XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 2531 - 1576 - 1902-A



        Onorevoli Colleghi! - Con il presente disegno di legge ci si propone di attuare i principi costituzionali in materia di libertà di coscienza, di religione o di credenza e, parallelamente, abrogare la normativa degli anni 1929-1939.


Il quadro storico-costituzionale.

        Allorquando, nel marzo del 1947, l'Assemblea costituente entrò nel vivo della discussione sul testo della legge fondamentale della Repubblica predisposto dalla Commissione dei 75, il cuore del dibattito, più ancora che sull'ordinamento statuale, fu rappresentato dagli articoli concernenti le libertà civili, sociali e religiose dei cittadini della nuova Repubblica. Ed era in fondo scontato e giusto che su ciò si appuntasse l'attenzione di chi era chiamato, dopo oltre venti anni di dittatura e la tragedia di una guerra, a sostanziare nella carta fondamentale i diritti di libertà.
        Ciò accadde a partire dall'articolo 7, che incorporava nella carta costituzionale i Patti Lateranensi, e che fu al centro di un dibattito a volte aspro, ma sempre e comunque alto. La storia ha dato ragione a chi, allora, metteva in evidenza come la sua approvazione non ledesse l'impianto laico della Carta. Ciò sostennero, da sponde opposte, l'onorevole Moro, l'onorevole Jacini e l'onorevole Togliatti. "Divisi da diverse intuizioni politiche, da diversi orientamenti ideologici - disse Aldo Moro -, tuttavia noi siamo membri di una comunità, la comunità del nostro Stato e vi restiamo uniti sulla base di un'elementare, semplice idea dell'uomo, la quale ci accomuna e determina un rispetto reciproco degli uni verso gli altri". Questa "semplice idea dell'uomo" si sostanzia inequivocabilmente nei principi sanciti dalla prima parte della Carta costituzionale.
        L'articolo 3, comma 1, ribadisce come "tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali".
        Per l'articolo 19, inoltre, "tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume".
        Mentre il comma 1 dell'articolo 21 sostiene che "tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione".
        Ebbe a dire l'onorevole Orlando che i costituenti si trovavano tra due mondi costituzionali: "il vecchio e il nuovo, quello dell'800, che dura ancora, ma in gran parte modificato, e le forme nuove che sorgono sotto l'impulso dei grandi movimenti di massa".
        Se si è richiamato un momento di questo dibattito altissimo, è perché anche oggi il legislatore si trova a dover riaffermare quella stessa idea di uomo, che percorre come un filo a volte sottile ma mai spezzato l'intera civiltà occidentale. L'idea dell'uomo come portatore di diritti inalienabili, tra cui la libertà di coscienza e di religione è il primo, perché attiene alla sfera più intima e sacra di ogni persona. Ebbene, oggi il legislatore si trova, ancora una volta, tra due mondi. Quello che si è sviluppato dal dopoguerra ad oggi, con un impetuoso sviluppo economico e sociale, che ha reso il nostro Paese un Paese prospero e libero e quello rappresentato dalla presenza sul nostro territorio nazionale di etnie, culture, riti diversi. Una pluralità di comunità che rivendicano il proprio diritto. E lo fanno proprio in nome di quell'idea di uomo che spesso, nei loro paesi di origine, manca del più elementare diritto di cittadinanza. Un'idea di uomo comune a laici e cattolici, ad atei e credenti che costituisce la base della civiltà occidentale. Negandola, l'occidente negherebbe se stesso. E negherebbe se stessa l'Italia, culla del diritto e culla del cristianesimo, religione dell'amore, della pace e della libertà come la tracciò il Cristo nella testimonianza evangelica.
        Oggi, ci troviamo a percorrere uno stretto sentiero. Tra cultura del dialogo e difesa della nostra identità.
        Chi in questi anni ha interpretato nel modo più alto questa sfida è stato il Santo Padre Giovanni Paolo II, nell'ambito di un coraggioso ripensamento della storia stessa della Chiesa Cattolica.
        Nel Decalogo di Assisi per la Pace si ritrova l'impegno a educare le persone al rispetto e alla stima reciproci, affinché si possa giungere a una coesistenza pacifica e solidale fra i membri di etnie, di culture e di religioni diverse, e inoltre a promuovere la cultura del dialogo, affinché si sviluppino la comprensione e la fiducia reciproche fra gli individui e fra i popoli, poiché tali sono le condizioni di una pace autentica.
        Per quanto riguarda la libertà religiosa, il Concilio ha indicato come la profonda convinzione e l'aperta testimonianza della verità e del valore salvifico della propria religione possano limpidamente armonizzarsi con un atteggiamento di sincero rispetto, dialogo e collaborazione con i seguaci di altre religioni.
        Anche per quanto riguarda il rapporto con le religioni non cristiane il documento conciliare Nostra Aetate afferma che "La Chiesa cattolica nulla rigetta di quanto è vero e santo in queste religioni. Essa considera con sincero rispetto quei modi di agire e di vivere, quei precetti e quelle dottrine che, quantunque in molti punti differiscano da quanto essa stessa crede e propone, tuttavia non raramente riflettono un raggio di quella Verità che illumina tutti gli uomini".
