XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1174 - 2952-A



        Onorevoli Colleghi! Le Commissioni riunite V e VIII raccomandano all'Assemblea l'approvazione del presente testo unificato delle proposte di legge n. 1174 e n. 2952, che si pone l'obiettivo di promuovere misure per il sostegno e la valorizzazione dei comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti.


Premessa.

        L'armonica distribuzione della popolazione sul territorio è una ricchezza insediativa che rappresenta una peculiarità ed una garanzia del sistema sociale e culturale del nostro paese. Essa costituisce inoltre un presidio essenziale per la manutenzione del territorio ed una straordinaria opportunità di sviluppo economico. In Europa, insieme alla Francia l'Italia è la nazione in cui la popolazione è maggiormente distribuita: ben 5.868 comuni, pari al 72 per cento di comuni italiani, hanno infatti meno di 5.000 abitanti.
        Tuttavia, nel secondo dopoguerra lo spopolamento e l'impoverimento di vaste aree - soprattutto pedemontane, montane e insulari - hanno assunto caratteri strutturali, evidenziando fenomeni assai rilevanti di disagio insediativo diffusi, se pure con diversa intensità, su tutto il territorio nazionale.
        Tale spopolamento ha avuto, tre la sue più immediate e devastanti conseguenze, quella di rendere l'Italia un paese ad alto rischio geologico, afflitto non solo da gravi episodi di natura ambientale e di natura calamitosa (quali terremoti, alluvioni ed eruzioni), ma anche da consumo eccessivo ed irrazionale di suolo (spesso abusivo), da incuria e, naturalmente, da abbandono. Ciò anche in connessione con il progressivo decremento del contributo arrecato storicamente alla manutenzione del suolo da parte degli agricoltori. Secondo uno studio del CRESME, i danni derivanti dai soli eventi di dissesto riferibili alla scarsa tutela e gestione del territorio sarebbero quantificabili, su base annua, nella misura di 8.000 miliardi delle vecchie lire.
        Al fenomeno di progressivo spopolamento si è parallelamente accompagnata una crescente rarefazione dei servizi al cittadino, che si è sostanziata in particolare nell'accorpamento su basi territoriali più ampie dei servizi pubblici per ragioni di contenimento dei costi (si pensi ad esempio ai servizi postali, scolastici e sanitari) e nel decremento delle attività commerciali a fronte di una domanda insufficiente a garantirne la sopravvivenza.
        Fenomeni di disagio si riscontrano d'altronde in numerose nazioni dell'Unione europea, che hanno già avviato politiche locali e generali di intervento per riportare le popolazioni nei piccoli comuni, per avviare una nuova fase di sviluppo ed arginare preoccupanti fenomeni come quelli della desertificazione. Le azioni, pur nella loro diversità, muovono dalla comune convinzione secondo cui lo sviluppo locale passa per il rafforzamento della più importante delle ricchezze, che è la risorsa umana. Iniziative in tal senso sono state ad esempio avviate in Svezia, in Irlanda, in Finlandia, in Spagna ed in Francia. Al contrario in Italia, oltre agli interventi previsti dalla legge 31 gennaio 1994, n. 97 (cosiddetta "legge sulla montagna"), non sono stati ancora attivati strumenti legislativi di carattere sistematico volti al sostegno ed allo sviluppo di politiche di accoglienza nei piccoli comuni.
        Ciò risulta ancor più sorprendente ove si consideri che, dal punto di vista istituzionale, i piccoli comuni costituiscono l'ossatura del sistema delle autonomie locali e sono determinanti sia per l'attuazione del decentramento e delle politiche di sviluppo locale sia per il mantenimento dei livelli minimi dei servizi pubblici essenziali; funzioni - tutte queste - che meglio possono essere svolte nell'ambito di un contesto legislativo che tenga adeguatamente conto della peculiarità del relativo assetto organizzativo, che pone esigenze senz'altro diverse da quelle rilevate nei comuni di maggiori dimensioni. Basti pensare al fatto che i piccoli comuni presentano di norma caratteristiche strutturali tali da rendere assai problematico, pure in presenza di amministrazioni forti e motivate, l'espletamento dei numerosissimi adempimenti amministrativi che la legislazione vigente impone loro.
        Il presente progetto di legge, sul quale si è registrato un ampio consenso di tutti i gruppi rappresentati nelle Commissioni riunite, si propone in sintesi di mettere in sistema una serie di misure che, nel rispetto del mutato assetto delle attribuzioni legislative statali e regionali e - più in generale - delle competenze costituzionalmente riservate alle regioni, accresca la convenienza ad abitare, ad esempio, in un piccolo comune della Basilicata, della Calabria, della Valtellina, della Val d'Ossola, della Val Sassina o dell'Appennino tosco-emiliano. Ciò sia attraverso interventi a sostegno delle attività agricole, commerciali e artigianali coerenti con le peculiarità dei relativi territori, che potranno rappresentare un investimento per il rilancio sociale ed economico e per la valorizzazione del patrimonio ambientale e storico-culturale di queste aree, sia mediante interventi di semplificazione e di razionalizzazione dei procedimenti amministrativi volti a rendere più agevole, efficiente ed efficace l'erogazione dei servizi alle comunità locali, pur nel rispetto dei princìpi e delle procedure generali che connotano l'organizzazione ed il funzionamento delle autonomie territoriali.


