigenze sociali, economiche e giuridiche prospettate
dalle amministrazioni e dai destinatari ai fini di un
intervento normativo.
L'intervento normativo risponde prioritariamente
all'esigenza di dare piena attuazione, nella materia de
qua, al precetto costituzionale del buon andamento della
azione della pubblica amministrazione, di cui la trasparenza e
correttezza costituiscono corollari.
Le segnalazioni e osservazioni pervenute
all'Amministrazione della giustizia in questi anni, anche
sotto forma di numerose interrogazioni parlamentari,
testimoniano inequivocabilmente la diffusa sfiducia
nell'attuale sistema, oltre a sollecitare interventi di
contenuto correttivo.
Tra i soggetti destinatari del provvedimento la
componente professionale, rappresentata dal Consiglio
nazionale forense, resa edotta delle modifiche approntate, ha
sostanzialmente condiviso le scelte effettuate.
C) Obiettivi generali e specifici, immediati e di
medio/lungo periodo.
Il decreto-legge ha come obiettivo dichiarato di porre
fine al deprecabile fenomeno dei trasferimenti in massa degli
aspiranti avvocati presso sedi d'esame "di comodo", così da
rendere la prova di abilitazione per l'esercizio della
professione legale ugualmente impegnativa su tutto il
territorio nazionale, restituendo serietà e dignità
all'accesso alla professione legale, e recuperando correttezza
e trasparenza all'azione della pubblica amministrazione.
D) Presupposti attinenti alla sfera organizzativa,
finanziaria, economica e sociale.
In considerazione dell'intervento normativo e dell'ambito
dello stesso, non appaiono ravvisabili particolari presupposti
organizzativi necessari per la sua attuazione.
E) Aree di criticità.
Non si ravvisano aspetti di criticità, tenuto conto di
quanto detto alla lettera precedente.
F) Opzioni alternative alla regolazione ed opzioni
regolatorie, valutazione delle opzioni regolatorie
possibili.
Premesso che la così detta "opzione nulla" risulterebbe
di per sé contrastante con la necessità dell'intervento già
evidenziata, non sono ravvisabili opzioni alternative alla
regolazione.
G) Strumento tecnico normativo eventualmente più
appropriato.
Il decreto-legge è lo strumento più appropriato, attesa
la necessità di operare a livello di normazione primaria e
tenuto conto della urgenza di introdurre le modifiche di
sistema prima del prossimo bando di esame.
Allegato
(Previsto dall'articolo 17, comma 30,
della legge 15 maggio 1997, n. 127)
Testo integrale delle norme espressamente
modificate o abrogate dal decreto-legge
Articolo 9 del Regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 10 aprile 1990, n. 101.
Articolo 9. Certificato di compimento della
pratica. 1. Il certificato di compiuta pratica di cui
all'articolo 10 del regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37,
viene rilasciato dal consiglio dell'Ordine che ha eseguito i
previsti accertamenti sull'ultimo semestre completo di
attività del praticante procuratore.
2. In caso di trasferimento del praticante, il consiglio
dell'Ordine di provenienza certifica l'avvenuto accertamento
sui precedenti semestri e, ove il prescritto biennio di
pratica risulti completato, rilascia il certificato di
compiuta pratica.
3. Il certificato di cui ai commi 1 e 2 determina la corte
di appello presso cui il praticante può sostenerne gli esami
di procuratore legale.
Articolo 15, 23, 21 commi primo e secondo e 17-bis
comma 3 regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37.
Articolo 15. Il Ministro per la grazia e giustizia
stabilisce, con suo decreto, i giorni in cui dovranno aver
luogo le prove scritte degli esami per la professione di
procuratore, ed il termine entro il quale dovranno essere
presentate le domande di ammissione agli esami medesimi.
Il decreto è pubblicato nel Bollettino Ufficiale del
Ministero e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
almeno novanta giorni prima di quello fissato per l'inizio
delle prove scritte.