        Tutto ciò assume oggi anche in Italia un rilievo concreto per la presenza crescente di altre religioni, dovuta soprattutto all'immigrazione, e probabilmente acquisterà maggiore importanza in avvenire.
        E a questo proposito mi sia permesso aggiungere qualche considerazione sulla rilevanza di questa legge per i rapporti futuri con il mondo musulmano. In sintonia con quanto dichiarato dal Ministro Giovanardi, anch'io ritengo che questo disegno di legge possa servire da premessa per qualsiasi intervento legislativo futuro sul rapporto fra Stato e religioni, e su temi spirituali e religiosi in generale. Ma vorrei sottolineare anche come questo disegno di legge vada molto al di là dei confini specifici che lo determinano. Questa legge è pensata, nella sua essenza politico-culturale, con un sguardo proiettato verso il futuro, in vista cioè degli sviluppi storici che l'Italia (e l'Europa intera) dovrà affrontare nei prossimi decenni. Infatti, essa getta le basi per normative più vaste, che sono sì di competenza di altre Commissioni parlamentari, ma che sono tutte riconducibili a un unico grande problema: come istituire nuovi e paritari rapporti fra l'Italia e i Paesi musulmani in generale? Per cogliere la complessità della questione basti pensare alle molteplici implicazioni che tali rapporti suscitano: dalle politiche immigratorie a quelle energetiche, da quelle commerciali a quelle su diritti umani. Ora, creando le condizioni per trovare un punto di intesa legislativa minima fra lo Stato italiano e la religione musulmana, l'Italia può ragionevolmente e legittimamente avanzare nei confronti degli Stati musulmani la pretesa, da sostenersi a tutti i livelli, che essi adottino una parità di trattamento nei confronti della religione cristiana e più in generale di tutte le fedi religiose. Anche in vista del semestre di presidenza italiano dell'Unione Europea, il governo italiano, sulla base della legittimità e dell'autorevolezza che gli deriverà dalla promulgazione di questa legge, potrebbe farsi promotore di un progetto di normativa europea che preveda il principio della reciprocità con gli Stati musulmani, vincolando tutti i suoi rapporti socio-economici al rispetto di questo principio. Questo sarebbe anche un modo per contribuire, con intelligenza ma anche con fermezza, alla crescita dei livelli di libertà e di democrazia nel mondo musulmano, e in ogni caso è sicuramente un criterio equanime e ragionevole al quale ispirare la politica italiana nei confronti della minoranza musulmana presente nel nostro Paese.
        Infine, se certi aspetti di questo disegno di legge hanno suscitato riserve e dibattiti ciò è dovuto soltanto al fatto che esso ha dovuto pensare al di là della situazione contingente, giocando su un terreno non solo molto più ampio ma anche pressoché sconosciuto, il terreno cioè dei futuri rapporti con l'Islam. E ciò doveva necessariamente implicare non solo estrema cautela legislativa, ma anche grande fermezza nella difesa della nostra tradizione religiosa e della nostra inalienabile identità. In questo disegno di legge è in gioco infatti non solo una questione di libertà individuale e di culto, ma anche l'interesse nazionale, che abbraccia appunto anche l'identità spirituale del nostro Paese.
        Considerate quindi la rilevanza e l'importanza storico-istituzionale e socio-culturale dell'intervento legislativo che si propone, si auspica vivamente che in questa legislatura si possa, attraverso un impegno unitario di tutte le forze politiche, approvare finalmente la legge che è così necessaria per chiudere con i residui di un passato che non è stato sempre esaltante e per favorire una piena attuazione dei principi di libertà contenuti nella nostra Costituzione, capaci ancora oggi di civilizzare uno sviluppo non privo di problemi umani dolorosi.


Le finalità del disegno di legge.

        Il disegno di legge all'esame dell'Assemblea- già presentato alle Camere durante la XIII legislatura ed ora riveduto in base agli indirizzi allora emersi nel corso dell'esame in sede referente grazie soprattutto all'intelligente ed appassionato impegno dell'onorevole professore Maselli - intende attuare compiutamente i principi costituzionali in materia di libertà religiosa e, parallelamente, abrogare la legge n. 1153 del 1929 sull'esercizio dei culti diversi dal cattolico, che, con riferimento al concetto di religione dello Stato contenuto nei Patti Lateranensi, venivano allora definiti "ammessi".
        A questo proposito, come non andare con la mente alle parole pronunciate da un grande giurista come Piero Calamandrei, il quale lamentava la situazione paradossale che si trascinava in Italia: la facciata di una Costituzione democratica, in cui le libertà fondamentali dei cittadini sono scritte come garantite contro ogni arbitrio del Governo, ma in cui le leggi retrostanti, quelle che non si vedono, ma che contano di più, sono ancora leggi di un regime autoritario, che, a parole, la democrazia dice di aver abbattuto, ma che, in realtà, sopravvivono e ricrescono da ogni troncone. Con questa legge si aboliscono i residui di leggi scritte in epoca di dittatura e che sono sopravvissute troppo a lungo.
        Sul piano dei comportamenti individuali, il disegno di legge articola la tutela della libertà di coscienza e di religione nei vari contesti sociali (la famiglia, la scuola, il lavoro etc.) contemplando tra l'altro, in via generale e di principio, la possibilità di esercitare obiezione di coscienza.
