XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1655
Onorevoli Deputati! - Il patrimonio immobiliare pubblico
ha vastissima dimensione, limitata funzione economica.
Ciò, specificatamente, per una serie strutturale di
ragioni:
l'elenco dei beni ha struttura incerta, anche nel regime
giuridico; i vincoli amministrativi ne limitano la
valorizzazione; le esigenze di utilizzo si sono radicalmente
ridotte, determinando l'opportunità di un diverso, migliore
assetto patrimoniale e finanziario, tanto dal lato del settore
pubblico, quanto dal lato del settore privato.
In questo contesto, il presente provvedimento ha le
seguenti tre funzioni essenziali:
a) ricostruire il patrimonio immobiliare
pubblico;
b) operare la cessione dei beni non essenziali,
realizzando con maggiore efficacia il processo di
privatizzazione già avviato ed in parte già in atto, con
crescenti effetti di efficienza economica complessiva;
c) servire al mercato finanziario un prodotto (i
fondi immobiliari) finora parzialmente in essere, ed invece
fondamentale nella presente congiuntura economica,
caratterizzata tra l'altro da domanda di "beni rifugio".
Ciò premesso, occorre osservare quanto segue.
Le amministrazioni pubbliche possiedono un amplissimo
patrimonio immobiliare. Di tale patrimonio non esiste ancora
un rendiconto. Le stime, necessariamente approssimate del
patrimonio immobiliare che può essere immediatamente venduto,
si attestano, secondo una valutazione estremamente prudenziale
tra i 45.000 e i 60.000 miliardi di lire. Tra queste stime
alcune assegnano al solo patrimonio immobiliare degli enti
previdenziali pubblici un valore complessivo superiore ai
45.000 miliardi di lire.
Il patrimonio immobiliare delle amministrazioni pubbliche
è allo stesso tempo troppo ampio e utilizzato in modo
inefficiente.
L'insieme dei provvedimenti sul patrimonio immobiliare
delle pubbliche amministrazioni, mira dunque a tre obiettivi:
valorizzare il patrimonio e migliorarne la gestione, ridurre
l'indebitamento netto della pubblica amministrazione,
diffondere la proprietà immobiliare.
Nel complesso si tratta di una misura disegnata per
riportare il patrimonio immobiliare ad una gestione
economica.
Sino ad oggi le vendite del patrimonio immobiliare sono
state spesso annunciate e mai realizzate, per la combinazione
di difficoltà burocratiche e difetto di volontà politica.
Il provvedimento che si presenta parte dall'osservazione
che la vendita del patrimonio immobiliare è atto che qualifica
la politica economica del Governo. Si fonda su un disegno
tecnico che supera le difficoltà che nel passato ne hanno
impedito la valorizzazione e la vendita.
Il provvedimento è diviso in 4 parti strettamente
integrate:
1. individuazione del patrimonio oggetto di cessione;
2. costituzione e disciplina della società veicolo;
3. meccanismi di vendita degli immobili;
4. riforma della disciplina dei fondi comuni
d'investimento immobiliare.
La prima parte ha per finalità quella di procedere alla
ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico con
l'obiettivo di determinare il conto generale del patrimonio
dello Stato. La seconda e la terza parte attengono ai
meccanismi e alla disciplina del processo di dismissione. La
quarta ha finalità di ampliare la domanda attraverso lo
sviluppo dei fondi immobiliari.
La normativa prevede la realizzazione di una o più
operazioni di cessione aventi ad oggetto immobili pubblici
riconducibili alle seguenti tre categorie:
- immobili dello Stato;
- immobili in precedenza attribuiti a società
controllate integralmente dallo Stato;
- immobili degli enti previdenziali pubblici.
Tali immobili saranno ceduti ad una o più società veicolo
appositamente costituite, che finanziano l'acquisto attraverso
una o più operazioni di cartolarizzazione versando quindi
l'importo raccolto con tale operazione a titolo di "prezzo
iniziale" ai proprietari cedenti.
