XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 3599-A
Onorevoli Colleghi! - Come è noto la legge
costituzionale n. 1 del 1999 ha modificato gli articoli 121,
122, 123 e 126 della Costituzione intervenendo così nelle
materie riguardanti la composizione e le funzioni degli organi
della regione, il sistema di elezione dei consiglieri
regionali, del Presidente e degli altri componenti della
Giunta regionale, l'autonomia statutaria e lo scioglimento
anticipato del consiglio regionale e la votazione della
mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta.
In particolare, il nuovo testo dell'articolo 122 della
Costituzione ha cancellato il vincolo della elezione del
Presidente e della Giunta regionale da parte del Consiglio tra
i propri componenti e ha attribuito a ciascuna regione la
competenza legislativa sul sistema di elezione dei
consiglieri, del Presidente e degli altri componenti la
Giunta, nonché la disciplina dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità degli stessi. Tale competenza della regione si
esplica nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con
legge della Repubblica che stabilisce anche la durata degli
organi elettivi.
Il presente disegno di legge, già approvato dal Senato,
individua appunto i principi fondamentali cui le regioni
dovranno uniformarsi nel disciplinare tali materie. Come è
stato illustrato anche da parte del rappresentante del Governo
in Commissione, il testo è volto ad avviare effettivamente
l'attuazione, almeno per la parte statale, della legge
costituzionale n. 1 del 1999. Il processo di riforma del
sistema regionale, avviato con la suddetta legge
costituzionale, si trova tuttora in una fase di gestazione che
ciascuna regione è chiamata ad affrontare in piena autonomia.
Con la definizione dei principi in materia di ineleggibilità,
incompatibilità e del sistema di elezione del presidente e
degli altri componenti della giunta regionale, nonché dei
consiglieri regionali e con le disposizioni sulla durata degli
organi elettivi si intende, da parte del Governo e della
Commissione, fornire una griglia di riferimento per la
successiva legislazione regionale in materia.
Venendo ora alla illustrazione puntuale delle disposizioni
del presente disegno di legge, è da sottolineare subito
l'importanza sistematica del disposto dell'articolo 1 che
prevede, in via generale, che le disposizioni del Capo I
(articoli da 1 a 4) individuano "in via esclusiva" i principi
fondamentali concernenti i casi di ineleggibilità e di
incompatibilità, nonché il sistema di elezione del Presidente,
degli altri componenti della Giunta regionale e dei
consiglieri regionali.
L'individuazione "in via esclusiva" dei principi
fondamentali appare finalizzata ad escludere la possibilità di
vincolare ulteriormente la legislazione regionale con altri
principi fondamentali contenuti espressamente in altre norme o
desumibili dalla legislazione vigente: pertanto nelle materie
sopra indicate il legislatore regionale è tenuto ad osservare
solamente i principi indicati nel presente provvedimento. Fino
all'entrata in vigore delle disposizioni contenute nel
presente disegno di legge si deve comunque ritenere, in
coerenza con quanto dichiarato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 282 del 2002, che continuano ad applicarsi i
principi desumibili dalla legislazione vigente. Nella citata
sentenza la Corte ha infatti confermato la propria
giurisprudenza - formatasi negli anni '70, a partire dalla
sentenza n. 39 del 1971 - in virtù della quale in materie di
legislazione concorrente, in assenza di leggi statali recanti
i principi fondamentali, questi possono essere desunti
dall'ordinamento vigente.
L'articolo 1, nel testo trasmesso dal Senato, conteneva un
comma 2 attraverso il quale si prevedeva che avrebbero
continuato ad essere disciplinati anche dalla legge dello
Stato i casi di ineleggibilità e di incompatibilità
all'assunzione di incarichi pubblici da parte di componenti di
organi costituzionali e di appartenenti ad amministrazioni od
enti pubblici statali. Pertanto, con riferimento a tali
categorie di soggetti, la disciplina delle situazioni di
incompatibilità e di ineleggibilità sarebbe stata dettata, non
solo dalla legge regionale, ma anche dalla legge dello Stato.