        Il disegno di legge si propone altresì di contribuire all'attuazione della tutela costituzionale degli interessi religiosi collettivi, agevolando la vita di istituzioni, associazioni e organizzazioni con finalità di culto nella loro libera e peculiare espressione. Le disposizioni in esso contenute muovono infatti dai principi costituzionali relativi alle confessioni religiose, tengono conto delle regole bilateralmente concordate con alcune confessioni e delineano una legge che completa l'abrogazione della legislazione del 1929-1930.
        Il disegno di legge ha infine lo scopo di dare formale attuazione all'articolo 8, terzo comma, della Costituzione, relativo alla stipulazione delle intese con le confessioni religiose, definendo e regolando più rigorosamente le procedure da seguire in vista della conclusione delle intese. In particolare detta disposizione costituzionale prevede che tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, a meno che non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.
        Con le disposizioni relative alla libertà di coscienza e di religione ed al loro esercizio in forma individuale o collettiva, vengono sostanzialmente recepiti i principi fondamentali contenuti nell'articolo 9 della CEDU ed in altri accordi di carattere internazionale, oltre che nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la cui peculiarità consiste proprio nell'equiparazione operata tra libertà religiosa e di coscienza, laddove quest'ultima sia riferibile non ad una mera opinione, bensì a "visioni che abbiano un certo grado di forza, di serietà, di coerenza e di importanza" (così Corte Europea dei diritti dell'uomo, Campbell e Cosans c. Regno Unito del 25/2/82).
        Molte norme del presente provvedimento tendono ad estendere a tutte le confessioni religiose, a prescindere dalla stipula delle intese con lo Stato di cui all'articolo 8 comma 3 della Costituzione, quelle garanzie che avevano trovato fondamento nei confronti o della sola religione cattolica o delle confessioni con le quali già erano state stipulate intese. Si conferma dunque la soluzione, già prospettata sul piano della giurisprudenza costituzionale (si vedano - tra le altre - le sentenze 178/96 e 235/97 in tema di discriminazioni fiscali), di garantire la parità di trattamento tra le confessioni religiose considerate come dimensione collettiva dell'esercizio della libertà religiosa, orientata al perseguimento della dignità dell'individuo.
        La disciplina proposta, accompagnata dall'abrogazione della normativa sui culti ammessi, mira inoltre ad impedire che nell'ambito di un ordinamento ispirato a valori profondamente diversi, continuasse ad applicarsi a quelle confessioni che non avessero stipulato le intese con lo Stato la legge n. 1159 del 1929, con conseguenze penalizzanti e discriminatorie. In questo modo, il presente provvedimento finisce per configurare uno "statuto minimo" per quelle confessioni le quali non addivengano né alle intese di cui all'articolo 8 terzo comma né al riconoscimento della personalità giuridica.
        Il presente provvedimento sembra dunque incidere sensibilmente sull'attuazione delle norme costituzionali relative alla libertà religiosa e di culto, in un'ottica tipicamente ispirata ai principi pluralistico e di laicità, da intendersi non come mera separazione, nella versione "rigida" che tale modello ha assunto ad esempio negli Stati Uniti, dove non si riscontra una legislazione apposita per le confessioni religiose diversa dalla disciplina del fenomeno associativo, bensì come riconoscimento, sostegno, assistenza: in sostanza, un modello che conferma la separatezza, ma che al contempo riconosce la rilevanza pubblicistica degli interessi religiosi dei cittadini.


L'esame in sede referente e l'indagine conoscitiva svolta dalla I Commissione.

        La Commissione ha iniziato l'esame del provvedimento il 30 maggio 2002 e lo ha concluso il 9 aprile 2003 2003. La discussione è stata sempre molto approfondita e ha permesso di affrontare in modo puntuale i singoli aspetti.
        La Commissione nella seduta del 9 luglio 2002 ha inoltre deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti alla libertà religiosa. La Commissione ha quindi svolto, nelle giornate del 22 e 31 ottobre e del 19 e 26 novembre 2002 una serie di audizioni nel corso delle quali sono stati ascoltati docenti ed esperti della materia, il prof. Franco Pizzetti, Presidente della Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose della Presidenza del consiglio, il prof. Carlo Cardia, componente la Commissione consultiva per la libertà religiosa della Presidenza del Consiglio dei ministri e i rappresentanti della Conferenza episcopale italiana.
        Nel corso delle audizioni è stata più volte ribadita la necessità di disciplinare la materia ed è stata espressa una valutazione complessivamente positiva sul disegno di legge in esame e sono state avanzate utili proposte emendative che la Commissione ha poi utilmente fatto proprie.


Le singole disposizioni del disegno di legge.

        Dopo aver delineato il contesto costituzionale nell'ambito del quale collocare l'intervento legislativo che si propone, le finalità ad esso sottese e l'andamento generale dei lavori in Commissione appare utile venire ora all'illustrazione, seppur sintetica, del contenuto dei singoli articoli del disegno di legge in esame.
In particolare, l'articolo 1 enuncia espressamente la garanzia, riconosciuta a tutti, del diritto fondamentale, proprio della persona, della libertà di coscienza e di religione, sulla base delle disposizioni costituzionali, delle convenzioni internazionali sui diritti inviolabili dell'uomo e dei princìpi del diritto internazionale in materia.
