XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 2166 - 3321 - 3374 - 3441 - 3785-A



        Onorevoli Colleghi! - In Italia la cura e l'assistenza delle persone non autosufficienti sono, da sempre, affidate prevalentemente alle pratiche familiari. Una diminuzione, anche piccola, nella disponibilità delle famiglie può causare una forte crescita della domanda di assistenza e di servizi. La rete parentale, infatti, presenta una gravissima fragilità per la difficoltà, delle famiglie più giovani, da un lato, di conciliare lavoro e accudimento dei congiunti e, dall'altro, per i problemi di "tenuta fisica" dei nuclei più anziani a causa della fatica nella cura dei disabili e grandi vecchi e dell'impegno totalizzante che ciò comporta.
        L'invecchiamento della popolazione ha fatto emergere due problemi principali a cui il sistema assistenziale italiano è chiamato con urgenza a far fronte: da un lato è cresciuto il numero dei grandi anziani che vivono soli o per i quali la rete dei sostegni familiari si è indebolita; dall'altro aumenta il numero di anziani esposti al rischio di perdere la loro autosufficienza fisica o psichica.
        Già oggi più di duecentomila anziani sono ospiti di strutture di ricovero, mentre coloro che hanno oltre 65 anni assorbono il 49 per cento delle giornate di degenza ospedaliera.
        Non vi è dubbio, che poter diventare anziani significa soprattutto, nella biografia individuale, recuperare, quando permanga uno stato di autosufficienza, un tempo nuovo che può ancora essere ricco di progettualità individuale e relazionale.
        Certo, ci si riferisce in particolare alle prime età anziane, età che sono ancora risorse nella consapevolezza, appunto, che un'altra fase della vita, l'ultima, può diventare soprattutto vincolo.
        E' qui che si pone l'esigenza di una considerazione nuova del tema della non autosufficienza che contrasti l'istituzionalizzazione non a parole, bensì con supporti e sostegni di straordinaria intensità e vera flessibilità, tali da rendere possibile davvero il prendersi cura dei propri anziani.
        Nella generale carenza di risposte, un forte sostegno alle famiglie viene oggi dalle lavoratrici e dai lavoratori domestici extracomunitari. Sono già 136.679 gli assicurati all'INPS, mentre sono 341.121 ad avere in corso la domanda di regolarizzazione. Ma è questo un supporto che non basta e non sempre garantisce la qualità e le competenze assistenziali, e che comporta altresì costi elevati per le famiglie, solo in parte compensati dall' indennità di accompagnamento.
        Nel complesso, dunque, la famiglia costituisce ancora oggi la principale risorsa a disposizione delle persone disabili e anziane per fronteggiare la non autosufficienza. I costi della cura sono sostenuti principalmente dalle stesse famiglie attraverso il ricorso a familiari oppure a lavoro privato di cura in gran parte sommerso. Peraltro, non esistono stime attendibili sulla spesa complessiva delle famiglie.
        Secondo una indagine multiscopo dell'ISTAT del 1999, i disabili sono oltre 2,6 milioni di persone. Gli anziani sono il 73,2 per cento (1,9 milioni di persone).
        Secondo l'Istat circa 600.000 anziani sono gravemente non autosufficienti a cui si aggiungono i disabili non anziani: 87.000 minori, 127.000 persone tra i diciotto e i trentaquattro anni e 505 mila tra trentacinque e sessantaquattro anni.
        Complessivamente possono essere considerati disabili gravi 1,5 milioni di persone.
        Le famiglie con almeno un disabile grave sono 1.400.000, il 6,6 per cento delle famiglie italiane.
        Chi ha responsabilità di governo della cosa pubblica non può più sottrarsi, perciò, al compito di promuovere politiche che mirano ad estendere significativamente la rete dei servizi, per fornire risposte ai bisogni quotidiani di ogni singola persona non autosufficiente, potenziando e aggiornando un sistema di servizi che deve essere qualitativamente diverso dal passato, basato su un più forte coordinamento e un'integrazione delle politiche socio-sanitarie, in grado di offrire una maggiore possibilità di scelta agli utenti, e di intervenire sulla base di progetti individuali e personalizzati.
        Questa proposta di legge si pone in sostanza l'obiettivo di:

                a) aumentare in misura consistente il numero delle persone non autosufficienti che possano beneficiare delle prestazioni assistenziali fino a pervenire ad un universalismo vero;

                b) potenziare e variare tanto le opportunità di assistenza a domicilio e sul territorio, superando la frammentarietà e i forti squilibri territoriali che sinora hanno contraddistinto la rete dei servizi esistenti, quanto l'offerta di sostegno economico;

                c) rafforzare i diritti soggettivi delle persone non autosufficienti rendendo esigibile il diritto alla prestazione.

