XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 1533-A
Onorevoli Colleghi!
1. Ambito di intervento normativo.
Il disegno di legge comunitaria per il 2001 riproduce lo
schema dei disegni di legge comunitaria, recanti, nel Capo I
(articoli da 1 a 6) le disposizioni generali sui procedimenti
per l'adempimento degli obblighi comunitari e nel Capo II le
disposizioni particolari di delega legislativa.
Il disegno di legge originario, presentato dal Governo il
6 settembre 2001, si compone di 22 articoli e dei tradizionali
tre allegati A, B e C con i quali si prevede complessivamente
l'attuazione di 17 direttive. Tra le disposizioni generali,
gli articoli 1 e 2 individuano i principi di delega
legislativa per l'attuazione delle direttive contenute negli
allegati A (14 direttive) e B (2 direttive), mentre l'articolo
3 conferisce al Governo l'autorizzazione all'attuazione con
regolamento delegificato dell'unica direttiva contenuta
nell'allegato C.
Secondo quanto prescrive la legge La Pergola, all'articolo
2, il Governo è poi tenuto a fornire, nella relazione al
disegno di legge comunitaria, alcune informazioni di
particolare rilevanza: lo stato di conformità dell'ordinamento
interno al diritto comunitario, lo stato delle procedure
d'infrazione, le ragioni dell'eventuale omesso inserimento
delle direttive scadute o in scadenza, la legislazione
regionale attuativa delle direttive comunitarie nonché
l'elenco delle direttive attuate o da attuare in via
amministrativa. Tale obbligo viene adempiuto nel disegno di
legge. La relazione governativa evidenzia in particolare e per
la prima volta (dopo la novella apportata dalla legge
comunitaria 1999) la legislazione regionale attuativa delle
direttive comunitarie. Si riferisce inoltre dell'esistenza di
un totale di 161 procedure giurisdizionali in corso (di cui
121 procedure di infrazione, 33 ricorsi pendenti alla Corte di
Giustizia e 7 sentenze il cui giudicato non è stato
eseguito).
2. Il contenuto delle direttive.
Per quanto riguarda le disposizioni particolari di
adempimento, contenute negli articoli da 7 a 22 e con le quali
si modificano disposizioni vigenti per dare attuazione diretta
a norme comunitarie, ovvero si dettano criteri specifici di
delega per l'attuazione di alcune direttive, si può
sinteticamente osservare che le materie principalmente
interessate riguardano l'agricoltura, le attività produttive e
la tutela dei consumatori, la sanità e gli affari sociali,
l'ambiente e la gestione dei rifiuti, le relazioni commerciali
e finanziarie e l'organizzazione del lavoro.
In particolare, nel settore agricolo si attuano una serie
di direttive tecniche che modificano o integrano l'elenco e le
quantità delle sostanze ammesse negli antiparassitari e nei
prodotti fitosanitari. Sono inoltre previste direttive che
intervengono sugli alimenti per animali e sulle sostanze
ammesse nei mangimi.
Nel settore delle Attività produttive si tocca il profilo
della tutela dei consumatori con le direttive
sull'etichettatura delle acque di sorgente, delle acque
naturali, dei prodotti alimentari e dei cosmetici, e con le
sanzioni connesse a provvedimenti inibitori dell'autorità
giudiziaria. Un'altra direttiva di particolare interesse è
quella sul commercio elettronico.
Nel settore sanitario le principali direttive riguardano
la disciplina della farmacovigilanza e la formazione nelle
professioni mediche, nonché gli scambi intracomunitari di
animali che costituisce una costante delle diverse leggi
comunitarie annuali.
Per quanto riguarda gli Affari sociali, viene in evidenza
l'attuazione dell'importante direttiva in materia di divieto
di discriminazione in ragione della razza e dell'origine
etnica, mentre in materia ambientale, gli interventi
riguardano principalmente le sanzioni per il traffico illecito
dei rifiuti.
Sotto il profilo delle relazioni commerciali e
finanziarie, la legge comunitaria per il 2001 prevede
l'attuazione di direttive significative quali la direttiva
sugli istituti di moneta elettronica (le imprese non
creditizie autorizzate ad emettere mezzi di pagamento in forma
di "moneta elettronica"), quelle in materia di lotta ai
ritardi nei pagamenti nelle transazioni commerciali e quelle
sul pari trattamento delle persone lese in incidenti
automobilistici.