        L'articolo 2 garantisce invece le manifestazioni proprie di tale libertà, enumerando i diritti di professare liberamente la propria fede religiosa, in forma individuale o associata, di diffonderla e di farne propaganda, di osservarne i riti e di esercitare il culto in privato e in pubblico, di mutare religione ed infine il diritto di non averne alcuna. Con il comma 2, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, si precisa che il diritto di libertà di coscienza e di religione deve essere esercitato nel rispetto dell'ordinamento giuridico italiano, nonché dei diritti fondamentali della persona garantiti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali,
        L'articolo 3 vieta qualunque discriminazione o costrizione in ragione della propria fede religiosa. Viene altresì escluso l'obbligo di dichiarazioni specificamente relative alla propria appartenenza confessionale
        L'articolo 4 prevede il diritto di istruire ed educare i figli, anche se nati fuori dal matrimonio, in coerenza con la propria fede religiosa, nel rispetto della loro personalità, senza pregiudizio della salute dei medesimi e nel rispetto dei diritti garantiti dall'ordinamento giuridico italiano e dalle convenzioni internazionali. La disposizione va letta in connessione con il primo comma dell'articolo 30 della Costituzione, che riconosce, con analoga formulazione, il dovere ed il diritto di mantenere, istruire ed educare i figli anche se nati fuori del matrimonio, e con l'articolo 147 del codice civile, che impone ad entrambi i coniugi il mantenimento, l'istruzione e l'educazione della prole tenendo conto delle capacità, dell'inclinazione naturale e delle aspirazioni dei figli.
        L'articolo 5 estende espressamente i diritti di riunione ed associazione, previsti dagli articoli 17 e 18 della Costituzione, anche alla finalità di religione o culto.
        Le facoltà in cui si estrinseca la libertà religiosa sono elencate nell'articolo 6, comma 1; la libertà religiosa comprende quindi il diritto di aderire liberamente ad una confessione o associazione religiosa e di recedere da essa e il diritto di partecipare, senza ingerenza da parte dello Stato, alla vita ed all'organizzazione della confessione religiosa di appartenenza in conformità alle sue regole. Attraverso un emendamento approvato durante l'esame in Commissione si chiarisce che tutto ciò deve avvenire nel rispetto dell'ordinamento giuridico italiano e nel rispetto dei diritti fondamentali della persona garantiti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali.
        L'articolo 7 stabilisce che i cittadini hanno diritto di agire secondo i dettami imprescindibili della propria coscienza, nel rispetto dei diritti e dei doveri sanciti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali, mentre viene demandata alla legge la disciplina delle modalità per l'esercizio dell'obiezione di coscienza nei vari settori.         L'articolo 8, al comma 1, afferma il principio secondo cui l'appartenenza alle Forze armate, alle Forze di polizia o ad altri servizi assimilati, la degenza in strutture sanitarie, socio-sanitarie ed assistenziali (ospedali, case di cura etc.) o la permanenza in istituti di prevenzione e pena non impediscono l'esercizio della libertà religiosa e delle pratiche di culto in materia alimentare e quelle relative all'astensione dalle attività in determinati giorni o periodi previsti come festività.
        Detti giorni o periodi devono peraltro essere considerati festivi dalle leggi di approvazione delle intese stipulate ai sensi dell'articolo 8 Costituzione.
        L'articolo 9 opera, al comma 1, un generale rinvio alla legislazione vigente con riguardo a vari aspetti della tutela della libertà religiosa nel lavoro domestico e nei luoghi di lavoro. Il comma 1 dell'articolo 9 opera un rinvio alle norme vigenti in materia di adempimento dei doveri essenziali del culto nel lavoro domestico, di divieto di licenziamento determinato da ragioni di fede religiosa nei luoghi di lavoro e di nullità di patti o atti diretti a fini di discriminazione religiosa e di divieto di indagine sulle opinioni religiose. Il comma 2 rimette, invece, ai contratti collettivi e individuali di lavoro l'esercizio della libertà religiosa nelle sue varie espressioni.
        L'articolo 10, quasi completamente modificato durante l'esame in Commissione, disciplina le modalità attraverso le quali i ministri di culto, le guide spirituali o i soggetti equiparati di una confessione religiosa che non abbia stipulato un'intesa con lo Stato ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione possono compiere atti rilevanti per l'ordinamento giuridico italiano. Si prevede infatti che questi ultimi possano compiere tali atti se la loro nomina è stata approvata dal Ministro dell'interno; le modalità e le procedure applicative saranno stabilite con regolamento del Ministro stesso. Il regolamento sarà chiamato ad identificare altresì le figure di ministro di culto e di guida spirituale o di soggetto equiparato; tutto ciò verrà fatto tenendo conto della natura e delle tradizioni delle singole confessioni religiose e in particolare del ruolo effettivo svolto dal richiedente all'interno della confessione religiosa e sentito il parere non vincolante della confessione stessa.
        A differenza di quanto prevedeva il testo governativo, la disciplina dei ministri di culto prevista nel testo licenziato dalla Commissione è unitaria ed esclude quindi un regime separato a seconda che la confessione abbia o meno conseguito la personalità giuridica.
