XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1186 - 774 - 1954 - 2010 - 2221-A



        Onorevoli Colleghi! - Il provvedimento che la Commissione cultura propone al voto dell'Assemblea è volto a rinnovare la disciplina relativa agli organi di governo delle istituzioni scolastiche, alla luce delle rilevanti innovazioni di carattere ordinamentale intervenute nel corso degli ultimi anni.
        Finalità preminente dell'intervento è quella di ridefinire la composizione, le funzioni e le responsabilità degli organi collegiali operanti in seno alle scuole, per consentire loro il pieno esercizio dell'autonomia amministrativa, didattica, organizzativa, di ricerca e di sviluppo introdotta dall'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successivamente disciplinata dal regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275.
        Allo stesso tempo, la revisione della disciplina sugli organi collegiali non può non tenere conto delle nuove responsabilità e dei nuovi compiti che sono stati attribuiti agli ex "capi di istituto" (divenuti dirigenti scolastici, ai sensi del medesimo articolo 21 della legge n. 59 del 1997, e dei successivi provvedimenti attuativi), compiti e responsabilità precisati e resi cogenti dal contratto recentemente siglato con le relative organizzazioni sindacali.
        Infine, imprescindibile elemento di contestualizzazione della nuova disciplina è il riassetto delle competenze costituzionali in materia di istruzione che, ai sensi del nuovo testo dell'articolo 117, da una parte ha attribuito allo Stato la competenza esclusiva sulle norme generali in materia di istruzione e alle regioni una potestà legislativa concorrente in materia di istruzione, dall'altra ha dato rilievo costituzionale all'autonomia delle istituzioni scolastiche già sancita a livello legislativo.
        Anche tralasciando altri rilevanti interventi (come il riordino degli organi collegiali nazionali e periferici della scuola, disposto dal decreto legislativo 30 giugno 1999, n. 233) ed a prescindere dalle prospettive delle riforme in itinere, appare comunque evidente la necessità di procedere a una profonda revisione della norme vigenti in materia di organi collegiali, che risalgono sostanzialmente al decreto del Presidente della Repubblica n. 416 del 1974, e quindi a una stagione, culturale e politica - quella dei cosiddetti "decreti delegati" -, assai distante dalla realtà e dalle esigenze di rappresentanza e di efficienza che emergono dal nuovo contesto.
        Sull'urgenza di una complessiva riforma della materia si è d'altronde registrato il più ampio consenso tra le forze politiche in Commissione. Passando all'esame degli aspetti procedurali che hanno condotto al testo oggi all'esame dell'Assemblea, va infatti in primo luogo rilevato come tutte le principali componenti politiche si siano fatte promotrici di proposte di legge di riforma degli organi collegiali: alla proposta di legge n. 774, del deputato Angela Napoli, presentata all'inizio della legislatura, si sono infatti successivamente aggiunte tre distinte proposte di legge d'iniziativa dei rappresentanti dei principali Gruppi di opposizione in Commissione - la n. 1186, Grignaffini ed altri, la n. 1954, Gambale ed altri, e la n. 2221, Titti De Simone - e una proposta di legge sottoscritta dal presidente della Commissione stessa e da tutti i rappresentanti dei Gruppi di maggioranza (la n. 2010). L'urgenza dell'intervento era d'altronde così avvertita dai Gruppi di opposizione da spingerli a richiedere l'inserimento delle proposte di legge nel programma dei lavori dell'Assemblea all'interno della riserva di tempi e di argomenti garantiti alle minoranze dal Regolamento della Camera, con le conseguenze procedurali cui si farà cenno in seguito.
        Concluso l'esame preliminare delle abbinate proposte di legge, la Commissione ha così proceduto alla costituzione di un Comitato ristretto cui è stato affidato il compito di svolgere i necessari approfondimenti conoscitivi e di definire il testo da assumere come base per il successivo esame, verificando la possibilità di giungere alla redazione di un testo unificato rispondente alla condivisa esigenza di riforma della materia.