Nel campo lavoristico vengono in rilievo le direttive sui
settori esclusi dalla disciplina dell'organizzazione
dell'orario di lavoro e le diverse disposizioni sulla
sicurezza e la salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro.
La relazione evidenzia infine che gli unici oneri a carico
del bilancio dello Stato riguardano l'articolo 22 (recante
attuazione della direttiva 2000/43/CE sulla parità di
trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e
dall'origine etnica), per il quale viene redatta la relazione
tecnica.
3. Il testo della Commissione.
Nel corso dell'esame degli emendamenti in Commissione sono
state apportate al disegno di legge originario numerose
modifiche. In particolare sono stati approvati 13 articoli
aggiuntivi ed è stato introdotto il recepimento di 27 nuove
direttive (di cui 15 nell'allegato A, 11 nell'Allegato B ed
una nell'allegato C). Sono poi state trasferite dall'Allegato
A all'Allegato B nove direttive, per le quali sarà pertanto
necessario acquisire il parere parlamentare sugli schemi di
decreto legislativo di recepimento.
Per quanto riguarda gli articoli aggiuntivi, va segnalata
innanzitutto l'introduzione, nell'ambito delle disposizioni
generali del Capo I, degli articoli 6-bis e 6-ter,
recanti rispettivamente modifiche alla legge "La Pergola" ed
alla "Legge Fabbri". Le modifiche sono, in primo luogo, volte
a consentire che la legge comunitaria possa recare
disposizioni modificative o abrogative (oltre che di norme
vigenti in contrasto con obblighi comunitari) anche di vigenti
norme di attuazione di direttive comunitarie, qualora esse
formino oggetto di procedure di infrazione. In questo modo si
dà forma giuridica ad una prassi interpretativa seguita dalla
Camera ai fini della definizione del contenuto proprio della
legge comunitaria. In secondo luogo si prevede, dando seguito
ad un parere della Commissione bilancio, che gli oneri
eventualmente collegati all'attuazione di direttive dovranno
essere coperti mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti
nei fondi speciali della legge finanziaria.
Quanto al Capo II, il nuovo articolo 12-bis apporta
delle correzioni di carattere formale al decreto legislativo
14 maggio 2001, n. 223, recante norme sanzionatorie in materia
di aiuto comunitario alla produzione di olio d'oliva. Il nuovo
articolo 13-bis reca invece due novelle al decreto legge
9 settembre 1988, n. 397, in materia di raccolta, trasporto e
riciclaggio delle batterie al piombo esaurite facendo venire
meno l'obbligo di conferimento al Consorzio delle batterie
usate (COBAT), in quanto giudicato dalla Commissione europea
incompatibile con le norme comunitarie e per il quale è stata
avviata il 21 maggio 2001 una procedura di infrazione contro
l'Italia.
Il nuovo articolo 21-bis detta criteri per
l'attuazione della direttiva 2000/13/CE relativa al
ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti
alimentari, nonché la relativa pubblicità, mentre l'articolo
21-ter detta specifici criteri di delega per
l'attuazione della direttiva 2000/36/CE, relativa ai prodotti
di cacao destinati all'alimentazione umana (la cosiddetta
"direttiva cioccolato"), in origine inserita semplicemente
nell'allegato A e per la quale è stato altresì previsto il
trasferimento all'allegato B.
Per dare esecuzione a una sentenza della Corte di
giustizia è stato introdotto il nuovo articolo 23, che apporta
modifiche a due articoli del Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza (regio decreto n. 773 del 1931) concernenti
il rilascio di licenza per la conduzione di istituti di
vigilanza privata o di agenzie investigative (articolo 134) ed
i requisiti per la nomina delle guardie giurate.
Con il nuovo articolo 24 si dettano criteri di delega per
il recepimento della direttiva 2001/29/CE sull'armonizzazione
di taluni aspetti del diritto d'autore e dei diritti connessi
nella società dell'informazione (direttiva aggiunta
all'allegato B). Il nuovo articolo 25 detta specifici criteri
di delega per l'attuazione della direttiva 2000/31/CE sul
commercio elettronico, in origine contenuta semplicemente
nell'allegato A e ora trasferita nell'allegato B.