L'attività istruttoria.

        Le Commissioni riunite sono giunte all'elaborazione di un testo unificato delle proposte di legge n. 1174 e n. 2952, nella versione che si propone all'Assemblea, in esito ad una complessa e approfondita attività istruttoria, che ha consentito l'acquisizione di una serie di significativi elementi conoscitivi e si è conclusa in termini piuttosto rapidi, anche grazie al contributo costruttivo e propositivo di tutti i gruppi parlamentari, inclusi quelli di opposizione.
        L'esame preliminare, che si è concentrato in due sole sedute, è iniziato nel marzo 2002 con riferimento alla sola proposta di legge n. 1174, al momento l'unica proposta in materia assegnata alle Commissioni riunite. Poiché, peraltro, le relazioni introduttive e gli interventi di carattere generale hanno immediatamente evidenziato taluni aspetti problematici, soprattutto in ordine all'estensione della platea dei comuni beneficiari del provvedimento e ai profili di carattere finanziario e fiscale, nella seduta del 10 aprile 2002 si è convenuto di costituire un comitato ristretto, al fine di consentire l'ulteriore svolgimento dell'istruttoria legislativa mediante l'effettuazione di un ciclo di audizioni informali e l'eventuale formulazione di proposte relative al testo degli articoli.
        Le audizioni di circa trenta soggetti, svolte in sei riunioni del comitato ristretto, oltre che la documentazione consegnata da rappresentanti di enti, associazioni o istituti non intervenuti alle audizioni, hanno consentito di acquisire soluzioni e proposte sui temi oggetto del provvedimento che in larga parte sono state recepite dalle Commissioni riunite nel seguito dell'esame dei provvedimenti. Il lavoro istruttorio svolto nelle audizioni, dunque, non ha costituito una semplice ritualità formale, ma ha rappresentato una vera e propria risorsa per l'arricchimento del testo.
        Un utile punto di partenza per l'approfondimento dei dati statistici e per l'individuazione dell'ambito applicativo del provvedimento è stato rappresentato, in particolare, dalle audizioni dei rappresentanti dell'ISTAT e del CENSIS, che, unitamente al rappresentante del CRESME, hanno fornito alle Commissioni un quadro problematico dei principali indicatori demografici, sociali ed economici dei piccoli comuni. Tali problematiche sono state quindi approfondite nel ciclo di audizioni informali che hanno riguardato i rappresentanti delle autonomie e degli enti locali (Conferenza dei presidenti delle regioni, UPI, ANCI, UNCEM, Lega delle autonomie locali, Associazione nazionale piccoli comuni d'Italia e Co.Nord). In particolare, anche sulla base delle indicazioni provenienti dai rappresentanti regionali, si è cercato di acquisire elementi finalizzati alla definizione del riparto di competenze tra Stato, regioni ed enti locali, anche al fine di evitare eventuali sovrapposizioni e incongruenze con il dettato del Titolo V della Costituzione.
        Elementi di particolare interesse sotto il profilo dell'incentivazione all'attività economico-produttiva presso i piccoli comuni sono altresì emersi dai dati acquisiti dai rappresentanti del mondo produttivo (organizzazioni sindacali, Confindustria e "Tavolo dei dieci", costituito da rappresentanti di CLAAI, Confagricoltura, Confcommercio, Confesercenti, Casartigiani, Confcooperative, Confartigianato, Confapi, Lega delle cooperative e CNA). A loro volta, le associazioni ambientaliste hanno fornito utili indicazioni in ordine agli aspetti della valorizzazione del patrimonio naturale e ambientale dei territori interessati. In questo ambito, sono stati presi in considerazione gli specifici profili dell'impatto della normativa sui cittadini e sulle imprese e della salvaguardia e tutela ambientale.
