XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2105
RELAZIONE TECNICA
(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto
1978, n. 468,
e successive modificazioni).
L'applicazione della Convenzione europea sull'esercizio
dei diritti dei fanciulli comporta una spesa connessa
all'articolo 14 che prevede il patrocinio a carico del
bilancio dello Stato per l'assistenza legale al minorenne ed
al suo rappresentante nei procedimenti innanzi all'autorità
giudiziaria (articoli 4 e 9).
Sulla base delle richieste di assistenza pervenute per
analoghi Accordi negli anni precedenti, si prevede, a seguito
della entrata in vigore della Convenzione, di ricevere 1.500
domande annue, per le quali si sostiene una spesa di euro 207
per oneri legali per ciascuna domanda (1.500 domande x euro
207 spese legali = euro 310.500).
Articoli 16-18.
Per l'esame delle disposizioni operative connesse alla
attuazione della Convenzione, viene previsto l'invio annuo di
due funzionari per partecipare alle riunioni del Comitato
permanente e del Gruppo di lavoro.
Nell'ipotesi dell'invio a Strasburgo di due funzionari
per un periodo di tre giorni in detta città, la relativa spesa
è così quantificabile:
Spese di missione:
Pernottamento (euro 129 al giorno x 2 persone
x 3 giorni) .............................. = euro 774
diaria giornaliera per ciascun funzionario euro 131, cui si
aggiungono euro 39 pari al 30 per cento quale maggiorazione
prevista dall'articolo 3 del regio decreto 3 giugno 1926, n.
941; l'importo di euro 131 viene ridotto di euro 44,
corrispondente ad 1/3 della diaria (euro 126 + euro 38 quale
quota media per contributi previdenziali, assistenziali ed
Irpef, ai sensi delle leggi 8 agosto 1995, n. 335, e 23
dicembre 1996, n. 662 = euro 164 x 2 persone
x 3 giorni) .............................. = euro 984
Spese di viaggio:
biglietto aereo A/R Roma-Strasburgo (euro 930 x 2 persone =
euro 1.860 + euro 83 quale maggiorazione del 5 per
cento) ................................... = euro 1.953
Totale onere (articoli 16-18) ... = euro 3.711
Pertanto, l'onere da porre a carico del bilancio dello
Stato, da iscrivere nello stato di previsione della spesa del
Ministero della giustizia, a decorrere dal 2002, ammonta a
euro 314.211, in cifra tonda euro 314.210.
Si fa presente, infine, che le ipotesi assunte per il
calcolo degli oneri recati dal disegno di legge costituiscono
riferimenti inderogabili ai fini dell'attuazione dell'indicato
provvedimento.
RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA
La presente Convenzione non presenta profili di
incompatibilità con la normativa vigente e pertanto per il suo
recepimento sul piano interno sarà sufficiente la sola legge
di autorizzazione alla ratifica, necessaria perché il
contenuto dell'Atto rientra nelle previsioni di cui
all'articolo 80 della Costituzione. Per quanto concerne
inoltre il quadro normativo interno riguardante la disciplina
dei minori, la legge ben si inserisce nelle disposizioni
concernenti la modifica della legge sull'adozione (legge n.
184 del 1983) e la Convenzione de L'Aja per la tutela dei
minori e la cooperazione in materia di adozione
internazionale, resa esecutiva dalla legge 31 dicembre 1998,
n. 476.
Non si ravvisano ostacoli determinati da disposizioni
comunitarie e si fa presente che la Convenzione è in ambito
Consiglio d'Europa e pertanto gli oneri eventuali connessi al
funzionamento degli organi sopranazionali previsti dalla
medesima saranno coperti e previsti nell'ambito della normale
collaborazione e contribuzione del nostro Paese alle
iniziative del Consiglio d'Europa.
Per quanto concerne infine la valutazione dell'impatto
amministrativo, si deve menzionare la sola disposizione della
Convenzione contenuta nell'articolo 12 relativa alla
previsione di organi nazionali di consulenza, ricordando che
essi già sono presenti capillarmente sul territorio in ambito
regionale e presso gli enti locali.
ANALISI
DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
a) Ambito dell'intervento con particolare riguardo
all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti
destinatari e dei soggetti coinvolti.
Il presente disegno di legge di ratifica "semplificata"
non incide sulla disciplina normativa interna né esige la
predisposizione di norme specifiche di adeguamento
nell'ordinamento interno.
Invero, l'ordinamento interno vigente contiene le
disposizioni essenziali per l'esercizio dei principali diritti
contemplati dalla ratificanda Convenzione; in particolare, il
diritto del fanciullo di essere consultato ed informato
(articolo 3) ed il corrispondente dovere dell'autorità
giudiziaria (articolo 6) sono espressamente previsti in certi
casi (esempio articoli 145, 284, secondo comma, 316, quinto
comma, 371, primo comma, numero 1), del codice civile;
articolo 6, comma 9, della legge 1^ dicembre 1970, n. 898,
come sostituto dell'articolo 11 della legge 6 marzo 1987, n.
