XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2372
Onorevoli Deputati! - L'Italia ha aderito alla Convenzione
relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli
Stati membri dell'Unione europea, fatta a Bruxelles il 29
maggio 2000, che integra e completa il quadro normativo
costituito dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria
in materia penale del 20 aprile 1959 e dal relativo protocollo
del 17 marzo 1978, dalla Convenzione di applicazione
dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, dal trattato
Benelux di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia
penale del 27 giugno 1962.
La Convenzione si muove nell'ambito di una sempre più
accentuata esigenza di collaborazione internazionale sul piano
delle indagini e su quello processuale per una efficace azione
di contrasto alla criminalità.
Da tempo si lavora nell'Unione europea per il
coordinamento internazionale dell'azione investigativa. La
Convenzione in esame va oltre, individuando lo specifico
ambito dell'azione comune che consenta di operare in tempi
reali, favorendo per quanto possibile lo scambio diretto di
richieste tra le diverse autorità giudiziarie.
E' questa, peraltro, la strada che lo Stato italiano ha
inteso in questi anni percorrere anche nei rapporti con altri
Stati non appartenenti all'Unione europea.
Nella stessa direzione del rafforzamento della
cooperazione penale tra Stati si muove, ad esempio, anche il
recente Accordo tra Italia e Svizzera ratificato con la legge
n. 367 del 2001.
Con specifico riguardo al disegno di legge in esame si
pone, pertanto, l'esigenza di un adeguamento normativo
dell'attuale disciplina che tenga conto non solo delle
esigenze connesse all'adempimento della Convenzione, ma anche
degli accordi in questi anni intervenuti sugli stessi aspetti
con altri Stati. Per questa ragione, nel corso
dell'articolato, si è preferito, ove possibile, fare sempre
riferimento alla generale categoria degli accordi
internazionali.
Il disegno di legge si compone di 25 articoli, che
introducono una serie di modifiche sia al sistema di
applicazione delle sanzioni amministrative, sia al codice di
procedura penale.
Gli articoli 1 e 2 autorizzano la ratifica della
Convenzione.
L'articolo 3 introduce gli articoli 31-bis e
31-ter della legge 24 novembre 1981, n. 689. Si prevede,
in particolare, la possibilità di espletare la rogatoria
nell'ambito degli illeciti amministrativi, anche se non
connessi a reati. La richiesta di rogatoria può essere ammessa
solo nei limiti in cui non vi siano ragioni di contrasto con
l'ordinamento dello Stato, non siano pregiudicate la sovranità
o la sicurezza dello Stato medesimo. La competenza ad eseguire
la rogatoria è stata affidata al prefetto, fermo restando il
potere-dovere del Ministro della giustizia di vigilare sulla
tutela degli interessi fondamentali dell'ordinamento.
L'articolo 4 integra l'articolo 56 del codice di procedura
penale riconoscendo la titolarità delle funzioni di polizia
giudiziaria ai funzionari distaccati presso le squadre
investigative comuni, che operino sul territorio dello Stato
italiano, sotto la direzione di un rappresentante
dell'autorità giudiziaria nazionale, sempreché pongano in
essere atti rientranti nell'ambito della nozione materiale di
polizia giudiziaria. L'attività compiuta, di conseguenza, può
essere utilizzata esclusivamente nei limiti già previsti
dall'ordinamento per gli atti di indagine.
L'articolo 5 introduce i nuovi articoli 371-ter e
371-quater del codice di procedura penale.
Si tratta di una innovazione importante in quanto
finalizzata ad introdurre nel codice di rito la nuova figura
delle indagini comuni tra autorità giudiziarie di differenti
Stati per consentire una incisiva possibilità di contrasto di
quei fenomeni criminali che, sempre più spesso, assumono
connotazioni transnazionali. In questo ambito, la Convenzione
non si limita a sancire il principio dell'assistenza
giudiziaria diretta tra Stati membri ma va oltre prevedendo,
all'articolo 13, la possibilità di costituire "squadre
investigative comuni".
La iniziativa diretta a costituire una squadra
investigativa comune viene adottata direttamente dal
procuratore della Repubblica ove ricorrano i presupposti della
particolare complessità delle indagini e della necessità di
compiere atti all'estero ovvero se vi è l'esigenza di
assicurare il coordinamento delle indagini comuni di cui siano
titolari le autorità giudiziarie di due o più Stati membri
dell'Unione europea.
