XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 559 - 1478 - 1480 - 1486 - 1535 - 1590 - 1660-A



        Onorevoli Colleghi! - Il testo licenziato dalla Commissione agricoltura prevede il riordino delle competenze del Corpo forestale dello Stato e costituisce un testo unificato che trae origine da una serie di proposte di legge d'iniziativa parlamentare.


1. Le proposte di legge all'esame della Commissione.

        In materia di nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato sono state presentate le seguenti proposte di legge: C. 559, d'iniziativa del deputato Molinari, C. 1478, d'iniziativa dei deputati Volontè ed altri; C. 1480, d'iniziativa dei deputati Misuraca ed Amato; C. 1486, d'iniziativa dei deputati Losurdo ed altri; C. 1535, d'iniziativa dei deputati de Ghislanzoni ed altri; C. 1590, d'iniziativa dei deputati Pecoraro Scanio ed altri; C. 1660, d'iniziativa dei deputati Marini ed altri.
        A parte la proposta Misuraca C. 1480, che ha in realtà un oggetto più specifico, riguardando l'istituzione di un'Agenzia forestale, tutte le proposte in esame intendono riformare l'ordinamento del Corpo forestale dello Stato, ridisegnandone le funzioni e le modalità operative di funzionamento. Esse traggono origine dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 maggio 2001, che ha disposto la regionalizzazione del 70 per cento dell'organico del Corpo forestale dello Stato a decorrere dal 1^ gennaio 2002 e ne ha determinato lo smembramento in 15 corpi regionali. Tale decreto fu emanato a Camere sciolte, senza tenere conto delle gravi ripercussioni per la salvaguardia dell'ambiente, per la protezione civile, nonché per il mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica, soprattutto nelle aree rurali e montane, dove la presenza delle altre forze di polizia è più rarefatta. Il decreto in questione, tra l'altro, è stato adottato in un momento in cui più forte appariva l'esigenza di un migliore e più coordinato controllo del territorio per contrastare la dilagante criminalità. Il problema del trasferimento poi di parte dei beni e del personale del CFS alle Regioni ha aperto un acceso dibattito politico i cui temi si sono inevitabilmente allargati, a volte a sproposito, ai temi più generali della devoluzione di competenze dall'Amministrazione centrale a quelle regionali. Riteniamo doveroso ed opportuno precisare che anche chi si è battuto con impegno per ottenere il ritiro del su citato DPCM e mantenere in vita il Corpo forestale come forza di polizia dello Stato ad ordinamento civile svolgenti attività di polizia giudiziaria, non ha voluto certamente porre ostacoli al processo di devoluzione faticosamente e, ci sembra, irreversibilmente in atto. In realtà l'opposizione al DPCM 11 maggio 2001 è nata soprattutto dalla volontà di eliminare una situazione di chiara irregolarità che discende da vizi sostanziali che, purtroppo, lo caratterizzano. Vogliamo ricordare gli evidenti vizi procedurali derivanti dalla retro datazione all'il maggio di una modifica decisa dal precedente governo in data 6 giugno, a poche ore cioè dal conferimento dell'incarico a formare il nuovo governo, in tema di esclusione dell'attribuzione della qualifica di polizia giudiziaria al personale del CFS trasferito alle Regioni; nonché i profili di illegittimità riscontrabili nella cervellotica individuazione delle percentuali di personale da trasferire alle Regioni (70 per cento) effettuata senza alcuna motivazione ed in assoluto contrasto con l'attuale assetto normativo. Tanto premesso a noi pare lecito affermare che l'opposizione al DPCM non può essere letta come decisione con motivazione e finalità esclusivamente politiche ma aveva più semplicemente e correttamente la volontà di pervenire alla promozione di un atto di auto tutela amministrativa.
        Le proposte di legge ribadiscono che il Corpo forestale rappresenta una delle Forze di polizia del Paese e, richiede pertanto il mantenimento di una gestione statale unitaria; mentre, però, le proposte di legge Volontè (C. 1478) e Pecoraro Scanio (C. 1590) confermano le scelte legislative operate a suo tempo con il decreto legislativo n. 300 del 1999, che ha disposto il trasferimento del Corpo forestale al Ministero dell'ambiente, le altre proposte intendono riassegnare il Corpo alla dipendenza funzionale del Ministero delle politiche agricole e forestale, confermando la dislocazione antecedente all'emanazione del decreto legislativo n. 300 del 1999. La proposta Marini ed altri (C. 1660) prevede, inoltre, che, per particolari compiti, il Corpo forestale si trovi in un rapporto di dipendenza funzionale anche dal Ministero dell'interno, dal Ministero dell'ambiente e dall'Autorità giudiziaria.
