XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 2454 - 11 - 16 - 220 - 387 - 457 - 1413 - 1692 - 1792 - 1894 - 2597-A



        Onorevoli Colleghi! Ambito dell'intervento normativo       - Il disegno di legge all'esame dell'Assemblea si compone di 32 articoli, suddivisi nei seguenti tre capi:

            Capo I - "Disposizioni in materia di immigrazione" (articoli da 1 a 26);

            Capo II - "Disposizioni in materia di asilo" (articoli da 27 a 29);

            Capo III - "Disposizioni di coordinamento" (articoli da 30 a 32).

        Gran parte delle disposizioni recate dal disegno di legge novellano il testo unico sull'immigrazione e la condizione dello straniero, approvato con il decreto legislativo n. 286 del 1998; le norme in materia di asilo di cui al capo II recano novelle al decreto-legge n. 416 del 1989, convertito in legge n. 39 del 1990 (si tratta della così detta "legge Martelli").
        Il comma 1 dell'articolo 1 novella invece il testo unico delle imposte sui redditi, approvato con il decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, estendendo le agevolazioni fiscali previste per le ONLUS a nuove fattispecie, al fine di favorire le elargizioni in favore di iniziative di sviluppo umanitario, di qualunque natura.
        Il comma 2 dello stesso articolo, che la Commissione ha parzialmente riformulato, fa obbligo al Governo di tener conto, nell'ambito dei programmi bilaterali di cooperazione e di aiuto, della collaborazione prestata dai Paesi interessati alla prevenzione dei flussi migratori illegali e al contrasto delle organizzazioni criminali operanti nei campi dell'immigrazione clandestina, del traffico di esseri umani, dello sfruttamento della prostituzione, del traffico di stupefacenti o di armamenti, nonché in materia di cooperazione giudiziaria e penitenziaria e nell'applicazione della normativa internazionale in materia di sicurezza della navigazione. La disposizione non si applica ai programmi bilaterali di cooperazione e di aiuto per interventi umanitari e nei confronti dei Paesi appartenenti all'Unione europea.
        Il comma 3, introdotto dalla Commissione, consente la revisione dei programmi di cooperazione e di aiuto in essere, quando i Paesi interessati non adottino misure volte a prevenire il rientro illegale in Italia di stranieri espulsi.
        L'articolo 2 istituisce un Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell'attuazione delle norme contenute nel testo unico sull'immigrazione. Data la complessità della normativa in materia, che prevede molteplici provvedimenti interministeriali per la sua attuazione, l'istituzione di questo "tavolo di lavoro", diviso nei livelli politico ed amministrativo, può facilitare la collaborazione tra le diverse amministrazioni interessate.
        Ai sensi dell'articolo 3, il Comitato esprime parere sul decreto annuale di definizione delle quote massime di ingresso di extracomunitari per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, e per lavoro autonomo. L'articolo, nel ridefinire le modalità di adozione dei decreti sui flussi, introduce altresì il parere della Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali e dispone che il decreto sia adottato entro il 30 novembre dell'anno precedente a quello di riferimento: in caso di mancata emanazione, il Presidente del Consiglio può intervenire in via transitoria. Ulteriori decreti, qualora risulti opportuno, possono essere adottati in corso d'anno.
        La Commissione ha modificato il testo in alcuni punti, in particolare rendendo facoltativo il decreto adottato in via transitoria dal Presidente del Consiglio e premettendo all'articolo un comma il quale consente che il documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione, avente di norma cadenza triennale, possa essere predisposto, se necessario, entro termini più brevi.
        L'articolo 4 modifica la disciplina vigente in materia di visto d'ingresso, tra l'altro circoscrivendo a casi espressamente indicati l'obbligo di motivare il diniego al rilascio del visto e disponendo l'inammissibilità della domanda (fatte salve le responsabilità penali) se corredata da documentazione falsa o contraffatta.
        Nel corso dell'esame in sede referente è stata introdotta la previsione che insieme al visto sia consegnato allo straniero ammesso in Italia un documento, in lingua a lui comprensibile (ovvero in inglese, francese, spagnolo o arabo), che illustri i diritti e i doveri relativi all'ingresso e al soggiorno in Italia.
