XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 1685 - 241 - 246 - 1354 - 1437 - 1461-A
Onorevoli Colleghi! - La VIII Commissione propone
all'Assemblea l'approvazione di un provvedimento che verte su
un argomento di estremo rilievo: l'istituzione, ai sensi
dell'articolo 82 della Costituzione, di una Commissione
parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle
attività illecite ad esso connesse. Si tratta di una materia
di notevole complessità e delicatezza e di pregnante
attualità.
1) La proposta di legge C. 1685, approvata dal Senato
della Repubblica.
Al riguardo, si ricorda che in questo campo un disegno di
legge è stato approvato dalla XIII Commissione "Territorio,
Ambiente, Beni Ambientali" del Senato della Repubblica,
all'unanimità ed in sede deliberante, lo scorso 27
settembre.
Del resto, nei primi mesi della XIV legislatura, sono
state formalizzate, anche alla Camera dei deputati, numerose
iniziative legislative su questa tematica, che sicuramente
presenta quei profili di pubblico interesse, necessari, alla
stregua della normativa costituzionale, per poter procedere
alla deliberazione di una inchiesta parlamentare. Infatti alla
Camera sono state presentate le proposte di legge nn. 241
(Realacci ed altri), 246 (Sospiri), 1354 (Foti), 1437 (Boato
ed altri), 1461 (Stradella ed altri).
La VIII Commissione, tuttavia, ha deliberato di adottare
quale testo base, per l'esame in sede referente, la proposta
di legge approvata dal Senato; tale proposta di legge, con
alcune limitate modifiche, costituisce il medesimo testo che
la VIII Commissione propone all'Assemblea.
D'altronde, come già rilevato nel corso dell'iter in
Commissione, i temi della gestione integrata del ciclo dei
rifiuti e dell'enorme mercato dell'illecito che attorno ad
esso si è sviluppato nel nostro Paese, con tutte le attività
criminose che ne sono derivate, sono già stati al centro
dell'attenzione del Parlamento. Invero, nel corso della XII
legislatura, vennero istituite due Commissioni monocamerali:
al Senato con deliberazione del 12 ottobre 1995, alla Camera
con deliberazione del 20 giugno 1995. Mentre la Commissione
istituita alla Camera esaurì i suoi compiti con l'approvazione
della relazione conclusiva l'11 marzo 1996, di contro
l'organismo analogo creato al Senato non iniziò mai la sua
attività, anche in considerazione dello scioglimento
anticipato delle Assemblee legislative.
Nella XIII legislatura, poi, fu costituita, con la legge
10 aprile 1997, n. 97 (modificata dalla legge 14 giugno 1999,
n. 184) una Commissione bicamerale, che ha svolto un'attività
particolarmente intensa ed approfondita (comprensiva di 220
sedute, di 34 relazioni territoriali e 16 documenti tematici
approvati, di 7 deliberazioni di ispezione, di 12 convegni
organizzati, di 32 segnalazioni all'autorità giudiziaria, di
32 missioni, di 576 persone ascoltate in audizione informale,
fra cui membri del Governo, rappresentanti degli enti locali,
delle associazioni industriali e ambientaliste). Tale
Commissione concluse i suoi lavori con l'approvazione di una
ampia e dettagliata relazione finale, trasmessa alla
Presidenza delle due Camere il 13 aprile 2001, auspicando, fra
l'altro, la creazione nel nuovo Parlamento di una analoga
Commissione d'inchiesta - "soprattutto per quanto in termini
di stimolo, attenzione e sollecitazione è possibile fare, per
ridurre i tempi che separano l'Italia dall'obiettivo di
modernizzare il ciclo dei rifiuti" - magari ampliandone i
poteri alle questioni del dissesto idrogeologico,
dell'attività estrattiva abusiva, della depurazione delle
acque, dell'abusivismo edilizio.