        Quanto alle modalità operative e di funzionamento, le proposte Volontè (C. 1478), Losurdo (C. 1486) e Marini (C. 1660) specificano che al Corpo deve essere riconosciuta un'organizzazione ed un organico distinti da quello ministeriale. Viene, a tal fine, prevista da parte delle proposte Volontè (C. 1478), Losurdo (C. 1486), Pecoraro Scanio (C. 1590) e Marini (C. 1660), l'istituzione di una Direzione generale del Corpo alla quale è preposto un dirigente generale che prende la denominazione di Capo del Corpo forestale. Gli stessi provvedimenti dispongono che: la riorganizzazione degli uffici centrali e periferici deve avvenire secondo quanto previsto dall'articolo 7, comma 3, del D. Lgs. n. 155 del 2001; la formazione e la specializzazione del personale del Corpo viene affidata alla scuola del Corpo Forestale dello Stato. Solo la proposta di legge Marini ed altri (C. 1660) prevede che a partire dal 1^ marzo 2002 le piante organiche del personale appartenente al Corpo forestale dello Stato siano aumentate di 3.262 unità con conseguente autorizzazione ad espletare le relative prove concorsuali. Il progetto di legge Molinari (C. 559) prevede che il Corpo forestale dello Stato sia diretto da un dirigente generale, al quale è attribuita la carica di direttore del Corpo; l'individuazione degli uffici centrali e periferici viene rinviata ad un regolamento da adottarsi ai sensi dell'articolo 117, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988.
        Quanto ai compiti e alle finalità assegnate alla gestione del Corpo forestale, tutti i provvedimenti richiamano l'attività già svolta dal Corpo in campo ispettivo e di controllo, di tutela del territorio e di attività di protezione civile. La proposta di legge Volontè ed altri (C. 1478) prevede che tali compiti siano disciplinati da uno o più decreti legislativi sulla base dei principi e criteri direttivi contenuti nella disposizione di delega di cui all'articolo 2 della proposta.
        Quanto alla questione, assai dibattuta nella scorsa Legislatura, riguardante la dislocazione sul territorio del Corpo ed il rapporto di questo con le regioni, quasi tutte le proposte in esame ritengono opportuno mantenere l'unitarietà del Corpo forestale come Corpo di polizia, lasciando alle regioni la possibilità di costituire alloro interno dei propri Corpi forestali regionali; in alternativa viene previsto che le regioni possono stipulare delle convenzioni per l'utilizzazione del personale statale del Corpo. Queste potranno essere stipulate direttamente con il Corpo Forestale dello Stato (C. 1590 Pecoraro Scanio) o con il Ministero delle politiche agricole (C. 1535 de Ghislanzoni) o, infine, sulla base di un accordo-quadro approvato direttamente dalla Conferenza Stato-regioni (C. 1478 Volontè; C.1486 Losurdo e C. 1660 Marini). E prevista, dalle proposte C. 1478 Volontè; C.1486 Losurdo e C. 1660 Marini, l'istituzione di un comitato di coordinamento, deputato ad individuare le linee operative necessarie per assicurare lo svolgimento dei compiti tecnici del Corpo (la proposta C. 1660 Marini ed altri sembra, in realtà, differenziare i compiti del Comitato a seconda se esso sia chiamato al coordinamento delle attività con le regioni che abbiano istituito propri Corpi regionali o, invece, all'individuazione degli ambiti operativi del Corpo per quelle regioni che hanno deciso di continuare ad avvalersi del personale statale del Corpo forestale dello Stato). La proposta di legge Molinari (C. 559) prevede, invece, che alle regioni sia trasferita un'aliquota pari al 30 per cento dell'organico del Corpo forestale, in attuazione di quanto previsto dal decreto legislativo n. 143 del 1997. Quasi tutte le proposte prevedono la possibilità per il personale del Corpo forestale di transitare, su domanda, nell'organico dei Corpi forestali regionali istituiti. Le proposte Losurdo C. 1486, Pecoraro Scanio C. 1590 e Marini C.1660 prevedono, inoltre, la devoluzione alle regioni dei beni gestiti dalla gestione della ex Azienda di Stato per le foreste demaniali, non necessari all'attività istituzionale del Corpo, con conseguente devoluzione, da attuarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei beni e del patrimonio facente parte dell'ex Azienda di Stato.
        Quasi tutti i provvedimenti, ad eccezione della proposta di legge Molinari (C. 559), prevedono di sopprimere le parole "ivi compresi i beni e le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative del Corpo forestale dello Stato" di cui all'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143; tale disposizione ha costituito, infatti, la base giuridica per legittimare il trasferimento, con atto amministrativo, alle regioni del 70 per cento del Corpo forestale.
        Si prevede, inoltre, da tutte le proposte presentate, tranne quelle a firma Pecoraro Scanio ed altri (A.C. 1590) e Molinari (A.C. 559), che venga soppresso l'ultimo periodo del comma 8 dell'articolo 55 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, con il quale vengono disciplinate le procedure per il trasferimento del Corpo forestale dal Ministero delle politiche agricole e forestali al Ministero dell'ambiente.