        L'articolo 5 ridisegna sotto vari profili la disciplina del permesso di soggiorno degli extracomunitari per motivi di lavoro subordinato o autonomo, condizionando il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato alla sottoscrizione del "contratto di soggiorno" di cui al successivo articolo 6.
        Tra le altre principali innovazioni vi sono la modifica della durata massima del permesso, la possibilità di rilascio di un permesso pluriennale per i lavoratori stagionali, la ridefinizione dei termini per la richiesta di rinnovo, la determinazione delle caratteristiche del documento mediante il ricorso a mezzi a tecnologia avanzata con caratteristiche anticontraffazione e la previsione di sanzioni penali per i casi di contraffazione o alterazione.
        L'articolo 6 introduce la figura del "contratto di soggiorno per lavoro subordinato" fra un datore di lavoro (italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia) e un cittadino extracomunitario. Il contratto, sottoscritto presso lo sportello unico per l'immigrazione, deve contenere la garanzia - da parte del datore di lavoro - di un'adeguata sistemazione alloggiativa per il dipendente e l'impegno al pagamento delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza. La sottoscrizione di tale contratto, come si è detto, costituisce una condizione per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro dipendente.
        L'articolo 7 subordina alla stipulazione del contratto di soggiorno la conversione del permesso di soggiorno per motivi di studio e formazione in quello per motivi di lavoro subordinato. Se si tratta di lavoro autonomo, la conversione è subordinata alla certificazione della sussistenza dei relativi requisiti.
        L'articolo 8 introduce una sanzione amministrativa per i casi di violazione dell'obbligo di comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza dell'ospitalità concessa allo straniero o della sua assunzione.
        L'articolo 9 eleva da cinque a sei anni il periodo di regolare soggiorno necessario allo straniero per ottenere, in presenza delle altre condizioni di legge, la carta di soggiorno prevista dall'articolo 9 del testo unico, la quale - com'è noto - a differenza del permesso di soggiorno, non ha un termine di scadenza.
        L'articolo 10 detta norme organizzative finalizzate a potenziare il coordinamento dei controlli di frontiera.
        L'articolo 11 ridisegna nel suo complesso l'apparato delle sanzioni penali che il testo unico reca al fine di contrastare le immigrazioni clandestine e i relativi traffici.
        La nuova disciplina permette, tra l'altro, di considerare come illecite anche le attività che favoriscono le immigrazioni clandestine in uscita dall'Italia verso un altro Paese, attualmente non perseguibili penalmente; disciplina in termini più rigorosi le circostanze aggravanti e il concorso tra queste e le eventuali circostanze attenuanti; limita l'applicabilità dei benefìci penitenziari ai condannati per i delitti di che trattasi.
        L'articolo disciplina inoltre la possibilità, da parte sia delle navi italiane in servizio di polizia sia di navi appartenenti alla Marina militare, di fermare, ispezionare ed eventualmente sequestrare le navi che si ha fondato motivo di ritenere adibite al traffico illecito di migranti, distinguendo tra il caso che si verifichi in acque territoriali o nella zona contigua, e quello che si verifichi al di fuori di esse. La stessa disciplina, in quanto compatibile, è applicata ai controlli sul traffico aereo.
        L'articolo 12 incide in misura ampia e significativa sull'attuale disciplina relativa all'espulsione in via amministrativa dello straniero. In particolare, il decreto di espulsione - fermo restando l'obbligo di motivazione - è dichiarato immediatamente esecutivo, anche se impugnato dall'interessato, ed è di norma eseguito dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
        Se lo straniero è sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, l'autorità giudiziaria può negare il nulla osta all'espulsione solo in presenza di inderogabili esigenze processuali. Il nulla osta è comunque negato nel caso si proceda per reati particolarmente gravi o per traffico di immigrati clandestini.
        L'articolo modifica altresì vari aspetti procedurali del ricorso contro il decreto di espulsione; eleva dagli attuali cinque a dieci anni il periodo entro il quale è di norma vietato all'espulso il reingresso nel territorio dello Stato; inasprisce le pene per lo straniero espulso che rientri illegalmente nel territorio dello Stato.