74; articoli 7, comma 3 e 45 della legge 4 maggio 1983, n. 184
e successive modificazioni; articolo 12, secondo comma, della
legge 22 maggio 1978, n. 194); in altri casi (esempio articoli
155 e 336 del codice civile), la mancata previsione esplicita
non esclude affatto la possibilità di consultare ed informare
il minorenne, che anzi fruisce, di fatto, di tali opportunità
per generale e spontanea applicazione, da parte del giudice,
di quegli stessi princìpi posti a base della Convenzione, la
cui ratifica quindi renderà obbligatoria la pratica invalsa
spontaneamente; il diritto alla nomina di un rappresentante,
sia per decisione autonoma del giudice (articolo 9) sia su
domanda del minorenne (articolo 4), è previsto tanto nel caso
in cui manchi, per qualsiasi ragione, l'esercente la potestà
dei genitori quanto in quello del conflitto d'interessi fra
quest'ultimo ed il minorenne (articoli 78 e 79 del codice di
procedura civile: 321 del codice civile); si osserva che, nei
casi citati, la legge non prevede alcun limite minimo d'età,
così ponendosi al di là di quanto concesso dalla Convenzione
(articolo 4, paragrafo 2);
fra gli "altri diritti procedurali possibili" (articolo
5), quello che conferisce al minorenne il potere di agire in
quanto parte nel processo (lettera d) è certamente il
più impegnativo e delicato; posto che il contenuto di questa
clausola non è obbligatorio, essendo chiamate le Parti ad
esaminare l'opportunità di concedere tali diritti, si deve
peraltro osservare che il nostro ordinamento riconosce al
minorenne, in molti casi, la qualità e le facoltà di parte
autonoma nel processo; così per esempio, in materia
matrimoniale (articolo 84 del codice civile), di filiazione
naturale (articoli 244, quarto comma, 264, 273 e 274 del
codice civile, articolo 11, terzo comma, della legge 4 maggio
1983, n. 184), di lavoro (articolo 2, secondo comma, del
codice civile), di opposizione ad alcuni atti di
amministrazione dei beni del figlio compiuti dai genitori
(articoli 322 e 323 del codice civile), in qualsiasi altra
materia da parte del sedicenne emancipato di diritto (articoli
390-394 del codice civile) o per effetto dell'autorizzazione
all'esercizio di un'impresa commerciale (articolo 397 del
codice civile);
il "discernimento sufficiente" richiesto dalla
Convenzione (esempio: articoli 3 e 6, lettera b) per
l'ammissione del minore alla fruizione di determinati diritti,
è costantemente riferito al diritto interno, il quale pertanto
non subisce mutazioni in proposito, si deve considerare che,
in alcuni casi citati, la nostra legge non richiede affatto
tale requisito per conferire al minore i corrispondenti
diritti (quindi è più avanzata rispetto alla Convenzione); in
altri casi, pure citati, stabilisce un limite minimo di età
(presunzione di capacità, ossia di discernimento sufficiente);
in altri casi affida al giudice ogni decisione in proposito
vincolandola alla "opportunità" (esempio, articolo 45, comma
6, della legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive
modificazioni) o alla "stretta necessità" (articolo 6, comma
9, della legge n. 898 del 1970, e successive modificazioni);
nei casi, infine, in cui l'audizione del minorenne non è
esplicitamente prevista dalla legge, ma comunque praticata
perché non esclusa (esempio, articoli 155 e 336 del codice
civile), la sussistenza del discernimento sufficiente è
apprezzata dal giudice;
l'obbligo di evitare ogni ritardo inutile nelle
procedure considerate dalla Convenzione (articolo 7) è
precettivo di per sé: la previsione di provvedimenti
immediatamente esecutivi in caso d'urgenza è già presente nel
nostro ordinamento (esempio articolo 336, terzo comma, del
codice civile; articolo 10 della legge n. 184 del 1983, e
successive modificazioni); quanto all'esecuzione rapida delle
decisioni in materia di minori, si deve considerare che non
esistono norme specifiche e che l'applicazione, in molti casi,
degli articoli 612 e seguenti, del codice di procedura civile
(esecuzione forzata di obblighi di fare e di non fare) ha dato
luogo a diversi inconvenienti, fra cui quello della lentezza;
pur ritenendo, pertanto, che gli strumenti esecutivi non
manchino del tutto nella legge (sicché la ratifica è comunque
possibile), sembra necessario predisporre una normativa
specifica al fine di corrispondere con maggiore aderenza al
dettato convenzionale;
la possibilità per il giudice di provvedere ex
officio ´ƒ1(autosaisine: articolo 8) nei casi
appropriati è prevista dagli articoli 336, terzo comma, del
codice civile e 10 della legge n. 184 del 1983, e successive
modificazioni;
il patrocinio a spese dello Stato e, quindi,
l'assistenza legale al minorenne ed al suo rappresentante
(articolo 14) nelle procedure previste dalla Convenzione sono