Qualora nello stesso decreto non siasi provveduto alla
nomina delle commissioni esaminatrici, queste saranno nominate
con decreto successivo, non oltre trenta giorni dalla
pubblicazione del decreto precedente.
Le commissioni esaminatrici hanno sede presso le Corti di
appello.
Esercita le funzioni di segretario un cancelliere della
Corte d'appello nominato dal Primo presidente.
Nell'ipotesi preveduta nell'articolo 22 del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, le funzioni di
segretario sono esercitate da uno o più magistrati nominati
dal Ministro per la grazia e giustizia tra i magistrati
addetti al Ministero.
Articolo 23. La commissione, anche nel caso di
suddivisione in sottocommissioni, compie la revisione dei
lavori scritti nel più breve tempo e comunque non più tardi di
sei mesi dalla conclusione delle prove: il prolungamento di
detto termine può essere disposto una sola volta, e comunque
per non oltre novanta giorni, con provvedimento del presidente
della Corte d'appello, per motivi eccezionali e debitamente
accertati.
La commissione assegna il punteggio a ciascuno dei tre
lavori raggruppati ai sensi dell'articolo 22, comma 4, dopo la
lettura di tutti e tre, con le norme stabilite nell'articolo
17-bis.
La commissione, nel caso in cui accerti che il lavoro sia
in tutto o in parte copiato da altro lavoro o da qualche
pubblicazione, annulla la prova. Deve pure essere annullato
l'esame dei candidati che comunque si siano fatti
riconoscere.
Articolo 21. I candidati non possono portare nella sede
degli esami libri, opuscoli, scritti ed appunti di qualsiasi
specie. Essi possono soltanto consultare i codici, anche
commentati esclusivamente con la giurisprudenza, le leggi ed i
decreti dello Stato; ed all'uopo hanno facoltà di fare
pervenire i relativi testi alla commissione esaminatrice
almeno tre giorni prima dell'inizio delle prove scritte. I
testi presentati sono verificati dalla commissione.
Debbono essere esclusi dall'esame coloro che sono trovati
in possesso di libri, opuscoli, scritti, appunti di qualsiasi
specie, vietati a norma del presente articolo.
(omissis).
Articolo 17-bis (omissis). 3. Le prove orali
consistono:
a) nella discussione, dopo una succinta
illustrazione delle prove scritte, di brevi questioni relative
a cinque materie, di cui almeno una di diritto processuale,
scelte preventivamente dal candidato, tra le seguenti: diritto
costituzionale, diritto civile, diritto commerciale, diritto
del lavoro, diritto penale, diritto amministrativo, diritto
tributario, diritto processuale civile, diritto processuale
penale, diritto internazionale privato, diritto
ecclesiastico;
(omissis).
Articolo 22, commi 4 e 6, del regio decreto-legge 27 novembre
1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
gennaio 1934, n. 36.
Articolo 22. (omissis). 4. Gli avvocati componenti
le commissioni di esame sono designati dal Consiglio nazionale
forense, su proposta congiunta dei consigli dell'ordine di
ciascun distretto, assicurando la presenza in ogni
commissione, a rotazione annuale, di almeno un avvocato per
ogni consiglio dell'ordine del distretto. Il Ministro di
grazia e giustizia nomina per ogni commissione esaminatrice il
presidente ed il vicepresidente tra i componenti avvocati.
(omissis).
6. Qualora il numero dei candidati che abbiano presentato
la domanda di ammissione superi le duecentocinquanta unità, le
commissioni esaminatrici possono essere integrate, con decreto
del Ministro di grazia e giustizia, da emanarsi prima
dell'espletamento delle prove scritte, da un numero di membri
supplenti aventi i medesimi requisiti stabiliti per i membri
effettivi tale da permettere, unico restando il presidente, la
suddivisione in sottocommissioni, costituite ciascuna di un
numero di componenti pari a quello delle commissioni
originarie e di un segretario aggiunto. A ciascuno delle
sottocommissioni non può essere assegnato un numero di
candidati superiore a duecentocinquanta.
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