        L'articolo 13 detta nuove norme sull'esecuzione dell'espulsione, prolungando tra l'altro da venti a trenta giorni il periodo massimo di permanenza nei centri di permanenza temporanea e di assistenza, a seguito della convalida del provvedimento di trattenimento dello straniero. E' del pari prolungata, da dieci a trenta giorni, la durata dell'eventuale proroga del trattenimento. Trascorsi i termini di permanenza senza che sia stata eseguita l'espulsione o il respingimento (o quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea) il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro cinque giorni. L'indebita permanenza dello straniero è, in tali casi, sanzionata penalmente.
        Il comma 2 del medesimo articolo reca stanziamenti per la costruzione di nuovi centri di accoglienza.
        L'articolo 14 detta norme volte a consentire l'esecuzione dell'espulsione dello straniero colpito da provvedimento di custodia cautelare o da sentenza definitiva di condanna ad una pena detentiva.
        L'articolo 15 interviene anch'esso in materia di espulsione, affiancando all'esistente ipotesi di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva, irrogata dal giudice che pronuncia la condanna penale, una nuova ipotesi di espulsione giudiziaria: quella a titolo di sanzione alternativa alla detenzione, applicata dal magistrato di sorveglianza qualora lo straniero debba scontare una pena detentiva, anche residua di maggior pena, non superiore a due anni.
        La norma esclude comunque l'espulsione in caso di condanna per reati particolarmente gravi o per traffico di immigrati clandestini.
        L'articolo 16 interviene sui criteri di determinazione dei flussi d'ingresso dei lavoratori stranieri, prevedendo restrizioni per i lavoratori che provengono da Paesi che non collaborano con l'Italia nel contrasto all'immigrazione clandestina; riservando quote ai lavoratori extracomunitari di origine italiana; introducendo il vincolo dell'effettiva richiesta di lavoro da parte delle realtà locali.
        L'articolo 17 interviene in materia di assunzione di lavoratori stranieri prevedendo l'istituzione in ogni provincia, presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo, di uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato; esigendo la presentazione di idonea e dettagliata documentazione da parte del datore di lavoro, inclusa la proposta di contratto di soggiorno di cui al già illustrato articolo 6; richiedendo che il centro per l'impiego territorialmente competente compia una previa indagine in ordine alla disponibilità, per il posto di lavoro offerto, di lavoratori italiani o comunitari; disciplinando infine le modalità operative per la sottoscrizione da parte del lavoratore straniero del contratto di soggiorno e per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo.
        L'articolo 18, sostituendo integralmente l'articolo 23 del testo unico sull'immigrazione, sopprime l'istituto del così detto sponsor, ovvero del prestatore di garanzia a favore di uno straniero che intenda entrare in Italia per la ricerca di un lavoro.
        Il nuovo testo dell'articolo 23 è finalizzato a preparare, nei Paesi di origine, lavoratori qualificati da poter eventualmente impiegare in aziende italiane. Esso stabilisce che la frequenza da parte di lavoratori stranieri di corsi di formazione professionale nei Paesi di origine, sulla base di programmi approvati dalle pubbliche amministrazioni e da enti italiani, costituisca titolo preferenziale per il loro inserimento nel lavoro in Italia o nei settori produttivi italiani che operano nei Paesi di origine.
        L'articolo 19 disciplina l'ingresso in Italia di stranieri per lo svolgimento di lavoro stagionale. La principale novità introdotta riguarda la verifica, da parte del competente centro per l'impiego, dell'eventuale disponibilità di lavoratori italiani o comunitari a ricoprire l'impiego stagionale offerto.
        L'articolo 20 prevede la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione dello straniero con accompagnamento alla frontiera, qualora sia intervenuta condanna con provvedimento irrevocabile per i reati di produzione, smercio o distribuzione di prodotti falsi, contraffatti o in violazione delle norme poste a tutela del diritto di autore.
