XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2074
Onorevoli Deputati! - Il presente disegno di legge
provvede alla ratifica e all'autorizzazione all'esecuzione
della Convenzione internazionale per la repressione degli
attentati terroristici mediante utilizzo di esplosivo,
adottata a New York il 15 dicembre 1997 a seguito della
risoluzione A/RES/52/164 dell'Assemblea generale delle Nazioni
Unite.
La Convenzione, firmata dall'Italia il 4 marzo 1998, è
stata ratificata sinora da diciassette Stati; essa si aggiunge
alle già esistenti Convenzioni multilaterali sul terrorismo, e
si propone di esprimere la più decisa condanna degli attentati
compiuti con l'uso di esplosivi, al di là di supposte e
comunque inammissibili motivazioni politiche, consentendone,
inoltre, il perseguimento anche attraverso un'applicazione non
restrittiva del principio dell'estradizione.
Gli Stati Parti alla presente Convenzione hanno
unanimemente rilevato, infatti, la pericolosa diffusività
degli attentati terroristici perpetrati per mezzo di ordigni
esplosivi o altri ordigni micidiali, constatando che gli
strumenti giuridici multilaterali attualmente in vigore non
trattano in modo adeguato questo tipo di condotte
criminali.
Le azioni terroristiche, commesse contro uno o più Paesi,
contro le loro istituzioni o popolazioni a scopo intimidatorio
ed al fine di sovvertire o distruggere le loro strutture
politiche, economiche o sociali, possono minare lo Stato di
diritto e i princìpi fondamentali su cui si fondano le
tradizioni costituzionali e la legislazione delle democrazie
degli Stati Parti alla Convenzione. Il terrorismo costituisce
una minaccia gravissima alla democrazia ed al libero esercizio
dei diritti umani, e non può essere giustificato in alcun
caso, qualunque sia il suo obiettivo, o il luogo in cui
l'attacco venga preparato o realizzato.
Ciò appare tanto più vero alla luce dei tragici
avvenimenti dell'11 settembre 2001: il mortale attentato
terroristico sferrato contro la popolazione degli Stati Uniti
d'America dimostra la necessità di una risposta globale al
fenomeno, orientata al rafforzamento e alla semplificazione
degli strumenti della cooperazione internazionale fra gli
Stati, per l'adozione di misure efficaci volte a prevenire
questo tipo di atti criminali ed a perseguirne e punirne gli
autori.
Nel nostro ordinamento giuridico, gli obblighi relativi
alla prevista introduzione di una serie di misure di
adattamento normativo possono ritenersi già soddisfatti, oltre
che dalla legislazione in materia di controllo delle armi,
munizioni ed esplosivi, da una serie di norme incriminatrici
contenute nel codice penale, tra le quali rilevano, in
particolare, gli articoli 270-bis (associazioni con
finalità di terrorismo e di eversione dell'ordine
democratico), 280 (attentato per finalità terroristiche o di
eversione), 284 (insurrezione armata contro i poteri dello
Stato), 285 (devastazione, saccheggio e strage), 420
(attentato a impianti di pubblica utilità), 422 (strage), 432
(attentati alla sicurezza dei trasporti), 433 (attentati alla
sicurezza degli impianti di energia elettrica e del gas,
ovvero delle pubbliche amministrazioni).
Nell'ambito della Convenzione, pur contemplandosi, nella
norma di cui all'articolo 2, un catalogo di condotte
sostanzialmente connotate da una finalità terroristica o
eversiva, non sono previste definizioni dei concetti di
"terrorismo" o di "atto terroristico".
L'articolo 4 della Convenzione, infatti, si limita a
dettare un obbligo generico di incriminazione, con riferimento
alle rispettive legislazioni interne, per le infrazioni di cui
all'articolo 2, con la mera esortazione a tener debitamente
conto della loro intrinseca gravità.
L'articolo 6 contiene disposizioni procedurali sulla
giurisdizione, lasciando ai singoli Stati la facoltà di
determinare le regole in base alle quali viene stabilita la
propria competenza a giudicare i singoli fatti. Se da un lato,
è ragionevole che non si voglia intaccare il principio di
sovranità di ogni Paese, dall'altro si ritiene possibile,
sulla base dei princìpi enunciati nei paragrafi 1 e 2,
stabilire che almeno essi siano accettati come regole
generali, anche al fine di ridurre al minimo le possibili
controversie in materia. Nel paragrafo 1 dell'articolo 6 sono
enunciati i criteri relativi all'attribuzione della
giurisdizione per perseguire i reati di cui all'articolo 2: si
tratta di criteri fondati sui princìpi della territorialità
(lettere a) e b) del paragrafo 1) e della
personalità attiva (lettera c) del paragrafo 1). Nel
paragrafo 2, inoltre, sono elencati alcuni criteri sussidiari
di determinazione della giurisdizione, che ogni Stato Parte,
in forza della sua legislazione interna, può scegliere di
adottare in relazione ai reati di cui all'articolo 2,
informandone il Segretario generale dell'Organizzazione delle
Nazioni Unite (ONU) al momento della ratifica della presente
Convenzione.
