XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2517
Onorevoli Deputati! - Il presente disegno di legge si pone
l'obiettivo di realizzare, da un lato, l'attribuzione ad un
unico organo giudiziario della cognizione su tutte le
tematiche inerenti la famiglia ed i minori e, dall'altro, di
apportare significative modificazioni alla disciplina
processuale che attualmente governa la crisi del rapporto tra
i genitori, anche al fine di meglio tutelare i diritti dei
soggetti coinvolti nella risoluzione giudiziale delle relative
controversie.
Sotto il primo profilo, è dato di comune esperienza che
attualmente la competenza a conoscere delle cause aventi ad
oggetto il diritto di famiglia e dei minori è ripartita su tre
diversi organi giurisdizionali: il tribunale ordinario, il
tribunale per i minorenni ed il giudice tutelare. Parimenti,
la quotidiana applicazione pratica di tale previsione dimostra
che il sistema non si sottrae a serie censure, da lungo tempo
evidenziate sia dagli operatori pratici che dai cittadini
coinvolti in prima persona nelle vicende giudiziarie. Le
disfunzioni traggono origine sia dalla parcellizzazione delle
competenze, spesso fonte di gravi ed inammissibili ritardi in
un settore ove l'intervento dell'autorità giudiziaria deve
essere necessariamente tempestivo, vista la natura dei diritti
coinvolti, sia dal deficit di specializzazione, che in
qualche caso ha determinato un pericoloso abbassamento della
accuratezza delle decisioni con inevitabili ricadute in ordine
alla complessiva credibilità del sistema attualmente
vigente.
L'unificazione delle competenze presso le istituende
sezioni specializzate per la famiglia e per i minori raggiunge
l'obiettivo sia di porre termine ai contrasti ed alla
parcellizzazione delle competenze, sia di garantire una
specializzazione del giudice in una materia vasta e delicata
come quella in esame.
Lo strumento prescelto, come già ipotizzato nel corso
della precedente legislatura dalla Commissione ministeriale di
studio e revisione della normativa ordinamentale e processuale
in materia di diritto della famiglia e dei minori, è quello
della delega al Governo, affinché provveda, nel rispetto dei
princìpi informatori dell'intervento, ad individuare ed
istituire, tendenzialmente nel maggior numero di tribunali
possibile, le sezioni specializzate, provvedendo alla
definizione delle dotazioni organiche di personale, sia di
magistratura che amministrativo ed ausiliario.
Sotto il profilo dell'innovazione normativa, un più
aggiornato disegno processuale intende garantire che,
all'esigenza di maggiore specializzazione del giudice,
corrisponda una più accurata preparazione della lite da parte
dei difensori, al fine di consentire nel massimo grado al
processo di contenere, sin dalle sue prime battute, gli
elementi necessari per garantire una soluzione rapida ed
aderente alla realtà del singolo caso concreto. Le linee guida
dell'intervento recepiscono in gran parte le indicazioni
contenute nel primo intervento normativo predisposto dalla
Commissione ministeriale attualmente insediata per la riforma
del processo civile e recentemente varato dal Consiglio dei
ministri.
L'articolo 1 prevede l'istituzione presso i tribunali e le
corti di appello di sezioni specializzate per la famiglia e
per i minori. La disposizione precisa che l'assegnazione dei
giudici alla sezione non è esclusiva, al fine di garantire
l'istituzione anche in sedi ove l'organico non è
necessariamente elevato, ma deve pur sempre essere tale da
garantire la possibilità di un'adeguata specializzazione nella
materia, onde garantire nel complesso la celerità dei
procedimenti assegnati.
L'articolo 2 disciplina l'attribuzione della competenza
per materia alle sezioni specializzate prevedendosi, con
disposizione volutamente ampia ed onnicomprensiva, che tutte
le controversie in materia civile, attualmente attribuite alla
competenza del tribunale per i minorenni, del giudice tutelare
e del tribunale ordinario in materia di rapporti di famiglia e
di minori, vengano assegnate alle sezioni specializzate.
L'articolo 3 disciplina i criteri di assegnazione dei
giudici alle sezioni, prevedendo come criterio preferenziale
per la nomina una serie di requisiti, identificativi di una
seria e stabile competenza nelle materie attribuite, connessi
sia alla precedente attività giurisdizionale che al possesso
di specifiche cognizioni nei relativi settori di intervento,
documentati da corsi di formazione ed aggiornamento o dal
curriculum personale del singolo candidato.