        In questa prospettiva il tema delle risorse finanziarie a disposizione diventa tema dirimente per chiunque si accinga alla predisposizione di un efficace e non propagandistico intervento legislativo che si proponga di rendere davvero praticabili tutele e sostegni.
        In altri Paesi europei la discussione dura da anni e i modelli di intervento adottati sono già in corso di correzione alla luce delle esperienze effettuate.
        In alcuni Paesi si è deciso di socializzare il rischio o ricorrendo ad un sistema di tipo assicurativo pubblico obbligatorio a base contributiva, o ad uno di tipo universale coperto da specifiche entrate fiscali, in altri Paesi si è prevista una compartecipazione alla spesa degli utenti, in altri si è proceduto alla privatizzazione dell'assistenza.
        Da tempo operano quindi schemi di intervento di cui si può misurare l'efficacia e il livello di gradimento dei cittadini.
        Il tema della redistribuzione di risorse pubbliche esistenti secondo nuove priorità, nonché il nodo delle risorse aggiuntive rispetto a quelle oggi disponibili, è apparso urgente e di non facile soluzione per tutte le forze politiche che hanno presentato in Parlamento proposte di legge sul tema del sostegno alla non autosufficienza, evidenziando come questa questione richieda soluzioni inedite e coraggiose in ordine all'innovazione del welfare e alla messa a disposizione di risorse, tali da rendere esigibile per i cittadini non autosufficienti e per le loro famiglie, su tutto il territorio nazionale, un diritto all'assistenza sancito già dalla legge 328 del 2000, ma che deve prendere corpo attraverso una adeguata strumentazione organizzativa e finanziaria.
        Le cinque proposte di legge presentate dai diversi Gruppi parlamentari contenevano al riguardo ipotesi diverse: dall'istituzione di una assicurazione pubblica obbligatoria, alla tassa di scopo, al ricorso alla fiscalità generale, o un consistente aumento del Fondo sanitario.
        Il testo unificato licenziato a larghissima maggioranza dalla Commissione Affari sociali prevede l'istituzione di un Fondo nazionale a sostegno delle persone non autosufficienti, finanziato da una imposta addizionale sui redditi delle persone fisiche e giuridiche, graduata in relazione ai diversi scaglioni di reddito e con la previsione dell'esenzione dall'imposizione per i redditi medio-bassi.
        Con questo progetto di legge si propone, in sostanza, un patto di solidarietà che coinvolga tutti i cittadini a fronte di un rischio non più accidentale o straordinario, ma assai prevedibile che è quello della non autosufficienza.
        Una recente indagine realizzata dall'Associazione Nuovo Welfare ha messo in evidenza non solo che un 80 per cento degli italiani esprimono la convinzione che la tutela dei bisogni fondamentali debba venire dal sistema pubblico, ma anche che il 64 per cento è disposto a pagare qualcosa in più in cambio di maggiori e migliori servizi.
        In conclusione questa proposta di legge delinea un nuovo modello di intervento rivolto alle persone non autosufficienti che, non solo deve incrociare risorse che già esistono e che vanno assolutamente implementate, Fondo sanitario e Fondo sociale innanzitutto, oltre che risorse locali, ma nuovo modello che abbia alla sua base i criteri della universalità della tutela, della solidarietà, della responsabilità sociale.
        Su questa impostazione la Commissione Affari sociali ha lavorato con ampia e importante condivisione attraverso un confronto rigoroso, serio e molto approfondito, i cui esiti vengono consegnati al dibattito dell'aula auspicando altrettanta condivisione, con la consapevolezza che non si possono disattendere le aspettative di cittadine e cittadini in profondo stato di bisogno che da tempo aspettano una risposta dalla politica e dalle istituzioni.


1. Ambito di intervento normativo e rapporto con la legislazione vigente.

        Il testo in esame, volto ad accrescere le risorse finanziarie necessarie al potenziamento del sistema di protezione sociale a favore dei soggetti bisognose di un'assistenza continuativa, in ragione delle proprie condizioni fisiche, psichiche e sensoriali, tiene comunque conto di quanto stabilito dalla legge n. 104 del 1992 (legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate).

        I servizi e le prestazioni per i non autosufficienti, previsti dalla normativa vigente, sono garantiti innanzitutto dal Servizio sanitario nazionale, con riferimento agli interventi di prevenzione, riabilitazione e cura. A carico delle risorse del Fondo per le politiche sociali sono poste importanti misure di sostegno sia di natura previdenziale (indennità di accompagnamento e di comunicazione) che assistenziale (secondo i principi stabiliti dalla legge n. 328/2000 di riforma del sistema dei servizi sociali). Più in generale, vanno ricordate le disposizioni di natura fiscale (detrazioni sul reddito e deduzioni per l'abitazione principale) nonché gli interventi per favorire l'accesso ad immobili di proprietà comunale alle categorie dei portatori di handicap e dei soggetti più svantaggiati.