        Infine, un quadro di estrema efficacia dal punto di vista dell'impatto sociale del provvedimento è stato fornito dai rappresentanti della Conferenza episcopale italiana (che hanno anche fornito significativi elementi d'insieme relativi alla presenza diocesana sul territorio nazionale), nonché dai rappresentanti della società civile e del "terzo settore" (ACLI, ARCI, Compagnia delle opere e Forum permanente del Terzo settore).
        Dopo la conclusione delle audizioni informali, in seno al comitato ristretto e prima che lo stesso comitato avviasse il lavoro istruttorio sul testo del provvedimento, è stata quindi assegnata alle Commissioni riunite V e VIII la proposta di legge n. 2952. Vertendo tale proposta su materia identica a quella recata dalla proposta di legge n. 1174, ne è stato disposto l'abbinamento d'ufficio, ai sensi dell'articolo 77, comma 1, del Regolamento.
        In esito all'esame abbinato delle due proposte di legge, i relatori hanno effettuato un lavoro di sintesi e di coordinamento dei testi, che, unitamente all'elaborazione dei principali elementi acquisiti nel corso delle audizioni, ha portato alla stesura di una proposta di testo unificato. Il comitato ristretto, riunitosi nel mese di novembre 2002, è quindi giunto alla predisposizione di un testo unificato delle proposte di legge n. 1174 e n. 2952, che è stato adottato dalle Commissioni riunite come testo base nella seduta del 28 novembre 2002.
        Le Commissioni riunite hanno infine dedicato due ulteriori sedute all'esame degli emendamenti riferiti al testo unificato, definendo un testo che è stato trasmesso alle competenti commissioni permanenti per l'espressione del parere.
        Le commissioni che si sono pronunciate hanno espresso parere favorevole sul testo in esame, in taluni casi corredandolo con osservazioni. Nessuna delle commissioni ha formulato condizioni, confermando la validità dell'impianto generale del testo unificato e delle disposizioni in esso contenute.
        In particolare, i pareri favorevoli espressi dalla I e dalla XIV Commissione danno significative rassicurazioni circa i profili di costituzionalità e di compatibilità comunitaria del provvedimento. La XIV Commissione ha peraltro formulato una osservazione sul profilo della riduzione delle aliquote IVA sulle operazioni di trasloco di beni mobili, che i relatori hanno ritenuto opportuno accogliere in sede di esame presso le Commissioni riunite.
        Sempre in merito ai pareri espressi sul testo unificato, si segnala che la XI Commissione ha espresso parere favorevole, mentre le Commissioni VI, IX, X, XII e XIII hanno espresso parere favorevole con osservazioni. Ad eccezione di una osservazione relativa al titolo del provvedimento, formulata dalla Commissione Agricoltura e recepita dalle Commissioni riunite con apposito emendamento predisposto dai relatori, si è tuttavia ritenuto opportuno mantenere inalterato, almeno per la fase di esame in sede referente presso le Commissioni riunite, l'impianto del provvedimento risultante dall'esame degli emendamenti. Peraltro, talune delle osservazioni provenienti dalle commissioni - che appaiono di notevole rilievo, ma il cui contenuto (come emerge anche da alcuni passaggi degli stessi pareri) sembrerebbe riguardare ambiti più vasti rispetto all'oggetto del provvedimento - potrebbero essere ulteriormente valutate nel corso dell'esame in Assemblea, eventualmente sulla base di apposite proposte emendative.
        Al termine dell'esame in sede referente, le Commissioni riunite hanno pertanto deciso di proporre all'Assemblea, con alcune limitate modifiche, il testo unificato come risultante dall'esame degli emendamenti.


Il testo del provvedimento.