La richiesta di costituzione della squadra investigativa
deve essere immediatamente trasmessa al procuratore generale
presso la corte d'appello, ai fini dell'eventuale
coordinamento a livello distrettuale e, in ogni caso, per
l'immediato inoltro al Ministro della giustizia. Della
richiesta dev'essere data comunicazione al Ministro
dell'interno.
L'obbligo di informare il Ministro della giustizia della
iniziativa assunta dal procuratore della Repubblica deriva
dalla funzione di rappresentanza dello Stato che il Ministro
riveste nei rapporti internazionali e dalla correlata
responsabilità politico-istituzionale che su di lui incombe.
Per tali motivi il Ministro della giustizia deve essere messo
in condizione di sapere che sul territorio nazionale è in atto
un'attività investigativa direttamente condotta da organi
investigativi stranieri. Parimenti deve sapere che organi
investigativi italiani operano direttamente all'estero
nell'ambito di indagini comuni. La comunicazione al Ministro
dell'interno è invece prevista per consentire all'organo
titolare della funzione di coordinamento in materia di
pubblica sicurezza di esercitare i poteri previsti
dall'articolo 6 della legge n. 121 del 1981.
Nella ipotesi in cui la richiesta di costituzione di una
squadra investigativa comune provenga dalla autorità
giudiziaria di uno Stato estero è previsto che il procuratore
della Repubblica ne trasmetta copia al Procuratore generale,
tanto ai fini dell'azione di coordinamento, quanto ai fini
della trasmissione di copia di essa al Ministro della
giustizia e della informazione al Ministro dell'interno. In
questo caso, l'obbligo di comunicazione e di informazione
comprende anche le determinazioni assunte dal procuratore
della Repubblica riguardo alla richiesta di costituzione della
"squadra".
L'articolo 6 si ricollega all'articolo 5 e completa la
disciplina delle "squadre investigative comuni" disciplinando
i requisiti della richiesta di costituzione della
"squadra".
In generale, le norme relative alle "squadre investigative
comuni" si limitano a regolare il profilo procedurale
dell'accordo ed a fissare i requisiti minimi della richiesta.
Per quanto concerne il contenuto dell'accordo costitutivo e i
limiti dell'azione delle squadre investigative comuni valgono,
ovviamente, le disposizioni generali della Convenzione che,
peraltro, fa espressamente salve le limitazioni previste
dall'ordinamento dello Stato sul cui territorio si trova ad
operare la squadra investigativa comune.
L'articolo 7 modifica la lettera d) del comma 1
dell'articolo 431 del codice di procedura penale completando,
sotto il profilo funzionale, la disciplina delle indagini
comuni e delle squadre investigative comuni.
Viene ribadito il principio secondo il quale i documenti
acquisiti all'estero ed i verbali degli atti non ripetibili
possono essere inseriti nel fascicolo per il dibattimento se
assunti nella forma rogatoriale. Limitatamente ai verbali
degli atti non ripetibili se ne consente ugualmente
l'introduzione nel fascicolo per il dibattimento se assunti
nel rispetto degli accordi internazionali, purchè compiuti con
l'osservanza delle norme del codice.
Gli articoli 8 e 9 del disegno di legge riguardano le
rogatorie internazionali dall'estero.
L'articolo 8, in particolare, apporta una significativa
innovazione alla disciplina dell'articolo 723 del codice di
procedura penale. Questa norma attualmente prevede lo schema
secondo il quale il Ministro della giustizia autorizza
l'esecuzione della rogatoria. Già la Convenzione di Bruxelles
del 1959 ed altri accordi bilaterali assunti dall'Italia hanno
introdotto la possibilità, sia pure per i casi di urgenza, di
scambio diretto della rogatoria tra autorità giudiziarie. Va
tuttavia precisato che l'assistenza giudiziaria diretta, nelle
esperienze sin qui registrate, è stata sempre accompagnata da
cautele finalizzate a consentire il controllo da parte del
Ministro della giustizia. E' in genere prevista, infatti, la
trasmissione parallela della rogatoria per via
intergovernativa o la restituzione per via governativa degli
atti assunti mediante la rogatoria medesima. L'articolo 6,
paragrafo 1, della Convenzione del 2000, oggetto di ratifica,
inserendosi nel solco già tracciato, estende la possibilità di
assistenza giudiziaria diretta tra autorità giudiziarie, anche
qualora non vi siano specifiche ragioni di urgenza. E' apparso
opportuno, tuttavia, prevedere, sia pure nell'ambito della
nuova configurazione data all'istituto delle rogatorie, la
possibilità per il Ministro della giustizia di far valere gli
interessi dello Stato, alla cui tutela è preposto, anche
nell'ambito della procedura "semplificata". Ovviamente, nei
casi di assistenza giudiziaria diretta, al Ministro non può
essere attribuito alcun potere di impulso della rogatoria ma,
eventualmente, solo di interdizione delle procedure in atto.