        Il Comitato ristretto ha in primo luogo proceduto allo svolgimento di un intenso programma di audizioni informali, in cui sono state coinvolte tutte le principali organizzazioni sindacali della scuola, numerose associazioni professionali dei docenti e le più importanti associazioni dei genitori e degli studenti, oltre che i rappresentanti delle regioni e degli enti locali. Più in particolare, sono stati auditi i rappresentanti delle seguenti associazioni o organizzazioni: ANDIS, ANP, DIRPRESIDI, CGIL-Scuola, CISL-Scuola, COBAS, FIS, FNADA-ANQUAP, GILDA-UNAMS, SNADIR, SNALS, UIL-Scuola, UGL e UNICOBAS; AIMC, APEF, Associazione degli istituti statali di educazione, CIDI, DIESSE, DISAL, FNISM, Legambiente - scuola e formazione, Movimento di cooperazione educativa e UCIIM; AGE, AGESC, Alternativa studentesca, CGD, Forum delle famiglie, Gioventù studentesca, LIBAS, Movimento studenti padani, Scuola e costituzione, Studenti Net e Unione studenti; AIE; Conferenza dei presidenti delle regioni, Associazione nazionale dei comuni e Unione delle province d'Italia
        Concluso il ciclo di audizioni informali, in seno al Comitato ristretto si è aperto il confronto sulla definizione del testo da adottare come base per il seguito dell'esame. Nonostante l'emergere di alcuni significativi punti di convergenza e di mediazione, all'esito di tale confronto è prevalsa la considerazione della non conciliabilità delle posizioni della maggioranza e delle opposizioni su alcuni aspetti, limitati ma decisivi per l'intera impostazione della riforma (in primis, il ruolo del dirigente scolastico all'interno del consiglio di istituto), e si è pertanto dovuto prendere atto dell'impossibilità di giungere alla predisposizione di un testo unificato.
        Pertanto, stante l'inserimento delle proposte di legge nel programma dell'Assemblea su richiesta dei Gruppi di opposizione, alla ripresa dell'esame in sede referente, in ossequio alle disposizioni del Regolamento in materia di riserva di tempi e argomenti per le opposizioni, ed alle indicazioni fornite dal Presidente della Camera con lettera ai Presidenti delle Commissioni permanenti del 10 febbraio 2000, la Commissione ha deliberato di adottare come testo base la proposta di legge sulla quale verteva la richiesta dei Gruppi di opposizione - vale a dire la proposta n. 1186, a prima firma Grignaffini. L'adozione di tale proposta come base per il seguito dell'esame è quindi avvenuta in applicazione delle norme poste a tutela del diritto delle minoranze a concorrere nella definizione degli argomenti da trattare in Commissione e in Assemblea, e non corrispondeva a una indicazione di maggiore condivisione dei suoi contenuti rispetto alle proposte di legge ad essa abbinate. Il "vincolo" relativo all'adozione del testo base non poneva d'altronde limiti formali al potere di emendazione del testo da parte della maggioranza, così come è poi effettivamente avvenuto, tramite l'approvazione di una serie di emendamenti predisposti dal relatore, che hanno profondamente modificato il testo della proposta di legge n. 1186, avvicinandolo sostanzialmente a quello della proposta n. 2010, benché con una serie di significative differenze, scaturite a seguito del dibattito in Comitato ristretto e all'accoglimento di alcune osservazioni anche dei rappresentanti dei Gruppi di opposizione.
        Il testo emendato è stato quindi trasmesso alle Commissioni competenti in sede consultiva, per acquisirne il prescritto parere. Tra tali Commissioni, la XI (Lavoro), la XII (Affari sociali) e la Commissione parlamentare per le questioni regionali non hanno espresso il parere, mentre la V Commissione (Bilancio) ha espresso parere favorevole con una condizione, recepita dalla Commissione (si veda l'articolo 10 del testo della Commissione).
        La I Commissione (Affari costituzionali) ha espresso parere favorevole con una condizione e una osservazione. La condizione, in particolare, non recepita nel testo licenziato per l'Assemblea, richiede di rendere meno puntuali e specifiche le disposizioni relative alla composizione e alle modalità di convocazione del collegio della scuola e alle modalità di individuazione del Garante dell'utenza, nonché le modalità di convocazione del collegio dei docenti, per non comprimere eccessivamente l'autonomia delle istituzioni scolastiche.