Durante l'esame in Commissione, si è stabilito di sopprimere
tale comma 2, anche alla luce di una recente sentenza della
Corte costituzionale (n. 201 del 2003) che, seppure in
riferimento ad un'altra situazione, quale quella della
incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e
quella di sindaco nei comuni della regione medesima, è
sembrata confermare i profili di problematicità costituzionale
che tale comma 2 evidenziava in ordine al riparto di
competenze legislative, in tale ambito, di Stato e regioni. Il
disposto del comma 2, poi soppresso durante l'iter in
Commissione, sembrava infatti legittimare una sostanziale
sovrapposizione delle competenze legislative di Stato e
regioni. Allo Stato rimaneva il potere di disciplinare lo
status dei propri dipendenti come esplicitazione del proprio
potere di autorganizzazione, mentre le regioni intervenivano
disciplinando le eventuali ineleggibilità ed incompatibilità
alla carica di consigliere o presidente della regione, anche
per i dipendenti statali. La Corte nella sentenza citata
sembra invece aver escluso la possibilità di una
sovrapposizione delle due competenze ed ammettere
esclusivamente la competenza delle regioni, seppure nei limiti
dei principi fondamentali previsti dalla legge dello Stato,
secondo un principio di specialità. E' sulla base di tali
considerazioni che la Commissione ha deciso di sopprimere tale
comma.
L'articolo 2 detta i principi fondamentali in tema di
ineleggibilità, attraverso i quali sono definiti gli ambiti di
intervento delle leggi regionali che provvederanno a
individuare e a disciplinare i singoli casi. In via
preliminare, l'articolo 2 fa salve le disposizioni legislative
statali in materia di incandidabilità e dispone che i casi di
ineleggibilità siano specificatamente individuati. Il testo
dell'articolo 2 nel far salva la disciplina in materia di
incandidabilità circoscrive comunque l'ambito delle
disposizioni legislative statali in materia di
incandidabilità, ricomprendendovi soltanto quelle concernenti
coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui
confronti sono state applicate misure di prevenzione. In
materia di ineleggibilità sono fissati i seguenti principi
fondamentali. Alla lettera a), si individuano come casi
di ineleggibilità tutte le attività o le funzioni svolte dal
candidato che possano turbare o condizionare in modo diretto
la libera decisione di voto degli elettori o violare il
principio costituzionale della parità di accesso alle cariche
elettive rispetto agli altri candidati. Tali ipotesi devono
essere individuate anche con riguardo alle peculiari
situazione delle singole regioni. Alla lettera b), si
dichiara l'inefficacia delle cause di ineleggibilità qualora
gli interessati cessino dalle attività o dalle funzioni che
determinano l'ineleggibilità, non oltre il giorno fissato per
la presentazione delle candidature o altro termine anteriore
altrimenti stabilito, ferma restando la tutela del diritto al
mantenimento del posto di lavoro. Alla lettera c), si
prevede l'applicazione della disciplina delle incompatibilità
alle cause di ineleggibilità sopravvenute alle elezioni,
qualora ricorrano le condizioni previste dall'articolo 3,
comma 1, lettere a) e b). Alla lettera d),
si stabilisce l'attribuzione ai consigli regionali della
competenza a decidere sulle cause di ineleggibilità dei propri
componenti e del presidente della giunta eletto a suffragio
universale e diretto. Tale competenza non viene configurata
come l'esercizio di giurisdizione interna, posto che la norma
fa salva la competenza dell'autorità giudiziaria. La norma
garantisce, peraltro, l'esercizio delle rispettive funzioni
fino alla pronuncia definitiva sui ricorsi. Alla lettera
e), si prevede infine la possibilità di differenziare la
disciplina dell'ineleggibilità nei confronti del presidente
della giunta regionale e dei consiglieri regionali.
L'articolo 3 prevede che le regioni disciplinino le cause
di incompatibilità nei limiti dei seguenti principi
fondamentali: individuazione come causa di incompatibilità del
caso di conflitto tra le funzioni svolte dal presidente o
dagli altri componenti della giunta regionale o dai
consiglieri regionali e altre situazioni o cariche che possano
vulnerare i principi di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione o il libero espletamento della carica
elettiva; individuazione come causa di incompatibilità del
conflitto delle funzioni svolte dal presidente, dagli
assessori o dai consiglieri regionali e le funzioni svolte dai
medesimi presso organismi internazionali o sopranazionali;
possibilità di individuare come causa di incompatibilità anche
il contemporaneo svolgimento della carica di consigliere
regionale e di assessore regionale; competenza dei consigli
regionali a decidere sulle cause di incompatibilità dei propri
componenti e del presidente della giunta eletto direttamente
dal popolo (anche in questo caso è fatta salva la competenza
dell'autorità giudiziaria a decidere sui ricorsi e l'esercizio
delle rispettive funzioni è garantito fino alla definitiva
pronuncia sugli stessi); possibilità di differenziare la
disciplina dell'incompatibilità nei confronti del presidente
della giunta regionale e dei consiglieri regionali;
individuazione di un termine entro il quale, a pena di
decadenza dalla carica, deve essere esercitata l'opzione o
deve cessare la causa che determina l'incompatibilità, fermo
restando il diritto al mantenimento del posto di lavoro
pubblico o privato. Durante l'esame in Commissione, in merito
a questo ultimo aspetto, si è specificato che il termine entro
il quale dovrà essere esercitata l'opzione decorrerà
dall'accertamento della causa di incompatibilità; si è così,
conseguentemente, ridotto tale termine da novanta a trenta
giorni.