Si tratta di una cautela particolarmente importante, tanto più
ove si consideri che, tra le modifiche introdotte, vi è quella
di eliminare il vaglio preventivo della corte d'appello
qualora la trasmissione delle rogatorie sia consentita
attraverso lo scambio diretto tra autorità giudiziarie. La
soluzione adottata tiene peraltro conto dell'impostazione di
fondo della Convenzione, sempre attenta a non recare
pregiudizio alla possibilità per i singoli ordinamenti di
tutelare adeguatamente i princìpi fondamentali su cui
poggiano. La Convenzione, va ricordato, non solo autorizza
espressamente per casi specifici gli Stati aderenti all'invio
o alla restituzione di atti attraverso le autorità centrali,
ma consente addirittura ad alcuni Stati la possibilità di
dichiarare all'atto della notifica che le comunicazioni e le
richieste loro dirette siano sempre trasmesse attraverso le
rispettive autorità centrali.
L'articolo 9 disciplina, invece, il procedimento esecutivo
nei casi in cui vi sia richiesta di assistenza diretta tra le
autorità giudiziarie.
L'articolo 10 del disegno di legge disciplina l'attività
di indagine sotto copertura che ha luogo sul territorio
nazionale ed attua la previsione dell'articolo 14 della
Convenzione. La nuova disciplina, unitamente a quella degli
istituti richiamati dagli articoli 11, 12, 13, 14, 15 e 16 del
disegno di legge, è stata collocata nel titolo III del libro
XI del codice di procedura penale, relativo ai rapporti
giurisdizionali con autorità straniere. Ciò in quanto si è
inteso estendere la disciplina di istituti già previsti dalle
leggi vigenti ai casi in cui le attività in questione vengano
svolte nell'ambito della assistenza e dei rapporti
internazionali.
L'articolo 14 della Convenzione, in particolare, trova
concreta attuazione attraverso la introduzione del nuovo
articolo 726-quater del codice di procedura penale.
In considerazione della natura evidentemente eccezionale
dell'attività di indagine sotto copertura, la stessa viene
circoscritta ai soli casi previsti dall'ordinamento, con un
espresso rinvio alla disciplina prevista dalle leggi in
vigore. E' apparso comunque opportuno subordinare
l'autorizzazione allo svolgimento dell'attività sotto
copertura alla ulteriore condizione di reciprocità.
L'articolo 11 del disegno di legge introduce lo strumento
delle cosiddette "consegne sorvegliate" attraverso
l'introduzione dell'articolo 726-quinquies del codice in
oggetto.
La norma prevede che l'autorità giudiziaria, su richiesta
di quella di altro Stato membro, può ritardare gli atti di
arresto e di sequestro, ove necessario per le indagini. Anche
in questo caso è sembrato opportuno limitare la previsione ai
soli casi nei quali l'ordinamento italiano lo consente per non
alterare il carattere eccezionale, e non generale,
dell'istituto.
Gli articoli 12, 13, 14 e 15 del disegno di legge
disciplinano la materia delle intercettazioni delle
comunicazioni richieste da uno Stato estero.
Essi introducono nel codice di rito gli articoli
726-sexies, 726-septies, 726-octies e
726-nonies.
Facendo la Convenzione espresso riferimento alle
operazioni di intercettazione delle telecomunicazioni, il
naturale riferimento, in presenza di un richiamo espresso, è
rappresentato dalla disciplina contenuta nell'articolo 266,
comma 1, del codice in oggetto.
Nondimeno, nella collocazione sistematica della nuova
disciplina, si è inteso far prevalere la natura rogatoriale
dell'attività in esame.
La nuova disciplina non trova applicazione per le
intercettazioni delle comunicazioni tra presenti in quanto la
Convenzione ha disciplinato esclusivamente la materia delle
telecomunicazioni.