attualmente regolati dalla speciale normativa, stabilita
dall'articolo 9, secondo comma, del regio decreto 20 settembre
1934, n. 1579, in relazione all'articolo 32 del regio
decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 maggio 1935, n. 835; sembra
opportuno, comunque, prevedere una nuova regolamentazione
della materia, anche in considerazione della necessità di
adeguare l'ordinamento interno alla nuova disciplina
internazionale dell'istituto, risultante dalla ratifica di
specifiche Convenzioni ("legal aid");
quanto alla cosiddetta "mediazione familiare" (articolo
13), intesa a prevenire, per quanto possibile, le procedure
contenziose in materia familiare, la Convenzione si limita a
richiedere che le Parti incoraggino questo metodo o qualsiasi
altro idoneo allo scopo; la legislazione interna appresta, in
questo campo, lo strumento del consultorio familiare (legge 29
luglio 1975, n. 405): il concetto, peraltro più complesso, di
mediazione familiare è tuttora in fase di studio presso
l'apposito Comitato del Consiglio d'Europa (Comité
d'experts sur le droit de la famille- CI.FA), al quale
partecipa l'Italia e che ha fra i suoi compiti quello di
elaborare un rapporto in cui siano indicati i princìpi
relativi alla mediazione ed alle altre modalità di
composizione delle controversie familiari e formulare, se del
caso, proposte concernenti l'opportunità di predisporre uno
strumento internazionale; la clausola convenzionale citata,
essendo la materia in evoluzione, non richiede dunque una
puntuale ed immediata esecuzione, ferma restando, in
prospettiva, la necessità di riforme legislative nell'ottica
di una "mediazione" come premessa strutturale al giudizio.
b) Esigenze sociali, economiche e giuridiche
prospettate dalle amministrazioni e dai destinatari ai fini di
un intervento normativo.
L'esigenza di ratifica della Convenzione si rintraccia
nell'intento di favorire una sempre maggiore uniformità fra le
legislazioni degli Stati membri del Consiglio d'Europa
particolarmente in materia di esercizio effettivo dei diritti
riconosciuti al fanciullo dalla citata Convenzione ONU (fatta
a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva dall'Italia con
legge 27 maggio 1991, n. 176), il cui articolo 4 è richiamato
espressamente dalla Convenzione oggetto di ratifica
(Preambolo, terzo capoverso).
La richiamata Convenzione già imponeva, quindi, di
attuare gli stessi diritti ora specificati nello strumento in
esame.
c) Obiettivi generali e specifici, immediati e di
medio-lungo periodo.
La ratifica della Convenzione non sembra comportare, per
le ragioni esposte, la necessità di modifiche legislative
urgenti. Occorre aver presente, tuttavia, che, dopo la
ratifica, le proposte concernenti un'articolata ed organica
revisione della normativa sostanziale e processuale in materia
di diritto di famiglia e dei minori, avanzate da più parti nel
corso dell'ultima legislatura, assumeranno un carattere più
evidente di utilità e di precedenza.
Il contenuto e lo spirito di tali proposte dovranno essere
probabilmente aggiornati, principalmente in considerazione dei
concetti seguenti: la mediazione familiare come premessa
indispensabile al giudizio sulle controversie fra coniugi e
fra genitori e figli; l'intervento del minore nelle procedure
giudiziali familiari che lo riguardano; la necessità di
procedure ad hoc, sia in fase cognitiva sia in fase
esecutiva; la riorganizzazione della materia riguardante la
rappresentanza ed il patrocinio a carico dello Stato: la
creazione di organi specifici per la mediazione familiare e
per la promozione e l'effettivo esercizio dei diritti dei
minori.
d) Presupposti attinenti alla sfera organizzativa,
finanziaria, economica e sociale.
Le disposizioni convenzionali suscettibili di determinare
un onere finanziario aggiuntivo per il bilancio dello Stato
sono quelle contenute nell'articolo 14, per la necessaria
integrazione dei fondi destinati al patrocinio a spese
dell'erario, e nel capitolo III, per la partecipazione di una
delegazione alle riunioni del Comitato permanente.
e) Aree di "criticità".
Non si ravvisano allo stato, aree di criticità tenuto
conto della natura di legge di ratifica "semplificata" dello
schema normativo in esame.
f) Opzioni alternative alla regolazione e opzioni
regolatorie, valutazione delle opzioni regolatorie
possibili.
Nel caso di specie, la valutazione dell'"opzione nulla"
risulta di per sé negativa in quanto contrasta con la
necessità del recepimento della Convenzione derivante dagli
obblighi comunitari assunti dall'Italia.
g) Strumento tecnico-normativo più appropriato.
Lo schema di disegno di legge di ratifica "semplificata"
appare lo strumento tecnico-normativo più rispondente alla
complessità della materia trattata.
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