La società veicolo acquirente gli immobili, li gestisce
tramite soggetti terzi e li rivende sul mercato. I flussi
derivanti dalla gestione e dalla vendita degli immobili, dopo
il rimborso del debito per capitale e interessi, degli altri
oneri accessori, delle commissioni dei soggetti terzi e degli
altri costi dell'operazione, sono corrisposti ai proprietari
originari degli immobili sotto forma di "prezzo differito".
L'emissione di titoli, il cui rimborso è collegato ai
proventi derivanti dalla gestione e dalla vendita degli
immobili, comporta una valutazione da parte del mercato
finanziario sia della gestione che del processo di vendita,
promuovendo una maggiore efficienza di entrambi.
Per quanto riguarda gli immobili residenziali, oltre a non
pregiudicare la posizione degli inquilini degli enti, la
normativa relativa all'operazione rafforza in taluni casi le
tutele già previste per gli stessi ed in particolare per le
fasce più deboli. Allo stesso tempo il processo di vendita è
reso più snello ed efficiente.
Inoltre si interviene per sanare situazioni patologiche
delineatesi fino ad oggi nel processo di vendita delle unità
residenziali degli enti. Ad esempio, è introdotto un nuovo
criterio di qualificazione degli "immobili di pregio" ed è
modificato il meccanismo di vendita alle cooperative degli
appartamenti inoptati, che in casi frequenti ha dato origine a
manovre speculative - evidenziate dagli stessi enti - da parte
delle stesse cooperative.
Infine, sono snellite e velocizzate le procedure di
vendita degli immobili, tramite la previsione della vendita
all'asta direttamente da parte degli enti, per gli immobili
residenziali liberi e per quelli inoptati e tramite l'utilizzo
degli strumenti della conferenza di servizi e degli accordi di
programma al fine di consentire la valorizzazione degli
immobili prima della rivendita al mercato da parte della
società veicolo, massimizzando in questo modo per lo Stato e
per enti cedenti i proventi complessivi dell'operazione.
L'obbiettivo è quello di attuare un processo di
dismissione degli immobili unico e coordinato, al fine di
ottimizzare i proventi complessivi ottenibili, evitando le
conseguenze negative riconducibili alla realizzazione
contemporanea e non sinergica di più programmi di vendita.
L'operazione consente agli enti previdenziali di
realizzare immediatamente buona parte dei proventi delle
vendite immobiliari. Tali proventi dovrebbero affluire in
conti di tesoreria remunerati intestati agli stessi enti.
Inoltre, gli enti continuano a gestire gli immobili ed i
processi di vendita, anche se in qualità di soggetti a ciò
incaricati dalla società veicolo, in forza di una convenzione
tipo che impegna gli enti stessi a porre in essere tutte le
azioni necessarie per il conseguimento degli obiettivi di
vendita programmati.
L'operazione non interrompe il processo di vendita già in
corso ma si sovrappone ad esso ed è volta a rendere più
efficace ed efficiente il processo di alienazione per le
vendite future.
Infine, il testo legislativo introduce un sistema
normativo flessibile che si limita a fissare i princìpi per il
trasferimento e la rivendita degli immobili da parte della
società veicolo e per l'operazione di cartolarizzazione, e
rimanda a successivi decreti la determinazione degli aspetti
tecnici attuativi dell'operazione stessa, garantendo così la
possibilità di modulare l'operazione in funzione delle
esigenze che si presenteranno.
Quanto ai requisiti di necessità e urgenza che rendono
indilazionabile l'immediata emanazione del provvedimento, si
evidenzia quanto segue.
Occorre, anzitutto, adottare misure finalizzate a
consentire l'operatività di disposizioni intese a semplificare
gli adempimenti necessari alla realizzazione di un programma
straordinario ed organico di valorizzazione e cessione di beni
appartenenti al patrimonio immobiliare pubblico, al fine di
snellirne le modalità procedurali.
La realizzazione di tale programma si pone, infatti, quale
premessa indispensabile per consentire di acquisire le
relative entrate al bilancio dello Stato già a partire dal
corrente esercizio finanziario, migliorandone i saldi in vista
della sua chiusura ed evitando in tal modo l'adozione di
misure di finanza straordinaria.