        L'articolo 21 disciplina la fissazione di un limite massimo annuale di ingresso per gli sportivi stranieri che svolgono attività a titolo professionistico o comunque retribuita. La quota annuale è fissata con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, su proposta del CONI, sentiti i Ministri dell'interno e del lavoro e delle politiche sociali; essa è quindi ripartita tra le federazioni sportive nazionali con delibera del CONI, sottoposta ad approvazione del ministro di settore.
        L'articolo 22 introduce alcune limitazioni alle fattispecie di ricongiungimento familiare attualmente vigenti. In particolare, è consentito il ricongiungimento dei figli maggiorenni a carico dello straniero che ne faccia richiesta, a condizione che non possano provvedere al proprio sostentamento a causa del loro stato di salute che comporti invalidità totale; il ricongiungimento dei genitori a carico è, inoltre, consentito qualora essi non abbiano altri figli nel Paese di origine o di provenienza.
        L'articolo 23 disciplina in termini più rigorosi i casi in cui, in deroga al meccanismo del contingentamento annuale, è consentito l'accesso di studenti stranieri ai corsi universitari.
        L'articolo 24 reca norme finalizzate a circoscrivere agli stranieri che dimostrino di essere in regola con le norme che disciplinano il soggiorno in Italia sia il godimento delle misure di integrazione sociale, sia l'accesso agli alloggi di edilizia esidenziale pubblica ed agli altri interventi pubblici volti ad agevolare l'accesso all'abitazione.
        L'articolo sopprime, inoltre, la possibilità che il sindaco, qualora ricorrano situazioni di emergenza, offra alloggio e sostentamento nei centri di accoglienza agli stranieri non in regola. Tale facoltà è peraltro mantenuta dal successivo articolo 30 in via transitoria, fino al necessario adeguamento della rete di centri di permanenza temporanea e di assistenza.
        L'articolo 25 reca unicamente disposizioni di coordinamento formale, riferite al testo unico sull'immigrazione.
        L'articolo 26, al fine di evitare l'elusione delle norme sull'ingresso e il soggiorno degli stranieri, prevede che il permesso di soggiorno per motivi familiari concesso a seguito di matrimonio con un cittadino italiano o straniero regolarmente soggiornante sia revocato qualora si accerti che al matrimonio non è seguita l'effettiva convivenza, salvo che dal matrimonio sia nata prole.
        Gli articoli 27 e 28, novellando il testo della così detta "legge Martelli" (decreto-legge n. 416/1989, convertito con modificazioni in legge n. 39 del 1990), dettano norme in materia di riconoscimento del diritto di asilo.
        In attesa di una disciplina organica in materia, che si è ritenuto opportuno rinviare a quando saranno definite le procedure minime, identiche per tutta l'Unione europea, attualmente in discussione a Bruxelles, l'intervento è orientato allo specifico fine di risolvere il problema costituito dalle domande di asilo strumentali, presentate cioè al solo scopo di sfuggire all'esecuzione di un provvedimento di allontanamento probabile e imminente.
        A tale scopo la nuova disciplina introduce una procedura semplificata per l'esame della richiesta di asilo, da applicare quando la richiesta sia presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare, ovvero dallo straniero che sia già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.
        Alla procedura semplificata è connessa la possibilità - e in alcuni casi l'obbligo - di trattenere lo straniero richiedente in centri appositamente istituiti, per un periodo limitato.
        La procedura appare ispirata ai princìpi indicati nella proposta di direttiva n. 578 del 20 settembre 2000, in corso d'esame in sede europea, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.
        La nuova disciplina prevede inoltre il potenziamento della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato - ridenominata "Commissione nazionale per il diritto di asilo" - e l'istituzione di Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato presso gli uffici territoriali del Governo. Si dispongono infine stanziamenti per l'attuazione della nuova disciplina e per la costruzione dei centri d'accoglienza.
        L'articolo 29 reca una misura di carattere straordinario diretta all'emersione - e dunque, ricorrendo determinate condizioni, alla regolarizzazione - dei lavoratori domestici extracomunitari sprovvisti di permesso di soggiorno.
        Per poterne usufruire occorre che l'attività lavorativa sia stata svolta nel periodo compreso tra il 1^ ottobre e il 31 dicembre 2001, e riguardi le seguenti attività:

            assistenza a componenti della famiglia del datore di lavoro affetti da patologie o handicap che ne limitano l'autosufficienza;

            lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare.

        Ciascuna famiglia può procedere alla regolarizzazione di un solo lavoratore che si occupi del lavoro domestico, mentre nessun limite è posto per i lavoratori che assistono soggetti affetti da patologie o handicap.
        La denuncia della sussistenza del rapporto di lavoro deve essere presentata entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
        L'articolo 30 autorizza l'adozione di regolamenti di attuazione e di integrazione del provvedimento in esame. Esso reca altresì la disposizione transitoria già illustrata in relazione al precedente articolo 24.
        L'articolo 31 attribuisce nuove competenze al Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione ed il funzionamento della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen e di vigilanza sull'attività dell'unità nazionale Europol.
        Il Comitato assume anche funzioni di indirizzo e vigilanza sull'attuazione delle disposizioni in materia di immigrazione e diritto di asilo, sui relativi accordi internazionali e, più specificamente, sull'attuazione delle norme contenute nel provvedimento in esame: la sua denominazione è conseguentemente mutata in: "Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione dell'accordo di Schengen, di vigilanza sull'attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione".
        L'articolo 32 assicura la copertura finanziaria agli oneri recati dal disegno di legge.

2. Istruttoria legislativa svolta.

        La Commissione, nell'ambito dell'esame preliminare del provvedimento, ha deliberato di procedere a una breve indagine conoscitiva, al fine di integrare gli elementi di conoscenza utili ai fini di una compiuta valutazione del testo approvato dal Senato.
        Nel corso dell'indagine conoscitiva la Commissione ha proceduto pertanto all'audizione di rappresentanti delle associazioni rappresentative delle categorie produttive maggiormente interessate all'impiego di lavoratori extracomunitari, di rappresentanti del Dipartimento di pubblica sicurezza, dell'Arma dei carabinieri, della Guardia di finanza, della Marina Militare e delle Capitanerie di porto, nonché di rappresentanti dell'Alto Commissariato per le nazioni Unite per i rifugiati, dell'Organizzazione internazionale per le migrazioni, di Amnesty international, del Consorzio italiano di solidarietà, e di Medici senza frontiere.
        Concluso l'esame preliminare, la Commissione ha avviato la fase relativa alla formulazione del testo. In ragione dell'ingente numero degli emendamenti presentati e dei tempi richiesti per il loro esame, la Commissione, tenuto conto dell'esigenza di concludere l'iter del provvedimento entro il termine stabilito, ha proceduto alle relative votazioni secondo principi di economia procedurale; non è stato, tuttavia, possibile esaminare le proposte emendative riferite a numerosi articoli. La Commissione si riserva, pertanto, di approfondire le relative questioni nel corso dell'esame da parte dell'Assemblea. In tale sede la Commissione si riserva anche di procedere alla valutazione dei pareri espressi dalle altre Commissioni permanenti e di presentare eventualmente emendamenti volti al loro recepimento.

Isabella BERTOLINI, Relatore



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