Le disposizioni introdotte tengono conto delle diverse
modalità attraverso le quali l'intercettazione può avvenire
tecnicamente.
Si prevede, infatti, accanto alla possibilità che
l'intercettazione sia eseguita sul territorio nazionale, anche
quella che lo Stato estero effettui direttamente, dal proprio
territorio, l'intercettazione o che si avvalga della mera
assistenza tecnica dello Stato richiesto.
Tali previsioni comportano la necessità di specifiche
autorizzazioni per le quali si consente lo scambio diretto tra
autorità giudiziarie, fermi restando i controlli connessi
all'esercizio delle attività rogatoriali.
L'articolo 16 introduce il comma 5-quater
all'articolo 727 del codice di procedura penale, adeguando
anche il sistema delle rogatorie all'estero ai nuovi princìpi
previsti dalla Convenzione da ratificare.
Si tratta di norma sostanzialmente speculare a quella
dell'articolo 723 del codice, come modificato dal disegno di
legge, e con la quale si prevede che l'autorità giudiziaria
nazionale trasmetta direttamente la commissione rogatoria alla
autorità dello Stato estero competente ad eseguirla dopo che
copia della stessa commissione sia stata ricevuta dal Ministro
della giustizia.
Nella sostanza si ricalca con i necessari adeguamenti la
disciplina vigente del comma 5 che disciplina le rogatorie
passive nei casi di urgenza.
Gli articoli 17 e 18 introducono gli articoli
205-quater e 205-quinquies delle norme di
attuazione del codice di procedura penale, approvate con
decreto legislativo n. 271 del 1989, regolamentando il
trasferimento temporaneo all'estero e dall'estero di persone
detenute, a fini investigativi. La previsione non è nuova in
quanto completa la disciplina contenuta nell'articolo 11 della
legge 23 febbraio 1961, n. 215, di ratifica della Convenzione
europea di assistenza giudiziaria in materia penale, firmata a
Bruxelles il 20 aprile 1959.
Le soluzioni adottate nel testo tengono conto della
necessità di evitare nocumento alle indagini ed ai processi in
corso e, soprattutto, di evitare che il trasferimento della
persona detenuta possa creare pregiudizio a quest'ultima,
aggravandone lo stato di restrizione. Di qui la necessità del
consenso della persona interessata salvi i casi in cui
l'ordinamento italiano consenta il trasferimento coattivo.
L'articolo 19 del disegno di legge modifica l'articolo 84
delle citate norme di attuazione del codice di procedura
penale in materia di restituzione delle cose sequestrate. La
norma concerne la restituzione ad uno Stato estero di beni in
sequestro. La decisione dell'autorità giudiziaria deve essere
comunicata senza ritardo al Ministro della giustizia. Questi
potrà negare la restituzione, ove manchi il consenso
dell'amministrazione preposta alla tutela, nel caso in cui si
tratti di beni oggetto di una specifica tutela amministrativa
come avviene, ad esempio, per i beni di interesse storico,
artistico e ambientale.
Gli articoli 20 e 21 riguardano adempimenti di carattere
materiale la cui adozione si rende necessaria per consentire
la funzionalità delle riforme introdotte.
In base alla Convenzione si terrà ovviamente conto della
garanzia costituzionale in materia di libertà e segretezza
della corrispondenza anche nel caso di accesso diretto di
autorità di altri Stati alle apparecchiature di fornitori di
servizi ai sensi del nuovo articolo 89-bis delle norme
di attuazione del codice di procedura penale.
L'articolo 22 richiama la necessità dell'osservanza delle
disposizioni che tutelano la privacy.
L'articolo 23 indica il termine per l'emanazione del
decreto ministeriale di attuazione delle modalità di
adempimento necessarie a consentire l'accesso diretto di
autorità di altri Stati alle installazioni operative dei
fornitori di servizi per le intercettazioni di
telecomunicazioni.
L'articolo 24 determina gli oneri finanziari derivanti
dall'attuazione della legge di ratifica; in particolare, si è
considerato che dalla attuazione delle disposizioni
dell'articolo 16 della Convenzione, in materia di rimborsi per
danni causati a terzi dai funzionari che operino sul
territorio di uno Stato estero, non derivano oneri aggiuntivi
a carico del bilancio dello Stato.
L'articolo 25, infine, prevede l'entrata in vigore della
nuova disciplina.
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