2. Il testo unificato licenziato dalla Commissione.

        La Commissione è giunta, in esito ai lavori svoltisi in seno ad un Comitato ristretto, all'elaborazione di un testo unificato delle proposte di legge, che ha tenuto conto anche delle modifiche apportate al titolo V della Costituzione, in particolare relativamente alle competenze legislative attribuite allo Stato e alle Regioni, dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
        Viene confermata al Corpo forestale l'attribuzione di forza di polizia dello Stato ad ordinamento civile, competente nella difesa del patrimonio agroforestale della Nazione e nella tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
        Il provvedimento specifica, poi, i compiti (articolo 2) attribuiti al Corpo forestale, nella consapevolezza che le funzioni non attribuite e da esso precedentemente svolte saranno, con ogni probabilità, oggetto di provvedimenti legislativi regionali volti all'istituzione di servizi tecnici forestali regionali.
        L'articolo 3 regola l'organizzazione del Corpo forestale, prevedendo che esso svolga le proprie attribuzioni alle dirette dipendenze del Ministro delle politiche agricole e forestali, fatta salva la dipendenza funzionale dal Ministero dell'interno per le attività di ordine pubblico e di protezione civile.
        L'articolo 4 prevede l'istituzione di un Comitato di coordinamento delle attività svolte dal Corpo forestale con quelle proprie dei servizi tecnici forestali regionali; le regioni potranno stipulare convenzioni con il Ministero delle politiche agricole e forestali per l'affidamento al Corpo forestale di funzioni e compiti propri delle stesse.
        Con decreto del Presidente del Consiglio devono essere trasferiti alle regioni le riserve naturali e gli altri beni non necessari all'attività istituzionale del Corpo forestale; con il medesimo provvedimento deve essere trasferito alle regioni il personale tecnico assunto ai sensi della legge n. 124 del 1985, necessario alla gestione dei beni trasferiti; quanto agli appartenenti al Corpo forestale, è prevista la possibilità di transitare, su domanda, nei ruoli dei servizi tecnici forestali regionali, con conseguente riduzione della dotazione organica del Corpo forestale dello Stato.
        L'articolo 5, infine, detta alcune disposizioni finali prevedendo che il Corpo forestale può continuare ad avvalersi, per lo svolgimento delle attività istituzionali, del personale tecnico non trasferito alle regioni, assunto ai sensi della legge n. 124 del 1985. Viene inoltre abrogata la disposizione contenuta nell'articolo 4, comma 1, del D.Lgs n. 143 del 1997, secondo la quale con Decreto del Presidente del Consiglio si provvede all'individuazione dei beni, delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative del Corpo forestale da trasferire alle regioni; viene soppresso l'ultimo periodo del comma 8 dell'articolo 55 del D.Lgs n. 300 del 1999, secondo il quale il Corpo forestale dello Stato deve essere trasferito alle dipendenze del Ministero dell'ambiente, contestualmente all'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale si provvede al trasferimento dei beni alle Regioni. tn accoglimento di una condizione posta dal Comitato per la legislazione, viene infine abrogato l'intero testo del abrogato il decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804 (ad eccezione dell'articolo 8 e dell'articolo 30, primo comma), contenente "Norme di attuazione per il ripristino del Corpo forestale dello Stato".