        Il testo unificato che si propone all'Assemblea è frutto di una scelta di base adottata in seno al comitato ristretto, con cui si è ritenuto opportuno effettuare una distinzione tra tutti i comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti e quei piccoli comuni che, per le loro particolari caratteristiche di marginalità sociale o ambientale, sono stati ritenuti meritevoli di specifiche e peculiari forme di tutela e sostegno. In tal senso, anche alla luce dei significativi elementi conoscitivi forniti nel corso della audizioni (che hanno fatto emergere un quadro sostanzialmente diversificato delle diverse realtà esistenti sul territorio), i relatori hanno proposto di dividere il provvedimento in due capi: il capo I, dedicato alla definizione dell'ambito di applicazione della legge e all'individuazione di una serie di disposizioni applicabili a tutti i comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti; il Capo II, in cui si sono invece disciplinate le misure concernenti i soli "piccoli comuni", come definiti ai sensi dell'articolo 1.
        Infatti, l'articolo 1, per un verso, espone le finalità generali del provvedimento, individuate nella promozione delle attività economiche, sociali, ambientali e culturali esercitate nei piccoli comuni nonché nella tutela e nella valorizzazione del patrimonio naturale, rurale e storico-culturale dei comuni medesimi. Per altro verso, il medesimo articolo specifica altresì che per "piccoli comuni" si intendono i comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti, caratterizzati da particolari situazioni di marginalità economico-sociale ed individuati periodicamente mediante un'apposita procedura amministrativa che prevede la fattiva partecipazione delle autonomie locali. Soltanto a tali comuni si applicano, pertanto, le disposizioni di cui al capo II (articoli da 3 a 11) del provvedimento in esame.
        L'articolo 2 detta disposizioni concernenti tutti i comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti. In particolare, l'articolo stabilisce che le regioni, nel rispetto del principio di sussidiarietà, promuovano iniziative per l'unione di tali comuni nonché per la costituzione di consorzi e per l'esercizio in forma associata dei servizi e di specifiche funzioni. Inoltre, sono ivi previste disposizioni che mirano, da un lato, a semplificare l'attività amministrativa di tali comuni nonché le procedure di pagamento dei tributi erariali e dei corrispettivi dovuti dai cittadini dei comuni medesimi per alcuni servizi pubblici, quali l'acqua, l'energia e il gas; dall'altro lato, a favorire iniziative, con la partecipazione di soggetti terzi qualificati, quali ad esempio le diocesi e l'ANAS, per il recupero di beni culturali o patrimoniali.
        L'articolo 3, che è il primo articolo del capo II e, dunque, limitato ai soli comuni individuati ai sensi dell'articolo 1, commi da 2 a 6, dispone l'applicazione a tutti i piccoli comuni dell'articolo 17 della legge 31 gennaio 1994, n. 97, e successive modificazioni, recante incentivi alle pluriattività con riferimento al territorio dei comuni montani.
        L'articolo 4, al fine di assicurare l'efficienza e la qualità dei servizi essenziali nei piccoli comuni, consente ai comuni medesimi di istituire centri multifunzionali nei quali concentrare una pluralità di servizi e prevede che le regioni e le province possano sia concorrere alle spese relative all'uso dei locali necessari all'espletamento dei predetti servizi sia destinare proprie risorse finanziarie volte all'insediamento nei piccoli comuni di centri di eccellenza quali istituti di ricerca, laboratori, eccetera. Inoltre, in vista della sistemazione e della manutenzione del territorio, i centri multifunzionali possono stipulare convenzioni e contratti di appalto con gli imprenditori agricoli.
        L'articolo 5 prevede alcune misure per la valorizzazione dei prodotti agroalimentari tradizionali dei piccoli comuni, quali ad esempio la creazione da parte del Ministero delle politiche agricole e forestali di un apposito portale telematico destinato alla promozione e alla commercializzazione di tali prodotti, ovvero la possibilità per i comuni medesimi di indicare nella cartellonistica ufficiale i rispettivi prodotti agroalimentari tradizionali.
        L'articolo 6 dispone in merito allo sviluppo dell'informatica nei piccoli comuni. In particolare, l'articolo prevede che i progetti informatici riguardanti i piccoli comuni, in forma singola o associata, conformi ai requisiti prescritti dalla legislazione vigente nazionale ed europea, abbiano la precedenza nell'accesso ai finanziamenti pubblici per la realizzazione dei programmi di e-Government.