In secondo luogo le norme contenute nel presente
provvedimento, oltre a determinare immediati riflessi di
natura finanziaria, contribuiscono a delineare un quadro
normativo più chiaro e coerente in materia di vendita degli
immobili pubblici, che consenta anche di rispondere
positivamente alle esigenze di certezza, in particolare degli
attuali conduttori, in favore dei quali vengono previsti, tra
l'altro, elementi di rafforzamento delle forme di tutela
esistenti.
Una maggiore certezza del quadro contribuirà, peraltro,
anche a prevenire e a smorzare possibili tensioni che
potrebbero insorgere nel settore dell'edilizia abitativa e ad
evitare qualsiasi forma di speculazione economica che potrebbe
realizzarsi al riguardo anche in relazione all'incontrollato
diffondersi di notizie concernenti la vendita degli immobili
in questione.
Il capo I, ha per oggetto "Disposizioni in materia di
privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare
pubblico".
All'articolo 1 si prevede, al fine di provvedere al
riordino ed alla valorizzazione del patrimonio immobiliare
dello Stato, ed anche in funzione della formulazione del
relativo conto generale del patrimonio, che con decreti del
direttore dell'Agenzia del demanio siano individuati i beni
appartenenti allo Stato, specificandone le diverse categorie,
ossia quelli demaniali, quelli appartenenti al patrimonio
disponibile e quelli appartenenti al patrimonio
indisponibile.
Si prevede, inoltre, l'individuazione degli immobili degli
enti pubblici non territoriali, di quelli ubicati all'estero e
di quelli - non strumentali - attribuiti a società
integralmente controllate dallo Stato. Questi ultimi vengono
riconosciuti di proprietà dello Stato. Il meccanismo si
configura quindi come un ritorno nell'alveo del patrimonio
dello Stato, di immobili attribuiti alle società sopra
indicate, ma in effetti non necessari per lo svolgimento delle
rispettive attività. Si desume, quindi, che le società debbano
provvedere alle conseguenti rettifiche patrimoniali.
Tali decreti hanno effetti dichiarativi della proprietà, e
in caso di assenza di precedenti trascrizioni, producono gli
effetti della stessa trascrizione. Gli uffici competenti,
sulla base dei decreti sopra citati, provvedono alle
conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e
voltura.
L'articolo prevede, poi, la possibilità di ricorrere
contro l'iscrizione del bene negli elenchi predisposti
dall'Agenzia del demanio entro sessanta giorni dalla
pubblicazione del decreto stesso nella Gazzetta
Ufficiale, mentre sono fatti salvi gli altri rimedi di
legge.
Infine l'articolo 1 prevede che regioni, province e comuni
possano usufruire del meccanismo previsto per la ricognizione
del patrimonio dello Stato anche per i propri beni immobili,
al fine di dare maggiore certezza alla titolarità degli
stessi.
L'articolo 2 disciplina la costituzione di una o più
società veicolo da parte o su iniziativa del Ministro
dell'economia e delle finanze e la sua operatività. Esso
prevede le modalità di costituzione della società e la sua
connotazione come pura società veicolo, in cui il rischio è -
di fatto - trasferito in capo ai finanziatori.
Viene disciplinata l'operazione di cartolarizzazione da
effettuare da parte della società veicolo, sancendo la
separatezza del patrimonio della società veicolo, in linea con
quanto già previsto in via generale dalla legge sulla
cartolarizzazione, al fine di tutelare gli interessi dei
portatori dei titoli e dei finanziatori nei confronti degli
altri creditori. La società veicolo risponde nei confronti dei
portatori dei titoli esclusivamente con il patrimonio separato
ad essa conferito anche se è previsto - ove se ne riscontri
l'opportunità - che lo Stato possa garantire, in tutto o in
parte, alle condizioni da definire con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, i finanziamenti o i titoli
emessi dalla stessa società veicolo.
Quanto agli aspetti finanziari e fiscali relativi alla
società veicolo ed ai titoli o finanziamenti dalla stessa
emessi, resta inalterato il trattamento relativo ai
finanziamenti, quale stabilito dall'articolo 13 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, e trattandosi di un'operazione di
interesse dello Stato, è previsto che i titoli emessi da parte
di tale veicolo siano assimilabili, dal punto di vista
fiscale, agli Eurobond emessi dalla Repubblica italiana.