        L'articolo 11 disciplina le modalità secondo le quali viene celebrato un matrimonio davanti ad un ministro di culto o a una guida spirituale o a un soggetto equiparato la cui nomina sia stata approvata dal Ministro dell'interno. Si prevede che i nubendi debbano specificarlo all'ufficiale dello stato civile all'atto della richiesta della pubblicazione prevista dagli articoli 93 e seguenti del codice civile; l'ufficiale dello stato civile accerterà che nulla si oppone alla celebrazione del matrimonio secondo le vigenti norme di legge e ne darà attestazione in un nulla osta che rilascerà ai nubendi. Il nulla osta deve precisare che la celebrazione del matrimonio avrà luogo nel comune indicato dai nubendi, che essa seguirà davanti al ministro di culto o guida spirituale o ad un soggetto equiparato indicato dai medesimi, che il ministro di culto o la guida spirituale o il soggetto equiparato ha comunicato la propria disponibilità e depositato la certificazione relativa all'approvazione, da parte del Ministro dell'interno, della sua nomina. Nel nulla osta dovrà essere attestato inoltre che l'ufficiale dello stato civile ha spiegato ai nubendi i diritti e i doveri dei coniugi, dando ai medesimi lettura degli articoli del codice civile al riguardo. Al comma 2 del medesimo articolo 11 si prevede che il ministro di culto, nel celebrare il matrimonio, osservi le disposizioni di cui agli articoli 107 e 108 del codice civile, che prevedono tra l'altro l'obbligo di dare lettura agli sposi degli articoli 143, 144 e 147 dello stesso codice civile che trattano dei diritti e doveri dei coniugi. Il testo licenziato dalla Commissione è quindi diverso da quello del disegno di legge iniziale che prevedeva infatti espressamente l'esclusione dell'obbligo di dare lettura di tali articoli del codice civile.
        Il comma 6 del medesimo articolo 11 riscrive l'articolo 83 del codice civile apportandovi alcune modificazioni rese necessarie dalle diverse formulazioni utilizzate dal presente disegno di legge rispetto alla normativa del 1929.
        L'articolo 12 reca, al comma 1 una disposizione di ordine generale inerente all'insegnamento nelle scuole pubbliche, che deve svolgersi "nel rispetto della dignità della persona e della sua fede religiosa ". Si tratta di una specificazione dei princìpi generali introdotti nei primi articoli del disegno di legge in esame, peraltro direttamente discendenti dal dettato costituzionale.
        Il successivo comma, completamene modificato nel corso dell'esame in Commissione, stabilisce che gli alunni e i loro genitori possono chiedere ai competenti organi della scuola di svolgere, nell'ambito delle attività di promozione culturale, sociale e civile previste dall'ordinamento scolastico, libere attività didattiche complementari relative allo studio delle religioni, in conformità ai criteri e con le modalità stabilite da tale ordinamento. L'articolo 13 garantisce il libero svolgimento di altre attività ricollegabili all'esercizio della libertà religiosa, quali le affissioni e la distribuzione di pubblicazioni, o le collette effettuate all'interno ed all'ingresso dei luoghi di culto,
        L'articolo 14 introduce infine, a tutela della loro destinazione, limitazioni agli interventi pubblici su edifici aperti al culto di confessioni religiose aventi personalità giuridica. Tali interventi (occupazione, requisizione, espropriazione, demolizione) sono possibili solo per gravi motivi e sentite le confessioni stesse.
        L'articolo 15 enuncia i diritti che competono a tutte le confessioni religiose in attuazione dell'articolo 8, primo comma, della Costituzione, che riconosce eguale libertà a tutte le confessioni senza richiedere per ciascuna di esse alcun requisito formale o sostanziale.
        Tra i diritti riconosciuti, quelli di celebrare i propri riti, di aprire edifici di culto, di diffondere la propria fede, di nominare i propri ministri, di emanare atti in materia spirituale, di assistere i propri fedeli; di corrispondere liberamente con proprie organizzazioni o con altre confessioni, di promuovere la valorizzazione delle proprie espressioni culturali nel rispetto dei diritti e delle libertà delle altre confessioni religiose. Il secondo periodo, introdotto durante l'esame in Commissione, prevede il divieto di svolgere propaganda politica consistente nell'incitamento all'odio e alla discriminazione fra le confessioni religiose.
        Gli articoli da 16 a 20 disciplinano l'iter procedurale finalizzato al riconoscimento civile della personalità giuridica delle confessioni religiose. Tali disposizioni muovono dall'intento di dare piena attuazione agli articoli 19 e 20 della Costituzione, anche al fine di permettere alle confessioni diverse da quella cattolica che non abbiano stipulato intese con lo Stato ai sensi dell'articolo 8 comma 3 della Costituzione di godere di una completa capacità giuridica nei rapporti civili. Conseguentemente, l'articolo 22 estende a tutte le confessioni religiose aventi personalità giuridica l'applicabilità delle norme statali vigenti in tema di concessioni e locazioni di beni dello Stato o di enti locali ad enti ecclesiastici e per la disciplina urbanistica dei servizi religiosi.