        Il parere della I Commissione investe direttamente un nodo fondamentale della riforma proposta, in cui si confrontano la necessità di garantire l'autonomia delle istituzioni scolastiche con quella, altrettanto rilevante, di garantire regole certe e omogenee su temi che, per la loro centralità ai fini della progettazione e dell'attuazione della nuova autonomia, non sembra possano essere lasciati a una regolamentazione disomogenea e potenzialmente arbitraria, in particolare per quanto riguarda le garanzie di rappresentanza. L'individuazione delle forme per il suo recepimento avrebbe quindi imposto la riapertura di un confronto generale sull'insieme del provvedimento e sugli equilibri tra i diversi organi di cui si prevede l'istituzione. La maggioranza della Commissione ha ritenuto non opportuno comprimere tale confronto nell'ambito dei tempi ristretti tra l'espressione del parere e il termine ultimo utile per la conclusione dell'esame in sede referente, stante il suo inserimento nel programma dell'Assemblea a partire da lunedì 4 marzo.
        Sulle questioni toccate dal parere della I Commissione, pertanto, ci si è riservati di operare una successiva riflessione ai fini della discussione in Assemblea, con l'impegno a valutare e promuovere opportune modifiche delle norme in oggetto, per accentuarne il carattere di principio.
        Va inoltre segnalato il parere favorevole con condizioni e osservazioni del Comitato per la legislazione - che si è espresso peraltro, ai sensi delle vigenti norme regolamentari, sul testo base prima delle modifiche apportate dall'approvazione degli emendamenti. Al riguardo, va evidenziato che molte delle condizioni e osservazioni di tale parere non appaiono utilmente riferibili alla nuova formulazione del testo, riguardando aspetti specifici della proposta di legge n. 1186. Risulta invece riferibile anche alla nuova formulazione la richiesta, non recepita, di utilizzare la tecnica della novella al vigente testo unico delle disposizioni relative alle scuole di ogni ordine e grado. Sul punto, la Commissione ha ritenuto di procedere a un'ulteriore riflessione per verificare la possibilità di conferire al Governo una delega per l'aggiornamento e il coordinamento delle norme del testo unico.
        All'esito dell'iter sommariamente descritto, la Commissione ha licenziato per l'Assemblea il testo oggi in discussione.
        Esso si basa sull'assunto di fondo che il nuovo assetto degli organi di governo delle istituzioni scolastiche debba valorizzare l'autonomia ad esse attribuita sulla base di un ristretto nucleo di disposizioni generali, valide sull'intero territorio nazionale e per tutti gli ordini e i gradi di scuole, cui si affiancano alcune disposizioni di principio, cui le regioni e le scuole stesse potranno dare attuazione secondo le rispettive e differenziate esigenze e competenze.
        Nell'impostazione proposta, la nuova disciplina ridefinisce la composizione, le funzioni e i poteri degli organi delle istituzioni scolastiche autonome sulla base dei criteri di libertà, semplicità e responsabilità, lasciando peraltro alle singole istituzioni ampio spazio per esercitare la propria autonomia tramite l'apposito regolamento della scuola e le altre competenze attribuite ai diversi organi.
        L'articolo 1 stabilisce i princìpi generali cui si ispira l'intervento legislativo. Sono in primo luogo individuati i soggetti che concorrono al governo delle istituzioni scolastiche e il rapporto tra norme statali, potestà legislativa delle regioni e autonomia delle istituzioni scolastiche. Assai rilevanti sono i princìpi fissati dal comma 4, che richiama tra l'altro la necessità di valorizzare la funzione educativa dei docenti, il diritto all'apprendimento e alla partecipazione degli studenti, la libertà di scelta dei genitori ed il patto educativo tra famiglie e docenti. Si precisa inoltre che le nuove norme si applicano anche alle istituzioni educative e alle scuole paritarie, tenuto conto delle loro specificità ordinamentali.