3. L'attività istruttoria.

        Per quanto riguarda l'attività istruttoria, essa si è concretizzata nello svolgimento di una serie di audizioni e nella valutazione dei prescritti pareri.
        Sono stati auditi, in via informale, il Capo del Corpo forestale dello Stato, dottor Giuseppe Di Croce, le organizzazioni sindacali di settore, i rappresentanti della Conferenza dei presidenti delle regioni e il sindacato nazionale ufficiali forestali.
        Molte sono state le Commissioni che hanno espresso il proprio parere sia sul testo unificato, sia sugli emendamenti predisposti dal relatore al fine di assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento.
        Sul testo unificato risultante dagli emendamenti approvati al 23 gennaio 2002 hanno espresso i relativi pareri le Commissioni I (affari costituzionali), Il (giustizia), VI (finanze), VIII (ambiente, territorio e lavori pubblici), X (attività produttive), Xl (lavoro pubblico e privato), XII (affari sociali) e XIV (politiche dell'Unione europea).
        Nell'ambito di questi pareri, si segnala quello espresso dalla I Commissione, la quale, nella premessa, ha rilevato che "la valutazione circa la conformità delle disposizioni da esso recate in ordine alla individuazione dei compiti e delle funzioni spettanti al Corpo forestale dello Stato rispetto all'assetto costituzionale del riparto delle competenze amministrative tra lo Stato e le regioni nelle materie interessate dal provvedimento debba essere effettuata sulla base dei principi stabiliti dal nuovo testo dell'articolo 118 della Costituzione, che, superando il precedente criterio del cosiddetto "parallelismo" tra le funzioni legislative e quelle amministrative, prevede che "le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza". Ciò posto, la I Commissione ha ritenuto che "la concreta applicazione dei suddetti principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza si fonda su scelte di merito piuttosto che su parametri normativamente predeterminati, apparendo pertanto opportuno che siano resi espliciti, eventualmente anche nella relazione per l'Assemblea, i presupposti e le valutazioni poste alla base della scelta di assegnare a livello statale l'esercizio delle funzioni amministrative individuate dall'articolo 2".
        In proposito, si può rilevare che le funzioni elencate dall'articolo 2 sono state individuate appunto sulla base della connessione con esigenze, ed interessi, che trovano una migliore e più completa tutela a livello (almeno) nazionale: basti pensare, ad esempio, alle funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica, a quelle relative alla tutela ambientale, al controllo del commercio internazionale e alla garanzia del rispetto della normativa in materia di sicurezza alimentare, nonché agli interventi di rilievo nazionale di protezione civile.
        La V Commissione (bilancio), in data 6 febbraio 2002, ha invece richiesto al Governo la relazione tecnico-finanziaria ai sensi dell'articolo 11-ter, comma 3, della legge n. 468 del 1978.
        Poiché tale relazione tecnica non è pervenuta, ed essendo invece stata trasmessa una nota tecnica del Ministero delle politiche agricole e forestali nella quale venivano prospettate una serie di modifiche al testo dirette ad assicurarne la neutralità finanziaria, nella seduta del 12 giugno 2002, ho presentato una serie di emendamenti che sono stati approvati dalla Commissione. Essi sono stati quindi inviati alle Commissioni in sede consultiva; il testo risultante da tali emendamenti è stato altresì inviato al Comitato per la legislazione.
        Sul nuovo testo la Commissione bilancio ha espresso, nella seduta del 26 giugno 2002, parere favorevole, mentre il Comitato per la legislazione ha espresso parere favorevole con condizione e osservazioni. Sugli emendamenti, hanno espresso parere favorevole o nulla osta le Commissioni I (affari costituzionali), II (giustizia), VI (finanze), VIII (ambiente, territorio e lavori pubblici), X (attività produttive), Xl (lavoro pubblico e privato), XII (affari sociali) e XIV Commissione (politiche dell'Unione europea).
        Allo scopo di recepire le indicazioni formulate nella condizione contenuta nel parere del Comitato per legislazione e nell'osservazione contenuta nel parere sul testo espresso dalla II Commissione, ho quindi predisposto un'ulteriore serie di emendamenti e di modifiche di coordinamento formale, che sono stati approvati dalla Commissione.
        In conclusione, può ricordarsi che larga parte del Parlamento e dello stesso personale del Corpo forestale dello Stato hanno in più occasioni manifestato la loro contrarietà allo smembramento del Corpo. A conferma di quanto affermato si riporta di seguito un breve quadro riepilogativo delle posizioni assunte in merito tanto dal Parlamento che dalle stesse Regioni. A livello parlamentare si sono registrate numerose prese di posizione:

            il Presidente della Camera dei deputati, onorevole Violante, in data 21 gennaio 1999, ha richiamato il governo ad una verifica sull'attuazione della delega in relazione al fatto che il Corpo forestale delle Stato rientra tra le forze di polizia con disposizione non abrogata dai principi adottati dalla legge di delega. L'onorevole Violante nell'occasione si richiamava in particolare ad un pregevole intervento parlamentare dell'onorevole Giovanardi il quale aveva denunziato l'azione del governo tesa ad esercitare, in tema di riordino del Ministero delle politiche agricole, i poteri normativi ad esso attribuiti, al di là dei limiti stabiliti dalla Costituzione e dalla stessa legge di delega. In particolare, il presidente Violante rilevava che l'articolo 1, comma 3, lettera l) della legge n. 59 del 1997 escludeva dal conferimento alle Regioni le funzioni relative all'ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica, che l'articolo 16 della legge 121 del 1981, che include il Corpo forestale dello Stato tra le forze di polizia, non risulta essere mai stato abrogato. In conclusione egli riteneva suo dovere, in presenza degli accennati formali rilievi dell'onorevole Giovanardi, di chiamare il Governo al rispetto dei limiti della delega, invitandolo altresì ad informare il Parlamento sul seguito dato a tali rilievi e a dare altresì conto delle ragioni per le quali non li ritenesse eventualmente fondati. Come è noto la risposta inopinata del Governo fu espressa nel citato decreto 11 maggio 2001;

            la Commissione Affari costituzionali della Camera e quella dell'Agricoltura del Senato a più riprese ed esattamente in data 13 e 20 maggio 1999 e 26 gennaio ed 8 febbraio 2000 si sono pronunziate sull'unitarietà del Corpo forestale dello Stato attraverso i pareri espressi in ordine allo schema di decreto del Presidente della Repubblica di riordino del Ministero delle politiche agricole e forestali;

            la Commissione Agricoltura del Senato in data 27 luglio 2000 adottò all'unanimità un testo del disegno di legge unificato per la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato dal titolo "Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato e istituzione dell'Agenzia Nazionale per l'ambiente rurale, forestale e montano";

            a livello politico l'allora Presidente dei deputati di Forza Italia e attuale ministro dell'Interno onorevole Pisanu, l'allora Presidente dei senatori del gruppo di AN, sen. Maceratini, il Segretario nazionale del PPI on. Castagnetti, espressero ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio la necessità del mantenimento dell'unitarietà del Corpo forestale dello Stato;

            in data 24-26 gennaio e 8 febbraio 2001 sono state presentate mozioni alla Camera dei deputati ed il 7 febbraio 2001 al Senato in favore del mantenimento del Corpo forestale dello Stato di cui due sottoscritte dai parlamentari dell'Ulivo e le altre due da rappresentanti del Polo delle Libertà di cui una da componenti di FI e CCD e l'altra da rappresentanti di AN;

            in data 20 e 22 marzo 2001 il Presidente del Senato e il Presidente della Camera dei deputati rappresentavano al Presidente del Consiglio dell'epoca l'esigenza espressa dalle Commissioni competenti di tenere conto, nell'emanazione dei provvedimenti riguardanti il Corpo forestale dello Stato, della volontà del Parlamento tesa a mantenerne l'unitarietà organizzativa e gestionale;

            in numerosi Consigli regionali, ed esattamente in Abruzzo, Toscana, Calabria, Marche, Puglia, Molise, Basilicata e Lazio, sono state approvate mozioni nelle quali è contenuta la richiesta di mantenimento dell'unitarietà del Corpo forestale dello Stato e soprattutto delle funzioni di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria.

        Confidiamo in conclusione che il mantenimento del Corpo forestale dello Stato e delle sue essenziali e non delegabili funzioni di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria possa trovare ampia convergenza in sede parlamentare. Il Corpo forestale dello Stato non deve essere riconosciuto indiscutibilmente benemerito solo per l'attività svolta nel passato al servizio della legge e dei cittadini ma soprattutto deve essere ritenuto garanzia per il futuro a difesa prioritaria degli interessi supremi della sicurezza pubblica, che sarebbe più difficile perseguire attraverso una forma di regionalizzazione ideologica, giacobina, irrispettosa di alcuni precisi dettati legislativi e quindi mal pensata e di difficile attuazione. Il Corpo forestale dello Stato deve vivere e poter operare per garantire il rispetto delle leggi dello Stato in ambiti quanto mai delicati, ove l'allarme sociale è alto su tutto il territorio nazionale, quali la tutela dell'ambiente e la lotta alle ecomafie.

LOSURDO, Relatore.



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