Per quanto riguarda la previsione della causa di
incompatibilità per lite pendente con la regione, durante
l'esame in Commissione, si è differenziato il caso in cui il
soggetto sia o meno parte attiva della lite; nel primo caso si
è previsto che possa sussistere comunque la causa di
incompatibilità, mentre nel secondo caso si è previsto che
possa essere prevista la incompatibilità esclusivamente nel
caso in cui la lite sia conseguente o sia stata promossa a
seguito di giudizio definito con sentenza passata in
giudicato.
L'articolo 4 disciplina i principi fondamentali in materia
di elezione degli organi regionali. In primo luogo, è indicato
come principio la definizione di sistemi elettorali che
garantiscano la formazione di maggioranze stabili nei consigli
regionali e assicurino la rappresentanza delle minoranze. Si
stabilisce inoltre la contestualità dell'elezione del
presidente della giunta regionale e del consiglio regionale,
se il presidente è eletto a suffragio universale e diretto,
con la previsione di termini temporali precisi e tassativi per
l'elezione del presidente e per l'elezione o la nomina degli
altri componenti della giunta nella diversa ipotesi di
elezione del presidente secondo modalità differenti dal
suffragio universale diretto. Durante l'esame in Commissione
si è specificato che tali termini temporali non potranno
comunque essere superiori a novanta giorni.
L'attuale lettera c) dell'articolo 4 prescrive
infine l'obbligo per le regioni di prevedere il divieto di
mandato imperativo.
Il testo approvato dal Senato, alla lettera c),
prevedeva la possibilità di introdurre un'eventuale
limitazione del numero dei mandati consecutivi del presidente
della giunta eletto direttamente. Dopo un approfondito
dibattito in Commissione, durante il quale si sono valutate
anche formulazioni più stringenti rispetto al testo trasmesso
dal Senato, si è deciso di sopprimere l'intera lettera,
riservandosi comunque un'ulteriore possibile riflessione
durante l'esame in Assemblea.
L'articolo 5, infine, definisce in cinque anni la durata
del mandato elettivo, fatta salva l'eventualità dello
scioglimento anticipato del consiglio regionale. Il
quinquennio decorre dalla data di elezione.
Dopo l'illustrazione del contenuto del disegno di legge
giova sottolineare, come è stato fatto dal rappresentante del
Governo in Commissione, il carattere di principio delle
disposizioni contenute nel presente provvedimento,
perfettamente in linea con il disposto dell'articolo 122,
primo comma, della Costituzione, e con la giurisprudenza della
Corte costituzionale che spesso ha ribadito come non sia certo
sufficiente l'autoqualificazione di "norma di principio" da
parte della legislazione statale per assicurarne la conformità
costituzionale e come sia invece necessaria una verifica sui
contenuti sostanziali della legge statale, controllando la
corrispondenza dei contenuti della legge all'enunciazione del
suo carattere di principio.
L'approvazione del provvedimento, in conclusione, potrà
rappresentare una nuova fondamentale tappa del processo
riformatore iniziato con la legge costituzionale n. 1 del 1999
e fornire alle regioni nuovi strumenti ed indirizzi per
intraprendere un ulteriore passo in tale processo al fine di
dare corpo e sostanza ai principi della riforma superando, in
piena autonomia, la fase transitoria disciplinata
dall'articolo 5 della legge costituzionale sopra citata.
E' per tutti questi motivi che se ne auspica una sollecita
approvazione da parte dell'Assemblea.
Giampiero D'ALIA, relatore
Frontespizio