Si prevede che le attività di servicing possano
essere svolte non solo da intermediari finanziari, come
previsto dalla legge n. 130 del 1999 ma da altri soggetti
(quali, ad esempio, lo Stato e gli enti previdenziali),
rafforzando in questo modo il concetto che la gestione degli
immobili resterà in capo agli enti originariamente titolari
degli immobili.
L'articolo 3 disciplina i meccanismi di alienazione e di
rivendita degli immobili da parte della società veicolo.
Il trasferimento a titolo oneroso degli immobili alla
società veicolo è disposto con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze. Per immobili appartenenti ad
enti soggetti a vigilanza anche da parte di altro Ministro, i
decreti vengono emanati di concerto con quest'ultimo. Con lo
stesso decreto vengono regolati gli aspetti tecnico-attuativi
dell'operazione.
Si prevede poi che, tramite decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, possono essere inclusi
nell'operazione anche gli immobili inseriti nel programma
straordinario di dismissione e non ancora aggiudicati al 31
ottobre 2001 nell'operazione di cartolarizzazione. Questa
inclusione non comporta mutamenti sostanziali in relazione
alle modalità realizzative del programma straordinario ed al
ruolo dei vari soggetti coinvolti per il suo completamento.
Si prevede inoltre l'inclusione nell'operazione di
ulteriori immobili degli enti previdenziali, diversi da quelli
di cui al comma 10 e non ceduti alla data del 31 ottobre 2001.
Restano tuttavia escluse dall'operazione le unità immobiliari
utilizzate dagli enti per fini strumentali e quelle
necessarie, in forza di disposizioni legislative, alla
costituzione di riserve a garanzia degli obblighi di
prestazione a favore dei beneficiari. Lo stesso articolo
prevede che il Ministro del lavoro e delle politiche sociali
impartisca istruzioni per l'accorpamento di uffici e sportelli
degli enti previdenziali pubblici, allo scopo di rendere un
servizio più efficiente agli utenti e di razionalizzare gli
spazi utilizzati dagli stessi enti.
Si prevede, poi, che il corrispettivo della vendita
ottenuto dagli enti venga depositato in conti fruttiferi di
tesoreria, con un tasso di remunerazione da determinarsi con
decreto da parte del Ministro dell'economia e delle
finanze.
Viene quindi disciplinata la gestione degli immobili, fino
alla rivendita da parte della società veicolo ad acquirenti
terzi e vengono determinate le responsabilità dei soggetti
incaricati della gestione.
Vengono poi confermati i diritti degli inquilini degli
immobili residenziali (opzione e prelazione) e le forme di
tutela per le fasce più deboli dell'inquilinato, già in
essere, prevedendo altresì la possibilità di cedere
separatamente nuda proprietà ed usufrutto. Tali diritti
vengono concessi purché gli inquilini siano in regola con il
pagamento dei canoni e purché non sia stata accertata
l'irregolarità della locazione. Gli stessi diritti sono estesi
ai familiari conviventi ed agli eredi conviventi del
conduttore.
Si specifica che per la determinazione del prezzo di
vendita si dovrà fare riferimento ai valori di mercato,
determinati sulla base di transazioni analoghe sul mercato.
Tali valori possono essere stimati dall'Agenzia del territorio
o da terzi consulenti. E' quindi ribadita l'applicabilità
degli sconti per gli inquilini.
Si prevede che gli immobili inoptati possano essere
venduti all'asta direttamente dall'ente fatte salve tutte le
tutele per gli inquilini di essi e, inoltre - a maggiore
tutela degli inquilini - concedendo ad essi la prelazione nel
caso in cui si dovesse determinare, nel meccanismo di asta, un
valore di cessione inferiore a quello al quale l'immobile è
stato dato in opzione inizialmente all'inquilino.
Si conferma l'applicazione degli sconti per coloro che
acquistano in forma individuale e tramite mandato collettivo.