        Per quanto attiene ai modi di acquisto della personalità giuridica, la normativa proposta prevede che questo ha luogo con decreto del Presidente della repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, acquisito il parere del Consiglio di Stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. L'articolo 17 dispone che l'istanza di riconoscimento sia corredata dello statuto e di una documentazione (i cui contenuti sono definiti dall'articolo 18) in cui risultino - oltre all'indicazione della denominazione, della sede e delle caratteristiche della confessione- le norme di organizzazione, amministrazione, di funzionamento nonchè "ogni elemento utile alla conoscenza della presenza sociale e alla valutazione della stabilità e della base patrimoniale di cui dispone la confessione o l'ente esponenziale in relazione alle finalità perseguite". Particolare rilievo presenta la seconda parte dell'articolo 18, comma 1, il quale dispone che il Consiglio di Stato formuli il proprio parere anche sulla natura confessionale dell'organizzazione richiedente e verifichi che lo statuto e l'attività della confessione religiosa non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano e che lo statuto medesimo non contenga disposizioni lesive dei diritti fondamentali della persona garantiti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali. L'articolo 17 pone inoltre, quali condizioni per la presentazione dell'istanza, che la sede del soggetto sia in Italia e che esso sia rappresentato da un cittadino italiano avente domicilio in Italia.
        Gli adempimenti successivi al riconoscimento della personalità giuridica riflettono, in linea generale, la normativa derivante dalle intese con le confessioni religiose di cui all'articolo 8 della Costituzione: l'articolo 19 prescrive che la confessione riconosciuta si iscriva nel registro delle persone giuridiche (come già previsto per gli enti delle confessioni pentecostale, avventista, ebraica, battista e luterana), con le indicazioni prescritte in materia di registrazione delle persone giuridiche e dei loro atti e con la specificazione delle norme di funzionamento e dei poteri degli organi rappresentativi dell'ente. La mancata iscrizione entro il termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del decreto di riconoscimento comporta l'impossibilità dell'attività negoziale sino all'iscrizione nel registro predetto.
        L'articolo 20 condiziona al riconoscimento governativo l'efficacia civile di ogni mutamento sostanziale che interessi gli elementi identificativi della confessione religiosa o del relativo ente esponenziale riconosciuto (fine, destinazione del patrimonio, modo di esistenza).
        Qualora intervenga un mutamento che implichi la perdita di uno dei requisiti prescritti per il riconoscimento, quest'ultimo può essere revocato con le stesse modalità procedurali precedentemente richiamate.
        L'articolo 21 rinvia per gli acquisti delle confessioni religiose o dei loro enti esponenziali alle leggi civili concernenti gli acquisti delle persone giuridiche.
        L'articolo 22 estende, al comma 1, l'applicabilità alle confessioni religiose che hanno acquisito la personalità giuridica, delle norme sulla concessione e locazione dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e degli enti locali vigenti per gli enti ecclesiastici, nonchè di quelle che regolano l'utilizzo di fondi per gli interventi di costruzione, restauro e conservazione di edifici aperti al culto. L'estensione è peraltro limitata alle confessioni che abbiano una presenza organizzata nell'ambito del relativo comune. Inoltre, l'applicazione di tali disposizioni è definita sulla base di intese stipulate con le autorità competenti, tenuto conto delle esigenze religiose della popolazione.
        Il comma 2 dell'articolo dispone che gli edifici di culto costruiti con contributi regionali o comunali non possono essere sottratti alla propria destinazione se non dopo venti anni dalla erogazione del contributo.
        L'articolo 23 dispone che la sepoltura dei defunti sia effettuata secondo il rito della confessione di appartenenza, se avente personalità giuridica, se non sono in contrasto con le norme di polizia mortuaria e con quelle in materia di cremazione. E' esplicitamente fatto salvo l'articolo 100 del regolamento di polizia mortuaria, ai sensi del quale i piani regolatori cimiteriali possono prevedere reparti speciali e separati per la sepoltura di cadaveri di persone professanti un culto diverso da quello cattolico.
        L'articolo 24, modificato durante l'esame in Commissione, prevede che associazioni e fondazioni possano ottenere il riconoscimento della personalità giuridica con decreto del Ministro dell'interno, previo accertamento del fine di religione o di culto. L'articolo 25 rimette alla legge l'indicazione dei casi in cui, sotto il profilo tributario, le confessioni religiose aventi personalità giuridica (o i loro enti esponenziali) aventi fine di religione, credenza o culto, nonchè le attività dirette a tali scopi sono equiparate agli enti ed alle attività aventi finalità di beneficenza o di istruzione.
        L'articolo 26 opera una distinzione tra le attività religiose e di culto e le altre attività: riprendendo una ripartizione già invalsa nella legislazione ecclesiastica (articolo 16 della Legge n. 222 del 1985), agli effetti civili, sono ricomprese nella prima categoria le attività "dirette all'esercizio del culto e dei riti, alla cura delle anime, alla formazione dei ministri di culto, di guide spirituali o di soggetti equiparati, a scopi missionari e di diffusione della propria fede ed all'educazione religiosa". Rientrano nella sfera delle altre attività, quelle di "assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e cultura, e, in ogni caso, le attività commerciali o a scopo di lucro".