Nell'allegato A viene poi introdotta la direttiva 2000/59/CE,
relativa agli impianti di raccolta dei rifiuti prodotti dalle
navi, e in particolare per quelli delle navi militari (nuovo
articolo 26). In esecuzione di una sentenza della Corte di
giustizia, con il nuovo articolo 27 viene modificata la legge
11 febbraio 1992, n. 157, relativamente alle specie di uccelli
catturabili per la cessione a fini di richiamo.
L'articolo 28, introdotto anch'esso dalla Commissione,
prevede marginali modifiche, di carattere esclusivamente
formale, al testo unico in materia di beni culturali e
ambientali (decreto legislativo n. 490 del 1999) circa i
valori applicabili alle categorie di beni culturali
illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro
dell'Unione europea e suscettibili di restituzione.
L'articolo 29, infine, dà attuazione ad una decisione del
Consiglio dell'Unione europea che ha ridefinito il sistema di
finanziamento dell'Unione attraverso le risorse proprie.
Per quanto riguarda le altre modifiche al Capo II, va
segnalato che è stato riformulato l'articolo 12, recante
delega al Governo per la disciplina sanzionatoria in materia
alimentare, per tenere conto del parere espresso al riguardo
dalla II Commissione giustizia nel senso che l'introduzione di
sanzioni penali o amministrative conseguenti alla violazione
dei regolamenti sulla revisione ed il riordino della materia
della produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari
dovrà avvenire con fonte primaria (decreti legislativi)
anziché con regolamenti, come previsto in origine.
Altre modifiche sono state apportate in Commissione ad
alcuni dei criteri di delega contenuti negli articoli 21 e 22.
L'articolo 21 riguarda l'attuazione della direttiva 2000/35/CE
in materia di lotta contro i ritardi di pagamento nelle
transazioni commerciali. L'articolo 22 dispone invece il
recepimento della direttiva 2000/43/CE, volta a dar attuazione
al principio della parità di trattamento fra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica,
conferendo altresì delega al Governo per l'emanazione di uno o
più decreti legislativi di coordinamento (anche attraverso
modifica o integrazione) delle disposizioni vigenti in materia
di garanzie contro le discriminazioni per cause direttamente o
indirettamente collegate alla razza o all'origine etnica.
Nel capo I, infine, oltre ad alcune modifiche agli
articoli 1 e 4, va segnalata la modifica all'articolo 3,
relativo all'attuazione delle direttive tramite regolamento,
nel quale è stato riformulato il comma 3 ed introdotto un
nuovo comma 3-bis. Tali norme ampliano la portata della
norma originaria introducendo una nuova delega legislativa, da
esercitare entro due anni, che consente l'adozione di
sanzioni, non solo amministrative ma anche penali, per la
violazione di regolamenti di attuazione delle direttive
comunitarie, qualora le direttive prescrivano l'adozione di
discipline sanzionatorie.
4. Istruttoria legislativa svolta.
Per quanto riguarda le relazioni approvate dalle singole
Commissioni di settore, ritengo utile segnalare, tra le altre,
le relazioni delle Commissioni affari costituzionali e
giustizia - che contenevano emendamenti tutti approvati dalla
XIV Commissione -, nonché la relazione della Commissione
bilancio, le cui condizioni la XIV Commissione ha ritenuto di
dover recepire in considerazione della opportunità di
individuare modalità di copertura degli oneri derivanti
dall'attuazione di direttive comunitarie mediante decreti
legislativi le quali rendano disponibili per l'attuazione
delle direttive risorse determinate in via preventiva in modo
tale da tener conto anche degli eventuali costi amministrativi
che il processo di adattamento alla disciplina comunitaria può
comportare.
Del pari significativi sono stati gli emendamenti inclusi
nella relazione trasmessa dalla Commissione agricoltura,
concernenti la specificazione di criteri di delega specifici
per l'attuazione delle direttive 2000/13/CE e 2000/36/CE,
concernenti rispettivamente l'etichettatura e la presentazione
dei prodotti alimentari e i prodotti di cacao e di cioccolato
destinati all'alimentazione umana. Numerose sono state,
inoltre, le richieste delle Commissioni di merito riguardanti
l'opportunità di trasferire direttive dall'allegato A
all'allegato B, al fine di consentire un più completo
coinvolgimento parlamentare nei procedimenti di attuazione.