Questo ultimo viene riqualificato, anche per risolvere i
problemi ad oggi emersi in relazione al ruolo delle
cooperative, ed in relazione a possibili speculazioni da parte
delle stesse, prevedendo che l'ulteriore sconto per le vendite
in blocco si applica all'acquisto almeno dell'80 per cento
delle unità immobiliari residenziali dell'immobile, al netto
di quelle libere. La vendita attraverso mandato collettivo
snellisce le modalità di cessione in blocco e le rende meno
onerose per gli inquilini.
Viene poi corretta un'altra anomalia attualmente in
essere, relativa ai criteri di qualificazione degli immobili
di pregio. L'individuazione delle unità immobiliari di pregio
è demandata all'Osservatorio sul patrimonio immobiliare,
essendo stabilito che la valutazione sarà effettuata a livello
di singolo immobile e non più di zona in cui è ubicato
l'immobile e recuperando il criterio per cui, di norma, gli
immobili situati nei centri storici urbani sono da considerare
di pregio, salvo particolari eccezioni che dovranno essere
proposte dall'Osservatorio e dall'Agenzia del territorio.
Si confermano le norme in vigore per evitare speculazioni
sulle rivendite degli immobili prevedendo la nullità degli
atti di disposizione degli immobili compiuti infrangendo le
norme di tutela previste.
Vengono anche individuati gli strumenti per la
valorizzazione degli immobili da cedere, attribuendo agli enti
territoriali interessati dal processo di valorizzazione una
quota del ricavato generato dalla rivendita degli immobili
valorizzati da fissare con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze nell'ambito di una soglia minima e massima.
Sono inoltre semplificate le modalità di trascrizione.
Viene poi regolato il diritto di prelazione sulla
rivendita degli immobili da parte della società veicolo,
qualificando il processo di vendita come una privatizzazione
degli immobili, e quindi escludendo la possibilità che
soggetti pubblici partecipino all'acquisto degli immobili
dismessi, il che, ovviamente, vanificherebbe l'intera
operazione. Vengono poi snellite le formalità documentali per
la vendita degli immobili e si prevede il mantenimento dei
vincoli gravanti sui beni ceduti dalla società veicolo. Si
prevede, poi, la possibilità per lo Stato di garantire alla
società veicolo un introito minimo dalla rivendita degli
immobili.
Si prevede, in caso di cessione degli immobili da parte
della società veicolo, la riapertura dei termini a favore
dell'acquirente per la regolarizzazione urbanistica
dell'immobile acquistato.
L'ultimo comma dell'articolo 3 prevede che le vendite di
immobili già avviate dagli enti previdenziali, al fine di
assicurare continuità al processo di vendita, e certezza per
gli inquilini che hanno già ricevuto offerte definitive
d'acquisto, siano completate alle condizioni indicate
nell'offerta stessa.
L'articolo 4 prevede che, al fine di massimizzare i ricavi
per la pubblica amministrazione, quale alternativa
all'operazione di cartolarizzazione, ove ne sia riscontrata la
necessità, tenuto conto dell'importanza anche in termini di
valore della prospettata dismissione del patrimonio
immobiliare pubblico, taluni immobili possano essere apportati
in uno o più fondi comuni di investimento immobiliare le cui
quote saranno collocate presso il pubblico o presso
investitori istituzionali, con incasso da parte dello Stato o
degli enti cedenti dei proventi di tale collocamento.
Si prevede che alla cessione ai fondi si applichino, ove
compatibili, le misure di cui agli articoli da 1 a 3, tra le
quali quelle volte a snellire i processi di valorizzazione
degli immobili.
Il capo II ha per oggetto "Disciplina dei fondi comuni
d'investimento immobiliare".
All'articolo 5, viene disciplinata, alla stregua di quanto
avviene nelle realtà estere maggiormente evolute, la
possibilità di istituire e gestire fondi d'investimento
immobiliare aventi particolari caratteristiche quanto alla
diffusione dei certificati di partecipazione presso il
pubblico, alla possibilità di contrarre debiti e di prevedere
distribuzioni periodiche di proventi. Le disposizioni di
attuazione del comma 1 sono emanate dal Ministro dell'economia
e delle finanze, dalla Consob e dalla Banca d'Italia nel
rispetto dei princìpi contenuti nel testo unico della finanza
di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58.