La relazione finale della Commissione di inchiesta ha
proposto una serie di indirizzi che conservano la loro
validità e che esigono un'ulteriore e decisa iniziativa del
Parlamento per approfondire le questioni, per completare le
verifiche, per individuare le novelle normative da introdurre
e per sollecitare con forza le decisioni ed i comportamenti
idonei ad assicurare il rapido completamento della fase di
transizione verso un sistema industriale di gestione integrata
del ciclo dei rifiuti (raccolta differenziata, riciclaggio,
recupero anche energetico), superando definitivamente
situazioni di drammatica emergenza sul territorio e di
pericolosa illegalità, che alimentano un mercato dell'illecito
di enormi dimensioni. In questa prospettiva è avvertita
l'esigenza di potenziare e di dotare di adeguati e sofisticati
strumenti tecnologici il sistema dei controlli amministrativi
dei diversi organismi a tal fine competenti (Anpa - Arpa -
Appa) per un'efficace azione di prevenzione e tutela
dell'ambiente e della salute, e di garanzia del corretto
funzionamento del mercato; per realizzare un'efficace lotta
alla illegalità occorrono una legislazione organica per
sanzionare penalmente le fattispecie dei reati contro
l'ambiente, nonché un più intenso e stretto coordinamento fra
le forze dell'ordine preposte al contrasto ed alla repressione
delle ecomafie in campo nazionale, accrescendo il raccordo con
le strutture di polizia sovranazionale; è quanto mai opportuna
la redazione di un testo unico in materia di legislazione sui
rifiuti, onde fornire un quadro di riferimento certo ed
agevolmente consultabile a tutti gli operatori ed alle imprese
del settore, alle pubbliche amministrazioni, agli organi
giudiziari; la bonifica dei territori inquinati sia da
attività industriali decennali che da fenomeni, purtroppo
diffusi, di illecito smaltimento è necessaria per scongiurare
il degrado ambientale di rilevanti porzioni di territorio; è,
altresì, indispensabile colmare l'attuale pesantissimo deficit
legato allo smaltimento dei rifiuti speciali; la gestione del
ciclo dei rifiuti solidi urbani deve essere assicurata in
tutto il Paese, ponendo fine all'attuale situazione di netta
differenziazione fra il Nord, il Centro ed il Sud.
La proposta di legge approvata dal Senato, sulla quale si
è concentrato l'esame della VIII Commissione, consta di 6
articoli, che riproducono con lievi modifiche la legge n. 97
del 1997, istitutiva di analoga Commissione nella scorsa
legislatura.
All'articolo 1, le funzioni principali della Commissione
sono identificate nello svolgimento di indagini per verificare
i rapporti fra la gestione del ciclo dei rifiuti e le
organizzazioni criminali, le cosiddette ecomafie, nonché per
individuare connessioni più in generale con attività illecite,
soprattutto per quanto attiene al traffico dei rifiuti; nel
controllo dell'attuazione della normativa vigente e di
eventuali inadempienze di soggetti pubblici e/o privati; nel
controllo dell'operato delle Amministrazioni centrali e
periferiche e delle modalità di gestione dei servizi
smaltimento rifiuti da parte degli enti locali. La Commissione
avrà anche il compito di proporre nuove soluzioni legislative
e amministrative, al fine di promuovere una azione in questo
campo più efficace ed incisiva della Pubblica Amministrazione
e di rimuovere le disfunzioni accertate.
La Commissione è chiamata a riferire al Parlamento
annualmente, oppure ogniqualvolta ne ravvisi la necessità ed,
in ogni caso, al termine dei suoi lavori.
Infine la proposta di legge n. 1685 prevede che la durata
della Commissione coincida con la legislatura in corso, al
contrario delle proposte n. 241 (Realacci ed altri) e n. 1437
(Boato ed altri), che, invece, stabiliscono di limitare a due
anni tale durata.
In base all'articolo 2, la Commissione è composta da 20
senatori e da 20 deputati, scelti rispettivamente dai
Presidenti delle due Assemblee, secondo il criterio
proporzionale in relazione alla consistenza dei gruppi
parlamentari. Nella prima seduta la Commissione elegge, a
scrutinio segreto, nel suo seno il Presidente, due
Vice-Presidenti e due Segretari.