Va osservato, peraltro, come disposizioni convenzionali di
questo genere restringano l'ampia portata applicativa dei
criteri fissati negli articoli da 7 a 10 del nostro codice
penale: non prevedendo la maggior parte degli ordinamenti
stranieri una possibilità così ampia di perseguire reati
commessi all'estero, l'Italia potrebbe vedersi negata
l'estradizione per molti reati che essa sarebbe, per il
proprio sistema, competente a giudicare.
Nelle disposizioni di cui agli articoli 7 e 8 della
Convenzione sono rispettivamente disciplinate le garanzie
difensive e procedimentali della persona indagata per i fatti
di cui all'articolo 2 (esercitabili nell'ambito delle leggi e
dei regolamenti vigenti nello Stato sul cui territorio
l'autore o il presunto autore del reato si trovano) e la
tradizionale regola dell'aut dedere aut iudicare, che
costituisce ormai un patrimonio di quasi tutte le Convenzioni
internazionali in materia penale.
Nel nostro ordinamento, grazie all'articolo 7, numero 5,
del codice penale, esiste già un criterio di collegamento che
consente di attivare un meccanismo di questo tipo e di
assumerne i relativi impegni senza adottare ulteriori
provvedimenti di adeguamento.
Le più recenti e significative Convenzioni multilaterali,
ratificate dall'Italia, che contengono la regola dell'aut
dedere aut iudicare sono: la Convenzione de L'Aja per la
repressione della cattura illecita di aeromobili (1970); la
Convenzione di Montreal per la repressione degli atti illeciti
rivolti contro la sicurezza dell'aviazione civile (1971) rese
esecutive con legge n. 906 del 1973; la Convenzione per la
prevenzione e la repressione dei reati contro le persone
internazionalmente protette (1973) resa esecutiva con legge n.
107 del 1985; la Convenzione europea sul terrorismo (1977)
resa esecutiva con legge n. 719 del 1985; la Convenzione
internazionale contro la cattura degli ostaggi (1979) resa
esecutiva con legge n. 718 del 1985.
La disposizione di cui al paragrafo 6 dell'articolo 7,
inoltre, stabilisce un obbligo di immediata informativa - per
il tramite del Segretario generale dell'ONU - agli altri Stati
Parti interessati, qualora una persona sia stata sottoposta ad
una misura restrittiva della libertà personale, in merito alle
circostanze che ne giustificano la detenzione.
La finalità dell'articolo 10 è quella di avvalersi degli
strumenti di cooperazione giudiziaria internazionale a cui gli
Stati Parti hanno aderito e di applicarli alla materia
trattata nella presente Convenzione: il paragrafo 1 in
particolare, prescrive che gli Stati si prestino
reciprocamente la più ampia assistenza giudiziaria per ogni
indagine penale o procedura estradizionale relativa ai reati
di cui all'articolo 2.
Gli obblighi di assistenza ai fini delle procedure
estradizionali per i reati di cui all'articolo 2 della
Convenzione appaiono, peraltro, rafforzati dalla clausola
contenuta nella norma di cui all'articolo 9, paragrafo 1, che
ne estende di diritto l'efficacia in relazione a qualsiasi
trattato di estradizione stipulato tra gli Stati Parti prima
della data di entrata in vigore della presente Convenzione. Il
paragrafo 5 stabilisce, correlativamente, che le norme di
tutti i trattati o accordi di estradizione conclusi fra gli
Stati Parti, in ordine alle fattispecie di cui all'articolo 2,
sono considerate come modificate tra di loro, qualora siano
ritenute incompatibili con la presente Convenzione.
Un meccanismo analogo è stato già seguito, del resto,
negli articoli 3 e 4 della Convenzione europea per la
repressione del terrorismo.
L'articolo 11 della Convenzione contiene una clausola di
depoliticizzazione dei reati che ne costituiscono l'oggetto,
ai fini di una richiesta di estradizione o di assistenza
giudiziaria fondata sugli stessi.
Nella successiva disposizione convenzionale, peraltro, è
contemplata un'opportuna clausola di bilanciamento, che tende
a limitare gli effetti obbligatori della richiesta, quando si
abbiano fondati motivi di ritenere che la stessa sia stata
presentata con finalità discriminatorie, sulla base di
considerazioni legate alle opinioni politiche, alla razza,
alla religione, all'origine etnica, alla nazionalità di una
persona.
Emerge, dal combinato disposto delle norme pattizie di cui
agli articoli 11 e 12, una nozione in negativo del delitto
politico - per il quale, come è noto, gli articoli 10 e 26
della Costituzione vietano la sola estradizione, ma non
l'assistenza giudiziaria - conciliabile con l'interpretazione
che appare prevalente nella dottrina e che tende ad affermarsi
anche nella giurisprudenza. Si ritiene, infatti, che la
nozione di delitto politico, delineata negli articoli 10 e 26
della Costituzione, non coincida con quella espressa
dall'articolo 8 del codice penale, dovendosi correlare il
limite costituzionale all'estradabilità dello straniero al
presupposto fondamentale del riconoscimento degli istituti
democratici e dei diritti di libertà che sono alla base del
motivo politico.