        L'articolo 27 conferma l'iscrizione al "Fondo di previdenza per il clero secolare e per i ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica", istituito con la citata Legge n. 903 del 1973, per i ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica, sulla base delle procedure e con le modalità previste dalla legge stessa.
        Il Capo III del disegno di legge prevede una disciplina del procedimento per la stipulazione delle intese tra lo Stato e le confessioni diverse dalla cattolica.
        Il procedimento proposto per la stipulazione delle intese ricalca sostanzialmente quello che si è andato affermando nella prassi e si può suddividere in tre fasi: la fase preliminare, relativa alle modalità di presentazione della istanza da parte della confessione religiosa; la seconda è la fase di formazione dell'intesa, fino alla firma della stessa; la terza ed ultima fase è quella del perfezionamento dell'intesa con la ratifica parlamentare.
        Per quanto riguarda la fase preliminare, il testo in esame consente la presentazione dell'istanza per la stipulazione dell'intesa, sia alle confessioni religiose riconosciute come enti morali sia a quelle che non abbiano avuto tale riconoscimento. Si tratta di una innovazione rispetto al procedimento utilizzato nella prassi, in cui non si procede nemmeno all'esame dell'istanza nel caso di presentazione da parte di confessione non riconosciuta.
        Come condizione per la presentazione dell'istanza si richiede che la confessione sia dotata di un proprio statuto e che questo non sia in contrasto con l'ordinamento giuridico italiano e non contenga disposizioni lesive dei diritti fondamentali della persona garantiti dalla Costituzione e dalle Convenzioni internazionali. La richiesta, da presentare al Presidente del Consiglio, deve essere accompagnata dalla documentazione, compreso lo statuto, da cui risulti l'organizzazione della confessione.
        Nel caso delle istanze presentate dalle confessioni non aventi personalità giuridica, l'avvio della procedura è subordinata alla verifica che lo statuto della confessione religiosa non sia in contrasto con l'ordinamento giuridico. L'articolo 29 prevede che la verifica sia effettuata dal Ministero dell'interno, su richiesta del Presidente del Consiglio, e previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato.
        Secondo quanto previsto dall'articolo 30, infine, il Presidente del Consiglio procede ad una preistruttoria ("acquisite le necessarie valutazioni per decidere se avviare le trattative"), prima di avviare le procedure per la definizione dell'intesa ed invita formalmente la confessione interessata a indicare i propri rappresentanti, responsabili delle trattative.
        Una volta compiute le formalità sopra brevemente descritte, prende avvio il procedimento vero e proprio di formazione dell'intesa. Le trattative sono condotte da parte della confessione religiosa da propri rappresentanti indicati ai sensi dell'articolo 30, e da parte del Governo, dal sottosegretario di Stato con l'incarico di segretario del Consiglio dei ministri, delegato dal Presidente del Consiglio. La base della trattativa è costituita dalle proposte formulate da una Commissione di studio.
        L'articolo 31 prevede che al termine delle trattative si giunge ad un progetto di intesa che il Sottosegretario di Stato trasmette al Presidente del Consiglio accompagnato da una propria relazione.
        La commissione di studio con il compito di elaborare il progetto per le trattative è disciplinata dal successivo articolo 32.
        L'articolo 33 prevede che il progetto di intesa concordato tra il Presidente del Consiglio e la confessione religiosa viene sottoposto, prima della firma definitiva, ad un duplice controllo: del Consiglio dei ministri e poi del Parlamento.
        Il Presidente del Consiglio sottopone infatti il progetto di intesa al Consiglio che è chiamato a deliberare in proposito. Dopo la delibera del Consiglio dei ministri, il progetto di intesa è trasmesso alle Camere per acquisire il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Qualora nell'esame parlamentare o in seno al Consiglio dei ministri emergano osservazioni ed indirizzi tali da rendere necessaria la modifica dell'intesa, il testo viene rimesso al Sottosegretario di Stato che riprende le trattative con le stesse procedure sopra viste.
        Infine, il procedimento si conclude con la firma dell'intesa da parte del Presidente del consiglio e il rappresentante della confessione religiosa.
        L'ultima fase consiste nella presentazione al Parlamento da parte del Governo del disegno di legge di approvazione dell'intesa.
        Conclude il capo III in esame, l'articolo 37, relativo ad una materia estranea alla stipulazione delle intese.
        Si tratta, infatti, della questione della applicazione di disposizioni di legge relative a specifiche materie che riguardino i rapporti tra lo Stato e singole confessioni religiose che hanno personalità giuridica. In questi casi si provvede con decreto del Presidente della Repubblica su richiesta della confessione e previa intesa con essa.
        L'articolo 38 prevede che le confessioni religiose e gli istituti di culto riconosciuti ai sensi della normativa del 1929, nonché quelli riconosciuti quali enti di culto in base ad altre disposizioni conservino la personalità giuridica; essi sono tenuti, tuttavia, a richiedere l'iscrizione al registro delle persone giuridiche entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge.
        La norma transitoria di cui all'articolo 39, in relazione alle nuove modalità di riconoscimento dei ministri di culto contenute nell'articolo 10, salvaguarda il regime giuridico e previdenziale spettante ai ministri di culto la cui nomina sia stata approvata ai sensi dell'articolo 3 della legge n. 1159 del 1929; la disposizione opera sino a quando i soggetti interessati mantengano la qualifica loro riconosciuta.