L'articolo 3 stabilisce che la Commissione può ricorrere
all'acquisizione di testimonianze e può disporre sequestri
preventivi, secondo le norme del codice di procedura penale.
Quest'ultima ipotesi non era contemplata nella legge n. 97 del
1997.
Ai sensi dell'articolo 4, la Commissione può acquisire
copie di atti e documenti inerenti a procedimenti
initinere presso l'autorità giudiziaria o altri
organismi inquirenti, ovvero concernenti indagini ed inchieste
parlamentari, pur se coperti dal segreto. E', poi,
disciplinato il rapporto fra autorità giudiziaria e
Commissione in ordine all'obbligo di preservare il segreto di
cui all'articolo 329 del codice di procedura penale. E',
altresì, regolato il regime di segretezza degli atti,
documenti, comunque in possesso della Commissione.
L'articolo 5 prevede che i componenti e ciascun addetto
alla Commissione debbono rispettare il segreto per tutti gli
atti che la Commissione medesima decide o, in ogni caso, è
tenuta a non divulgare. La violazione di tale obbligo di
segreto è assoggettata alle sanzioni previste dal codice
penale.
Secondo l'articolo 6, la Commissione disciplina con
regolamento, approvato prima dell'inizio dei lavori, il suo
funzionamento, potendosi organizzare anche attraverso uno o
più comitati. La Commissione, ove lo ritenga, si riunisce in
seduta segreta; può avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali
di polizia giudiziaria e di ogni collaborazione, giudicata
utile; fruisce di risorse umane, logistiche ed economiche
poste a disposizione dai Presidenti delle due Camere.
Le spese di funzionamento sono a carico, in parti uguali,
del bilancio delle due Assemblee parlamentari.
2) Istruttoria legislativa svolta.
L'attività istruttoria svolta dalla Commissione in
relazione al provvedimento in esame è stata sintetica e si è
concentrata in poche sedute, anche in ragione dei margini
temporali piuttosto ristretti dettati dal vincolo del
calendario d'Assemblea.
La VIII Commissione, al termine dell'esame preliminare,
pur avendo affrontato nel merito il contenuto di tutte le
proposte di legge presentate alla Camera, ha deliberato di
assumere come testo base per l'esame degli emendamenti il
testo della proposta di legge n. 1685, anche in ragione del
fatto che tale proposta era già stata approvata dal Senato.
L'esame degli emendamenti in sede referente, peraltro, ha
portato all'adozione di alcune modifiche al testo trasmesso
dal Senato, sulla cui opportunità ha convenuto, nella
sostanza, l'intera Commissione. Tali modifiche sono state
ritenute significative dai componenti della Commissione,
poiché consentirebbero di apportare un contributo migliorativo
al testo della proposta di legge n. 1685, non soltanto in
termini di chiarezza, ma anche sotto il profilo della
completezza delle attribuzioni dell'istituenda Commissione
d'inchiesta.
3) I pareri espressi.
Per quanto concerne i pareri espressi dalle competenti
Commissioni in sede consultiva, la I Commissione ha espresso
parere favorevole, con una osservazione, mentre la II
Commissione ha espresso parere favorevole con condizioni e
osservazioni.
Di fronte al parere della II Commissione, la VIII
Commissione ha ritenuto di approvare un apposito emendamento
che garantisse l'accoglimento di uno dei rilievi espressi, che
evidenziava la necessità di riformulare il comma 1
dell'articolo 3 sostituendo, ad un generalizzato riferimento
all'applicabilità delle disposizioni del codice di procedura
penale per le testimonianze davanti alla Commissione, un più
puntuale e specifico richiamo agli articoli da 366 a 384 del
codice penale.
Per quanto riguarda, invece, la seconda condizione
contenuta nel parere della Commissione Giustizia, essa è
riferita all'opportunità di sopprimere la norma che consente
alla Commissione di disporre sequestri preventivi; anche la I
Commissione ha espresso le sue perplessità in ordine alla
conservazione di questa norma. Al riguardo, la VIII
Commissione ha ritenuto, anche in relazione alla totale
ristrettezza del tempo a disposizione ed alla necessità di
adeguati approfondimenti, di rimettere tale delicata questione
all'Assemblea, adottando esclusivamente una limitata modifica
al comma 2 dell'articolo 3, che è illustrata di seguito.