2. Istruttoria legislativa svolta.

        2.1. Audizioni informali.

        Al fine di approfondire le tematiche oggetto delle proposte di legge in discussione la Commissione affari sociali ha istituito un Comitato ristretto, nel cui ambito svolgere una serie di audizioni informali nonché elaborare un testo unificato. Sono stati pertanto auditi rappresentanti delle diverse categorie delle persone disabili e non autosufficienti, della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano e dell'ANCI, nonché rappresentanti di CGIL, CISL e UIL.

            2.2. Pareri espressi dalle Commissioni.

        Sul testo unificato quale risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione in sede referente sono stati richiesti i pareri delle Commissioni I, V, VI, VIII, IX e XI.
        La Commissione Affari costituzionali ha espresso parere favorevole con una osservazione, che non è stata recepita nel testo in quanto dalla formulazione dei commi 2 e 3 dell'articolo 1 già si evince che i cittadini delle province autonome di Trento e di Bolzano non contribuiscono all'ammontare del Fondo e conseguentemente non ne beneficiano, poiché in tali province si procede al perseguimento delle finalità del provvedimento con autonomi e distinti fondi.
        La Commissione Ambiente e la Commissione Lavoro hanno espresso parere favorevole, mentre la Commissione Trasporti parere favorevole con una osservazione che non si è ritenuto opportuno recepire in quanto la determinazione delle singole prestazioni che il Fondo dovrà erogare compete ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni-città.
        La VI Commissione finanze ha reso un parere contrario, mentre la Commissione bilancio non ha espresso parere, riservandosi di renderlo per l'Assemblea.


3. Contenuto dell'articolato.

        Il testo all'esame della Commissione, risultante dalla unificazione delle numerose proposte di legge presentate in materia, si compone di sei articoli ed è volto ad incrementare il sistema di protezione sociale e di cura per le persone non autosufficienti. A tal fine, l'articolo 1 istituisce, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, un Fondo per il sostegno delle persone non autosufficienti, cioè di coloro che hanno subìto una riduzione dell'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella relazionale. E' importante precisare che il testo si riferisce a tutte le persone non autosufficienti indipendentemente da età e causa (persone che non riescono a svolgere le funzioni essenziali nell'ambito della vita quotidiana). Inoltre le prestazioni previste dal Fondo, prevalentemente di carattere domiciliare, non sono sostitutive di quelle sanitarie e sono finalizzate alla copertura dei costi di rilevanza sociale dell'assistenza integrata socio-sanitaria.
        Ai sensi dell'articolo 2, il Fondo è destinato ad erogare l'indennità di accompagnamento e di comunicazione, a potenziare la rete dei servizi ed erogare le prestazioni assistenziali attraverso la realizzazione di progetti individuali per le persone non autosufficienti, ad erogare titoli per la fruizione di prestazioni sociali ed assegni di cura commisurati alla gravità del bisogno, ad erogare le risorse necessarie al pagamento della quota sociale a carico dell'utente in caso di ricovero in una residenza sanitaria assistita o in strutture similari nonché a sviluppare iniziative di solidarietà, anche collaborazione con il volontaria e le ONLUS, a favore delle famiglie con disabili, volte ad agevolare il loro mantenimento nell'ambito familiare. Per quanto riguarda l'indennità di accompagnamento e comunicazione occorre ribadire che essa continuerà ad essere erogata autonomamente a tutti i soggetti beneficiari, come diritto soggettivo a titolo della minorazione ai sensi delle leggi n. 18/1980, n. 381/1970, n. 382 n. 1970 e del decreto legislativo n. 509/1988.
        Nell'articolo 3 si disciplina il funzionamento del Fondo le cui risorse sono ripartite annualmente tra le regioni sulla base di indicatori riferiti alla percentuale di persone non autosufficienti sulla popolazione di riferimento e di indicatori demografici e socio-economici, mentre l'articolo 4 ne regola la dotazione. In base a tale norma, la dotazione del Fondo è costituita innanzitutto dal gettito di un'imposta addizionale appositamente istituita dal testo in esame. Al Fondo, inoltre, affluiscono le risorse destinate all'erogazione ai soggetti beneficiari dell'indennità di accompagnamento e di comunicazione.
        Per quanto riguarda l'imposta addizionale sui redditi delle persone fisiche e giuridiche, l'articolo 5 stabilisce che essa verrà introdotta con uno o più decreti legislativi e che dalla medesima saranno esenti i redditi medio-bassi. Tale imposta sarà determinata applicando al reddito un incremento medio dello 0,75 per cento, graduato in modo differenziato, in relazione ai diversi scaglioni di reddito.
        Infine, l'articolo 6 stabilisce che le regioni possono prevedere addizionali regionali aggiuntive all'addizionale di cui all'articolo 5, nella misura massima dello 0,5 per cento, per le finalità di cui all'articolo 2.

ZANOTTI, Relatore.



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