        L'articolo 40 precisa che alle confessioni religiose che siano persone giuridiche straniere si applicano le norme di cui all'articolo 16 delle disposizioni sulla legge in generale: le persone giuridiche straniere godono pertanto degli stessi diritti delle persone giuridiche italiane a condizione che abbiano soggettività giuridica riconosciuta all'estero e che sussista un regime di reciprocità nello Stato di appartenenza. Ove abbiano una presenza sociale organizzata in Italia e intendano essere riconosciute, esse devono presentare domanda di riconoscimento della personalità giuridica alle condizioni e secondo il procedimento previsti dalle disposizioni di cui al capo II del presente disegno di legge.
        Gli articoli 41 e 42 dispongono l'abrogazione della legge 1159 del 1929 e del relativo regolamento di attuazione (R.D. 289/1930) e delimitano l'applicazione della normativa contenuta nel disegno di legge mantenendo in vigore le disposizioni di origine negoziale emanate in attuazione di accordi e intese già stipulate ai sensi degli articoli 7 e 8 della Costituzione e le disposizioni contenute nel decreto legge 26 aprile 1993, n. 122 (convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 1993, n. 205), recante "Misure urgenti in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa".


Conclusioni.

        Per concludere si ricorda ciò che ha dichiarato il Ministro per i rapporti con il Parlamento, l'onorevole Carlo Giovanardi, rispondendo alla Camera ad una interrogazione dell'onorevole Valdo Spini in merito alle intese con le confessioni religiose in base all'articolo 8 della Costituzione. Il Ministro Giovanardi ha citato il presente disegno di legge come una premessa, anche procedurale, ad ogni successivo intervento in materia di politica religiosa.
        E' bene infatti ancora una volta sottolineare che la libertà di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o collettiva - così come previsto dall'articolo 19 della Costituzione - riguarda la sfera più intima della coscienza individuale. Per tale motivo il disegno di legge si propone di garantire a tutte le confessioni religiose parità di trattamento realizzando pienamente l'articolo 8 della Costituzione. Ciò comporta la necessità di superare la legislazione sui culti ammessi che, per quanto emendata negli aspetti più negativi a seguito degli interventi della Corte costituzionale, esprime una impostazione ispirata più a una concessione sospettosa e avara che al pieno riconoscimento dei diritti originari delle persone e delle comunità religiose. La stessa nozione di "culto ammesso", come ha sostenuto Mons. Betori, segretario generale della Conferenza Episcopale Italiana, durante l'audizione svolta dinanzi alla Commissione il 22 novembre 2002, risulta stridente sia con i principi costituzionali, sia con i limpidi indirizzi della dichiarazione conciliare Dignitatis humanae e del successivo magistero della Chiesa cattolica dai quali emerge nettamente l'esigenza di non limitarsi alla dimensione della mera tolleranza e di procedere a un pieno riconoscimento della libertà religiosa in tutte le sue dimensioni.
        La Chiesa ha manifestato l'esigenza di non limitarsi alla mera tolleranza e di procedere al pieno riconoscimento della libertà religiosa. Lo stesso Pontefice ha ritenuto di esprimere un punto di vista più laico di diverse forze politiche quando, nel corso del suo discorso alle Camere riunite, ha ribadito che il terrorismo internazionale chiama in causa le grandi religioni le quali sono chiamate a far emergere il loro potenziale di pace; in altra circostanza, ha ricordato che il dialogo ecumenico tra i cristiani e con le altre religioni costituisce il migliore antidoto alle derive del fanatismo e del terrorismo religioso.
        Tali interventi aiutano a comprendere il contesto in cui si pone la disciplina in esame e le finalità del disegno di legge. Appare importante ricordare a tal proposito come anche il ministro dell'interno, in un suo recente intervento, dopo un doveroso riferimento alla sicurezza del paese e alla lotta contro il terrorismo, ha indicato la necessità di trovare all'interno della comunità islamica italiana interlocutori rappresentativi con l'obiettivo di arrivare ad un Islam italiano compatibile con le leggi e i valori del nostro paese.
        Il fatto che tutte le confessioni religiose siano considerate libere davanti alla legge non comporta tuttavia uguaglianza nel trattamento e diritto automatico al riconoscimento di una intesa. Infatti, in primo luogo rimangono fermi il regime concordatario che conferisce un rapporto singolare alla Chiesa cattolica e diverse garanzie per le confessioni religiose diverse da quella cattolica, secondo quanto previsto dagli articoli 7 e 8 della Costituzione; in secondo luogo, il disegno di legge in esame non prevede alcun diritto automatico all'intesa.
        Quest'ultima è infatti frutto di una valutazione discrezionale dello Stato, il quale decide sulla base di alcuni parametri oggettivi chiaramente indicati nel disegno di legge. Si ricorda infatti che occorre in particolare che lo statuto della confessione religiosa che chiede l'intesa non sia in contrasto con l'ordinamento giuridico italiano, che rispetti i diritti fondamentali della persona garantiti dalla nostra Costituzione, che non vengano offesi i valori considerati parte integrante dell'identità nazionale, della tradizione storica, culturale e religiosa del nostro paese.

Sandro BONDI, Relatore



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