In proposito si intende rilevare che le regioni contrarie
all'eventuale soppressione del comma 2 dell'articolo 3, nel
testo già approvato dal Senato, sarebbero, ad avviso di alcuni
membri della VIII Commissione, quelle di una esplicita
interpretazione in senso restrittivo dei poteri attribuiti
alla Commissione, tale da pregiudicarne il funzionamento. Al
contrario, le ragioni a favore di tale soppressione sarebbero,
secondo altri membri, quelle di riconoscere alla Commissione
di inchiesta, in linea generale e senza espressi richiami
normativi, tutti i poteri e le limitazioni dell'autorità
giudiziaria, secondo quanto previsto dallo stesso articolo 82
della Costituzione, nonché l'ulteriore considerazione che la
legge n. 97 del 1997, istitutiva della precedente Commissione,
non prevedeva il potere di sequestro preventivo.
4) Il testo proposto dalla Commissione.
Al termine dell'esame, la VIII Commissione ha quindi
deciso di proporre all'Assemblea l'approvazione del testo
trasmesso dal Senato, con alcune limitate ma significative
modifiche.
Con la prima modifica, si è inteso precisare il contenuto
della disposizione di cui all'articolo 1, comma 1, lettera
f), secondo cui la Commissione potrebbe sollecitare
"all'adozione di normative internazionali già approvate dal
Parlamento europeo ma non ancora introdotte nella legislazione
italiana". Al riguardo, si è rilevato che tale formulazione,
sinteticamente adottata dal Senato, si riferiva
sostanzialmente a distinti obiettivi: da un lato l'ipotesi di
sollecitazione di nuove intese internazionali, la cui
opportunità fosse emersa nel corso dei lavori della
Commissione; dall'altro la ratifica di accordi internazionali
già conclusi, ma le cui norme non fossero state ancora
introdotte nel nostro ordinamento. In tal senso si è osservato
altresì che il riferimento "alle normative internazionali già
approvate dal Parlamento europeo" appariva improprio alla luce
delle competenze di tale istituzione. Per questi motivi, si è
ritenuto opportuno ridefinire tale facoltà della
Commissione.
Con una ulteriore modifica, si è recepita una delle due
condizioni contenute nel parere della II Commissione, nel
senso descritto in precedenza.
Infine, per ragioni di chiarezza normativa, si è soppresso
l'inciso iniziale di cui all'articolo 3, comma 2, della
proposta di legge n. 1685, che limitava la possibilità di
disporre sequestri preventivi. Si è infatti valutata
l'opportunità di attivare tali poteri della Commissione, a
seguito non soltanto degli atti di cui al comma 1, ma di tutti
i possibili atti di indagine che la Commissione d'inchiesta è
abilitata a compiere. Si è conseguentemente adeguata la stessa
rubrica dell'articolo 3.
In conclusione, si intende ribadire una valutazione
positiva in merito alla istituzione della Commissione
d'inchiesta, auspicando una rapida approvazione della proposta
di legge n. 1685 anche da parte della Camera dei deputati. La
nuova Commissione di inchiesta, infatti, con il contributo
attivo di tutti i gruppi parlamentari, potrà assicurare un
prezioso ed importante contributo per realizzare nel nostro
Paese un sistema moderno e lineare di gestione, trattamento e
smaltimento dei rifiuti.
Tale sistema dovrà peraltro essere in linea con le
esigenze prioritarie e doverose di tutela dell'ambiente e
della salute dei cittadini, con l'impiego di tecnologie sicure
ed all'avanguardia, ponendo fine alle attività criminose ed
illecite che si sono sempre più consolidate ed insinuate in
questo comparto di fondamentale importanza per l'intera
comunità.
Tino IANNUZZI, Relatore.
Frontespizio