Peraltro, al fine di consentire ai fondi esistenti di fruire
immediatamente delle nuove disposizioni, è consentito alle
società di gestione del risparmio di scegliere per la loro
adozione immediata, nelle more dell'emanazione dei
provvedimenti di attuazione.
L'articolo 6 introduce il nuovo regime fiscale dei fondi.
E' previsto che i fondi non siano assoggettati alle imposte
dirette (IRPEG ed IRPEF) e all'IRAP e tutti i proventi di
natura finanziaria siano conseguiti senza applicazione di
ritenute o imposte sostitutive prelevate alla fonte. Ciò
comporterà una maggiore efficienza nella gestione dei diversi
flussi di ricavo realizzati dal fondo.
Quale unica forma di prelievo è prevista un'imposta
sostitutiva commisurata al valore del patrimonio netto del
fondo in ciascun periodo d'imposta. L'aliquota di prelievo è
stabilita nell'1 per cento.
L'articolo 7 detta il regime tributario previsto per i
partecipanti disponendo la non imponibilità per i proventi di
qualsiasi natura (proventi periodici, plusvalenze, eccetera)
realizzati dai soggetti residenti non esercenti attività
d'impresa commerciale (persone fisiche, enti non commerciali)
nonché dai soggetti non residenti. Per quanto riguarda,
invece, le imprese commerciali, coerentemente con quanto
previsto dagli articoli 45 e 81 del testo unico delle imposte
sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 917 del 1986 (TUIR), è disposto che i proventi percepiti
concorrono alla formazione del reddito d'impresa secondo le
disposizioni del titolo I, capo VI, del TUIR, con il
riconoscimento di un credito d'imposta forfetario pari all'1
per cento del valore delle quote.
L'articolo 8 detta le disposizioni in materia di IVA.
Essendo il fondo comune un patrimonio separato ed autonomo
privo di una soggettività ai fini IVA è previsto che il
soggetto IVA sia la società di gestione del fondo. Tuttavia
per evitare che l'effettuazione di operazioni esenti da IVA da
parte della società di gestione (esenzione che spetta sulle
commissioni di gestione del fondo e di collocamento titoli ai
sensi dell'articolo 10, comma 1, numeri 1) e 4), del decreto
del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633)
determini effetti distorsivi ai fini della detrazione dell'IVA
sulle operazioni effettuate dai fondi (acquisti di beni,
prestazioni di servizi di manutenzione, eccetera) è previsto
che le operazioni effettuate dalla società di gestione debbano
essere tenute distinte da quelle effettuate dai fondi gestiti.
Ciò comporta che l'imposta afferente le operazioni di ciascun
fondo dovrà essere determinata separatamente da quella degli
altri fondi gestiti dalla società e dall'imposta dovuta dalla
società di gestione per la propria attività; vi è soltanto
l'obbligo per quest'ultima di procedere al versamento
cumulativo dell'imposta e alla presentazione delle relative
dichiarazioni. Specifiche disposizioni regolano le vicende del
credito IVA che frequentemente si determina in capo ai fondi
nel momento di effettuazione degli investimenti. E' previsto
che i beni acquistati e gli oneri di manutenzione sostenuti
rilevano ai fini dell'applicazione delle disposizioni
dell'articolo 38-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 633 del 1972 e che il credito debba essere
rimborsato entro sei mesi senza presentazione delle garanzie.
In alternativa alla richiesta di rimborso la società di
gestione potrà computare il credito IVA in compensazione delle
imposte dovute, compresa l'imposta sostitutiva disciplinata
dall'articolo 6, ai sensi dell'articolo 17 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 241, senza limite d'importo
ovvero cedere il credito a terzi soggetti comprese le società
del gruppo. Per agevolare queste ultime operazioni è previsto
che gli atti pubblici e le scritture private autenticate siano
soggetti ad imposta di registro nella misura fissa di lire
250.000.
L'articolo 9, detta disposizioni di coordinamento.
L'articolo 10, reca una norma finale.
L'articolo 11, infine, disciplina l'entrata in vigore del
provvedimento.
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