L'articolo 4 individua la dotazione organica delle
sezioni, identificata nel numero minimo di quattro giudici. La
scelta è dettata dalla necessità di garantire che la
specializzazione sia applicata all'intera gamma di intervento
giurisdizionale della sezione e dunque anche al reclamo
cautelare, ove, all'esito della riforma del rito cautelare
(articolo 669-terdecies del codice di procedura civile),
del collegio non può far parte il giudice che ha emesso il
provvedimento. D'altro lato, la necessaria collegialità della
composizione dell'organo decidente appare offrire sicura
garanzia di maggiore affidabilità e ponderazione delle
decisioni. Infine, la previsione della composizione
completamente togata dei magistrati che compongono l'organo
appare rispondere alla diffusa ed avvertita necessità di
recuperare interamente alla magistratura professionale il
momento del giudizio, che le è istituzionalmente proprio,
affidando invece alle competenze specialistiche degli attuali
componenti privati compiti di collaborazione tecnica e di
ausilio alla formazione degli elementi necessari al giudice
per formare il proprio convincimento.
E', dunque, fin troppo evidente che nella fattispecie non
trova applicazione l'articolo 50 dell'ordinamento giudiziario,
approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e
successive modificazioni.
L'articolo 5 garantisce la necessità di analoga
specializzazione anche presso l'ufficio del pubblico
ministero, prevedendo l'istituzione di un ufficio
specializzato nelle materie di competenza delle sezioni, con
analoga tendenziale previsione di esclusività nelle
assegnazioni.
L'articolo 6 modifica l'attuale testo dell'articolo 73
dell'ordinamento giudiziario, approvato con regio decreto n.
12 del 1941, inserendo, tra le attribuzioni generali
dell'ufficio del pubblico ministero, anche la vigilanza
generale sul rispetto dei diritti indisponibili e, più in
particolare, sulle materie devolute alla cognizione delle
sezioni specializzate in oggetto, espressamente attribuendo a
quest'organo, che in questa sede rappresenta la potestà di
controllo statuale in materia, poteri di iniziativa
processuale, anche di natura cautelare. L'occasione favorisce
la possibilità di espungere dal vigente testo della norma il
riferimento all'ordine corporativo, disposizione priva di
effetto stante l'avvenuta soppressione del relativo
ordinamento, avvenuta a mezzo del decreto legislativo
luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369, e successive
modificazioni.
L'articolo 7 contiene la previsione di delega al Governo
per l'emanazione di uno o più decreti, da emanare entro 240
giorni dalla data di entrata in vigore della legge, con i
quali siano individuati i tribunali presso i quali istituire
le sezioni specializzate. I criteri di delega, mutuati in gran
parte dai lavori della già citata Commissione ministeriale per
la riforma del settore, sottolineano, in primo luogo, la
necessità, particolarmente avvertita nel settore minorile
stante l'attuale dimensionamento degli uffici per i minori su
base distrettuale, che le sezioni vengano istituite nel
maggior numero di uffici giudiziari, sì da garantire ai
cittadini un accesso alla giustizia semplice e rapido; in
secondo luogo, si sottolinea la necessità che l'individuazione
tenga conto del rispettivo carico di lavoro degli uffici sì da
consentire, da un lato, che alle sezioni sia assegnato un
carico di lavoro compatibile con l'esigenza di meditata
celerità dell'attività giurisdizionale e, dall'altro, che il
restante organico di magistrati sia in grado di consentire
all'ufficio giudiziario di funzionare senza problemi. Da
ultimo, si individuano criteri collegati all'estensione del
territorio degli uffici giudiziari, alle caratteristiche dei
collegamenti pubblici esistenti tra le varie zone e la sede
dell'ufficio e all'ipotizzabile carico di lavoro
sopravveniente dal riparto della competenza, sì da garantire
effettiva capacità funzionale ai nuovi uffici, compatibile con
la necessaria garanzia di funzionalità anche negli altri
settori.
Una diversa delega prevede la necessaria nuova
determinazione degli organici dei tribunali per i minorenni,
per i quali la residua competenza nel settore penale dovrà
rendersi compatibile con le necessità di organico delle
istituende sezioni specializzate.
Si affida inoltre al Ministro della giustizia
l'individuazione, con appositi decreti da emanare entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi,
dell'organico dei magistrati e del personale amministrativo
assegnato alle sezioni.
L'articolo 8 prevede che le sezioni specializzate possano
avvalersi, quali ausiliari a norma dell'articolo 68 del codice
di procedura civile, degli uffici del servizio sociale
dipendenti dal Dipartimento della giustizia minorile presso il
Ministero della giustizia e che, solo in mancanza di questi,
possa farsi ricorso a quelli dipendenti dai comuni o con
questi convenzionati.