Sul testo del disegno di legge è stato inoltre acquisito
il parere della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, la quale ha formulato talune considerazioni
riguardanti la necessità di salvaguardare le competenze
regionali e delle province autonome anche alla luce della
recenti modificazioni del titolo V della seconda parte della
Costituzione, con particolare riferimento alle direttive in
materia di agricoltura e di istruzione professionale. Si
tratta di rilievi che la XIV Commissione non mancherà di
tenere nel debito conto, soprattutto in vista dell'auspicabile
riforma organica della legge La Pergola alla quale occorrerà
dedicarsi nei prossimi mesi.
E' da segnalare, infine, che sul provvedimento sono stati
acquisiti due pareri del Comitato per la legislazione,
dapprima, sul testo originale del provvedimento e,
successivamente, sul testo risultante dagli emendamenti
approvati in sede referente. Del primo parere del Comitato per
la legislazione, la XIV Commissione ha recepito la prima
condizione e le osservazioni riferite all'articolo 4 comma 1 e
all'articolo 18. Di quel parere non si è ritenuto, invece,
opportuno recepire la condizione riferita all'articolo 17,
occorrendo al riguardo maggiori approfondimenti, mentre
l'osservazione riferita all'articolo 2, comma 1, lettera
b), non è stata recepita dal momento che la
trasformazione in autonomo criterio di delega della previsione
secondo cui sono sottratti dal campo di intervento dei decreti
legislativi i settori disciplinati da fonti secondarie o
comunque a queste affidati da leggi di delegificazione,
sarebbe parsa in contraddizione con la natura stessa dei
criteri di delega, volti ad orientare in senso positivo
l'attività legislativa del Governo e non a precluderne del
tutto l'esercizio in termini negativi. Quanto al secondo
parere espresso dal Comitato per la legislazione - che la XIV
Commissione ha ritenuto di dover acquisire in considerazione
dell'ampiezza delle modifiche apportate al testo, numerose
delle quali concernenti l'introduzione di nuove disposizioni
di normazione diretta e di delega legislativa - la Commissione
si impegna a tenerne conto nel corso della discussione in
Assemblea al fine di recepire i rilievi in esso contenuti, con
particolare riferimento alla condizione riferita all'articolo
1, comma 3. Il recepimento di tale ulteriore parere del
Comitato già nel corso dell'esame in sede referente avrebbe,
quindi, infatti - in base alla prassi applicabile - imposto
alla XIV Commissione di richiedere il previo parere delle
competenti Commissioni di merito sugli emendamenti volti a
recepire i rilievi contenuti nel medesimo parere, con il
rischio di dar vita a possibili conflitti tra le pronunce
delle Commissioni e le valutazioni del Comitato.
Tale ultima annotazione offre lo spunto per considerazioni
di carattere più generale sull'opportunità che si proceda ad
una compiuta riflessione in merito ad una razionalizzazione
della procedura di esame del disegno di legge comunitaria che,
pur salvaguardando le prerogative delle Commissioni di merito,
ridefinisca più chiaramente gli ambiti di emendabilità del
disegno di legge riconosciuti alla XIV Commissione e alle
Commissioni di settore, ad oggi definiti sulla base di prassi
applicative e di interpretazioni regolamentari via via
stratificatesi nel corso degli anni.
In conclusione, nel raccomandare all'Assemblea la
sollecita approvazione del disegno di legge comunitaria 2001,
al fine di consentire al nostro Paese di tenersi al passo con
gli obblighi derivanti dalla sua appartenenza all'Unione
europea, mi auguro che si valorizzino sempre più, attraverso
gli opportuni aggiornamenti normativi e procedurali, le
funzioni di uno strumento, quale la legge comunitaria annuale,
potenzialmente in grado di offrire al Parlamento la regìa
dell'intero programma di attuazione degli obblighi comunitari.
Tale compito necessita di un procedimento snello e rispondente
alla velocità dei processi decisionali europei, nel quale
l'attenzione per le questioni di dettaglio dovrebbe essere
accantonata, dovendo essa, più opportunamente, esercitarsi al
momento della partecipazione alla formazione delle norme
comunitarie.
Guido ROSSI, Relatore.
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