        L'articolo 7 reca disposizioni in materia di servizio postale e di programmazione televisiva pubblica. In ordine al primo profilo, le norme ivi contenute sono volte ad assicurare l'attivazione di sportelli postali in tutti i piccoli comuni. A tal fine si stabilisce che il Ministero delle comunicazioni inserisca un'apposita previsione nel contratto di programma stipulato con il concessionario del servizio postale universale e che l'amministrazione comunale possa stipulare apposite convenzioni, d'intesa con le associazioni di categoria e con Poste italiane spa, affinché taluni pagamenti, quali quelli relativi alle imposte comunali o ai vaglia postali, possano essere effettuati presso gli esercizi commerciali presenti in loco. In merito alla programmazione televisiva del servizio pubblico, l'articolo stabilisce che il Ministero delle comunicazioni provvede ad assicurare che nel contratto di servizio con il concessionario del servizio pubblico radiotelevisivo sia previsto l'obbligo di prestare particolare attenzione alle realtà storiche, artistiche, sociali, dei piccoli comuni.
        L'articolo 8 riguarda il funzionamento degli istituti scolastici statali aventi sede nei piccoli comuni. In particolare, la disposizione prevede che le regioni possano stipulare convenzioni con gli uffici scolastici regionali del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca per finanziare il mantenimento in attività degli istituti scolastici statali aventi sede nei piccoli comuni che dovrebbero essere chiusi o accorpati ai sensi delle disposizioni vigenti in materia.
        L'articolo 9 prevede alcuni interventi per lo sviluppo e l'incentivazione di attività commerciali che si svolgono nei piccoli comuni che riguardano la possibilità per gli artigiani residenti di mostrare e vendere i prodotti, anche in deroga alle disposizioni vigenti in materia di autorizzazioni commerciali e artigianali, in apposite aree e per non più di quattro giorni al mese, nonché la facoltà riconosciuta ai predetti comuni di deliberare l'apertura degli esercizi commerciali nei giorni festivi anche in deroga alle disposizioni vigenti in materia.
        L'articolo 10 prevede incentivi per l'insediamento nei piccoli comuni. In particolare, sono previsti incentivi finanziari e premi di insediamento a favore di coloro che, provenendo da un comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, trasferiscono la propria residenza e dimora abituale o la sede di effettivo svolgimento della propria attività economica in un piccolo comune e si impegnano a non modificarla per un decennio. Sono inoltre previsti incentivi e premi anche ai residenti nei piccoli comuni, che intendano recuperare il patrimonio abitativo dei comuni stessi ovvero avviare in essi una attività economica. Infine, le regioni possono attribuire alle associazioni di categoria il compito di contribuire allo sviluppo di progetti di insediamento e promozione delle attività economiche.
        L'articolo 11, ai fini della concessione di incentivi fiscali in favore dei piccoli comuni, istituisce infine nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze un fondo per gli incentivi fiscali in favore dei piccoli comuni.
        La dotazione iniziale del fondo è stabilita in 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003, 2004 e 2005. A decorrere dall'anno 2006, al finanziamento del fondo si provvede ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera d), della legge 7 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni. L'onere derivante dall'istituzione del fondo è posto a carico dell'accantonamento del fondo speciale di parte corrente del Ministero dell'economia e delle finanze. Gli incentivi fiscali concessi a valere sulle disponibilità del fondo riguardano: a) la riduzione delle aliquote dell'imposta regionale sulle attività produttive; b) ulteriori misure agevolative concernenti l'imposta comunale sugli immobili destinati ad abitazione principale; c) ulteriori misure agevolative concernenti l'imposta di registro per l'acquisto di immobili destinati ad abitazione principale. La ripartizione delle risorse del fondo avviene mediante un'apposita procedura amministrativa, nell'ambito di determinati limiti percentuali destinati a ciascuna misura agevolativa.
        In conclusione, nel ribadire una valutazione positiva sul testo unificato delle proposte di legge in esame, se ne auspica una rapida approvazione da parte della Camera.

Giancarlo GIORGETTI,
Relatore per la V Commissione

Maurizio Enzo LUPI,
Relatore per la VIII Commissione



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