La norma prevede poi la determinazione delle specifiche
competenze attribuibili a tali figure, enfatizzando il ruolo
di ausilio esterno alla corretta esecuzione della decisione
giudiziale e di impulso all'intervento nei casi di ritenuta
necessità.
L'articolo 9 disciplina il regime di translatio iudicii
conseguente alla istituzione delle sezioni, prevedendo che
il trasferimento avvenga d'ufficio entro 180 giorni dalla data
di entrata in vigore dei decreti di determinazione degli
organici delle sezioni; è altresì previsto che all'iniziativa
officiosa possa affiancarsi quella di parte, sì da consentire
la trattazione più sollecita dei procedimenti che richiedano
pronta soluzione.
L'articolo 10 modifica l'articolo 706 del codice di
procedura civile, concernente la forma della domanda
giudiziale prevista per le controversie oggetto della legge;
nel primo comma del novellato articolo 706 si prevede
l'identificazione della sezione specializzata quale giudice
chiamato a conoscere delle controversie; il secondo comma
contiene un criterio di attribuzione della competenza
destinato ad essere applicato ai casi in cui la residenza del
convenuto non coincida con il circondario di un tribunale ove
è istituita la sezione, nel qual caso la competenza è
attribuita al tribunale del capoluogo della provincia nella
quale risiede il convenuto; il terzo comma detta il
contenuto-forma del ricorso, sanzionando di nullità - sanabile
nei modi di cui all'articolo 708 del medesimo codice (come
sostituito dall'articolo 12 del disegno di legge) -
l'omissione o l'incertezza di uno degli elementi previsti.
L'articolo 11, modificando il primo comma dell'attuale
articolo 707 del codice di procedura civile, identifica nel
presidente della sezione specializzata l'organo competente a
trattare la fase della comparizione personale dei coniugi in
sede di separazione e di divorzio.
L'articolo 12 disciplina ex novo la fase di
comparizione personale dei coniugi in sede di separazione. Il
primo comma ed il secondo comma dell'articolo 708 novellato
riproducono sostanzialmente la disciplina vigente.
Il terzo comma prevede il controllo preliminare della
corretta instaurazione dei contraddittorio e della validità
dell'atto introduttivo; in ipotesi di rilevata nullità, è
previsto un procedimento di sanatoria modellato sulla
previsione dell'articolo 164 del medesimo codice.
Il quarto, il quinto ed il sesto comma individuano
l'alternativa da prospettare ai coniugi, tra separazione
consensuale e giudiziale, con la conseguente disciplina di
omologazione per il caso di scelta della soluzione
consensuale.
Il settimo comma mantiene il potere-dovere del presidente
di prendere i provvedimenti temporanei ed urgenti opportuni
nell'interesse dei coniugi e della prole.
L'ottavo e il nono comma individuano il procedimento di
nomina del giudice istruttore della causa.
Il decimo comma disciplina il contenuto-forma della
memoria di costituzione, prevedendo ipotesi di nullità per le
omissioni, sanabile sul modello di quanto previsto
dall'articolo 167, secondo comma, del medesimo codice.
Il dodicesimo comma conferma la natura rebus sic
stantibus dei provvedimenti presidenziali, prevedendone la
modificabilità in presenza di mutamenti delle circostanze.
L'articolo 13 abroga l'articolo 709 del codice di
procedura civile, la cui previsione, per esigenze
sistematiche, è stata inserita nel testo del novellato
articolo 708.
L'articolo 14 introduce nuove norme di procedura (articoli
709-bis e 709-ter del codice di procedura civile)
attraverso l'individuazione delle fasi di istruzione, affidate
alla cognizione del giudice istruttore, e delle modalità della
fase di decisione della controversia, modellata in sintonia
con le modificazioni introdotte dal recente disegno di legge
di riforma urgente del codice di procedura civile.
L'articolo 15 contiene una norma transitoria che
salvaguarda l'applicazione delle norme attualmente vigenti,
nelle more dell'entrata in vigore complessiva della
riforma.
L'articolo 16 contiene la previsione della copertura
finanziaria, articolata nel bilanciamento tra i maggiori
costi, connessi all'istituzione delle sezioni specializzate e
le minori spese, collegate alla riduzione della componente
onoraria nei collegi del tribunale per i minorenni.
L'articolo 17 dispone in ordine alla data di entrata in
vigore della legge.
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