Una volta identificata la ratio costituzionalmente
rilevante del divieto di estradizione per reati politici
nell'esigenza di protezione dell'estradando da un trattamento
discriminatorio o da persecuzioni politiche, deve ritenersi
che il divieto di estradizione operi solo fin quando realizza
lo scopo per cui è stato posto, laddove, cioè, esista
realmente il rischio che la persona richiesta, se data in
estradizione allo Stato richiedente, venga discriminata per la
politicità del fatto commesso.
Il meccanismo introdotto dalle norme pattizie di cui agli
articoli 11 e 12 - ossia, la previsione di una clausola di
depoliticizzazione, accompagnata da una clausola di non
discriminazione - consente dunque di realizzare un prudente
bilanciamento delle concorrenti esigenze dell'efficacia della
cooperazione giudiziaria per reati particolarmente gravi -
quali quelli contemplati nell'articolo 2 della Convenzione - e
del riconoscimento dei fondamentali diritti di libertà
dell'estradando, e può ritenersi coerente con la ratio
costituzionalmente rilevante del divieto di estradizione per
reati politici.
Nell'articolo 1 della citata Convenzione europea sul
terrorismo, del resto, che contiene un elenco dei reati
considerati quali atti di terrorismo, si esclude espressamente
che possono essere ritenuti politici, connessi ad un reato
politico, ovvero ispirati da ragioni politiche, ai fini
dell'estradizione tra gli Stati contraenti, non solo reati
gravi che comportano un attentato alla vita, all'integrità
fisica, o alla libertà di persone che godono di protezione
internazionale (ivi inclusi gli agenti diplomatici), ma anche
reati che comportano il ricorso a bombe, granate, razzi, armi
automatiche, o plichi o pacchi contenenti esplosivi ove il
loro uso rappresenti un pericolo per le persone (lettere
c) ed e) dell'articolo 1).
L'articolo 13, paragrafo 1, della Convenzione contempla
l'ipotesi del trasferimento temporaneo di persone detenute da
uno Stato Parte all'altro, per ragioni processuali, purché sia
rispettata la duplice condizione del libero consenso,
manifestato dalla persona da trasferire, e di un accordo
intervenuto al riguardo tra le competenti autorità degli Stati
interessati. Nei paragrafi 2 e 3, inoltre, sono disciplinate
opportune previsioni di garanzia per la riconsegna
dell'interessato alla custodia dello Stato dal quale il
trasferimento è stato effettuato, unitamente all'affermazione
della regola della specialità.
La disciplina così introdotta risulta pienamente in linea
con gli standard internazionali, ed in particolare con
gli articoli 11 e 12 della Convenzione di Strasburgo del 1959,
in materia di assistenza giudiziaria nel settore penale, resa
esecutiva con legge n. 215 del 1961.
Negli articoli 15 e 16 sono previsti, rispettivamente,
obblighi di collaborazione tra gli Stati Parti (eventualmente,
anche attraverso ulteriori adattamenti della loro legislazione
interna) ai fini della prevenzione e del contrasto dei reati
di cui all'articolo 2, ed obblighi di comunicazione - al
Segretario generale dell'ONU - del risultato definitivo
dell'azione penale intentata da uno degli Stati Parti contro
il presunto autore del reato.
Gli articoli 19 e 20, infine, prevedono, rispettivamente,
una clausola di esclusione per le attività delle Forze armate
in periodo di conflitto armato e nell'esercizio delle loro
funzioni ufficiali, ed una clausola di arbitrato - con
eventuale, successiva, rimessione del caso alla Corte
internazionale di giustizia - per ogni controversia fra gli
Stati Parti che riguardi l'interpretazione o l'applicazione
della presente Convenzione, e che non possa essere risolta per
via negoziale entro un ragionevole periodo di tempo.
Il presente disegno di legge si compone di 5 articoli dei
quali, oltre i tre canonici, due riguardano alcune modifiche
al codice penale.
In particolare l'articolo 3 aggiunge all'articolo 280 del
codice penale una ulteriore previsione riguardante alcune
fattispecie di reato in materia di terrorismo contenenti
precisazioni e imponendo per esse una più rigida disciplina
sanzionatoria.
Viene, altresì, proposto che per i medesimi reati non sia
possibile al giudice concedere le attenuanti generiche
previste dall'articolo 62-bis.
L'articolo 4 prevede una modifica all'articolo 6 del
codice penale riguardante la competenza italiana fuori del
territorio dello Stato, qualora il reato venga commesso contro
una struttura diplomatico-consolare, strutture o mezzi
militari o contro sedi di organizzazioni umanitarie italiane o
contro sistemi di comunicazione utilizzati
dall'amministrazione italiana all'estero.
Dall'attuazione del presente provvedimento non derivano
nuovi o maggiori oneri a carico bilancio dello Stato e,
pertanto, non si rende necessaria la relazione tecnica di cui
al comma 2 dell'articolo 11-ter della legge 5 agosto
1978, n. 468, e successive modificazioni.
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