        L'articolo 2 individua gli organi di governo delle istituzioni scolastiche, oggetto dei successivi articoli, ivi compreso il dirigente scolastico, i cui compiti essenziali, definiti dalla legislazione vigente, sono richiamati all'articolo 3.
        L'articolo 4 disciplina le competenze fondamentali del consiglio della scuola, che è organo di indirizzo e programmazione delle attività dell'istituzione scolastica. Tra i compiti più rilevanti ad esso attribuiti si possono segnalare, oltre all'approvazione del bilancio annuale, la deliberazione del regolamento della scuola - cui è demandata la definizione della maggior parte degli aspetti attinenti al funzionamento dell'istituzione - e l'approvazione di eventuali accordi tra la scuola e soggetti esterni. Il piano dell'offerta formativa è invece predisposto dal collegio dei docenti, e sottoposto all'adozione del consiglio della scuola al fine di verificarne la rispondenza agli indirizzi generali e alle compatibilità rispetto alle risorse umane e finanziarie disponibili.
        La composizione del consiglio della scuola è oggetto dell'articolo 5, che ne fissa in undici il numero dei componenti. Oltre al dirigente scolastico e al direttore dei servizi generali e amministrativi - che assumono rispettivamente la carica di presidente e di segretario del consiglio - ne fanno parte in primo luogo i rappresentanti dei docenti, dei genitori e, nella scuola secondaria superiore, degli studenti. Il numero di tali rappresentanti è di tre genitori, tre docenti e due studenti nelle secondarie superiori e di cinque genitori e tre docenti nelle altre scuole (materna, elementare e media). Si prevede inoltre che faccia parte del consiglio anche un rappresentante dell'ente locale tenuto per legge alla fornitura dei locali.
        Con disposizione innovativa si prevede poi che il genitore che ha ottenuto più voti assuma la funzione di Garante dell'utenza. Questi, tramite strumenti quali risoluzioni o documenti di altra natura, è chiamato a rappresentare in via continuativa il punto di vista e le esigenze degli utenti del servizio scolastico. Il Garante dell'utenza, inoltre, presiede il nucleo di valutazione disciplinato dall'articolo 9.
        L'articolo 6 definisce i compiti del collegio dei docenti, cui sono attribuite le funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento e monitoraggio delle attività didattiche ed educative, provvedendo in particolare all'elaborazione del piano dell'offerta formativa. Il collegio, che è presieduto dal dirigente scolastico, potrà liberamente definire le forme di articolazione interna che parranno ad esso necessarie per il migliore svolgimento delle proprie funzioni.
        L'articolo 7 demanda al regolamento della scuola la definizione delle sedi collegiali e delle modalità con cui i docenti procedono alla valutazione periodica e finale degli alunni.
        L'articolo 8 stabilisce, in via di principio, che le istituzione scolastiche debbano valorizzare la partecipazione degli studenti e dei genitori alle attività della scuola, demandando al regolamento della scuola le forme attraverso le quali tale partecipazione si realizza. E', inoltre, esteso ai genitori il diritto di riunione e di assemblea già previsto per gli studenti dal decreto del Presidente della Repubblica 24 giugno 1998, n. 249.
        L'articolo 9 istituisce, presso ciascuna scuola, un nucleo di valutazione del funzionamento dell'istituto. Tale organismo, di cui fanno parte il Garante dell'utenza, che lo presiede, un docente ed un esperto esterno, ha il compito di valutare l'efficienza e l'efficacia del servizio scolastico, anche alla luce delle priorità fissate dall'Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell'istruzione (INVALSI).
        L'articolo 10, inserito in recepimento del parere della Commissione bilancio, dispone che dall'attuazione della legge non debbano derivare oneri per il bilancio dello Stato.
        Infine, l'articolo 11 reca l'abrogazione delle norme del testo unico relative ai previgenti organi collegiali delle scuole.

Giovanna BIANCHI CLERICI,
Relatore per la maggioranza



Frontespizio Testo articoli Pareri