XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 172 - 690 - 891 - 1783 - 2003 - 2020-A



        Onorevoli Colleghi! - Oggi l'Italia si trova al penultimo posto a livello europeo per tasso di natalità. Dopo il baby boom degli anni 50 e 60 la percentuale dei nuovi nati si è andata via via assottigliando toccando i minimi storici e attestandosi ora a 1,25 figli per coppia.
        Anche quest'anno, come avviene ormai da 10 anni, il saldo naturale della popolazione risulta negativo. Anche se, su base regionale, il "bilancio demografico nazionale 2002" dell'Istat registra incrementi positivi della natalità in Lombardia, Trentino Alto Adige, Veneto e Lazio, ed anzi è proprio la Lombardia a rappresentare l'eccezione a livello nazionale con l'unico saldo naturale positivo.
        Senza l'articolazione di interventi normativi a sostegno della famiglia, ed in particolare delle giovani coppie che si trovano nella fase procreativa, ci troveremo con una situazione demografica squilibrata in modo sempre più accentuato rispetto alla fascia anziana della popolazione con un decremento esponenziale dei minori che dagli attuali 8 milioni di minori da 0 a 14 anni, nel 2050 potrebbero scendere, con l'attuale trend, a 5 milioni. Nell'ambito degli interventi riconosciuti come prioritari e inderogabili vi è senza dubbio quello in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia. Questo poiché la possibilità di trovare una risposta concreta in materia che si contraddistingua secondo i criteri di diversificazione, flessibilità e capillarizzazione sul territorio accompagnata da qualità dell'accoglienza e dei contenuti educativi e pedagogici, rappresenta un fattore strategico per il futuro e la crescita delle famiglie. Va infatti sottolineato che i mutamenti sopravvenuti a livello sociale negli ultimi decenni hanno visto una radicale evoluzione dei modelli familiari, dalla famiglia allargata a quella mononucleare.
        La condizione femminile è inoltre profondamente mutata rispetto all'epoca in cui veniva approvata la legge attualmente vigente, da cui ci separano 32 anni.
        Oltre un trentennio che ha visto le donne entrare in misura cospicua nel mondo del lavoro e con un trend in continuo aumento, nonché addirittura una presenza preponderante di iscritte all'università e quindi con un livello di accesso assai diffuso ai più alti gradi di istruzione. A partire dai primi anni 70 e sino al gennaio 2001 le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno disciplinato con numerosi provvedimenti la materia degli asili nido, in assenza di un quadro normativo nazionale di riferimento che recepisse appieno l'evoluzione sociale e le esperienze innovative che si andavano via via sviluppando sul territorio.
        Da ultimo è intervenuta in maniera dirompente la legge finanziaria 2002 costituendo, con il suo articolo 70, un fondo per gli asili nido nell'ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dopo 24 anni di assenza di un finanziamento finalizzato e con 300 milioni di euro per i primi 3 anni; risorse che sono già state ripartite per le prime due tranche alle regioni e vanno ad integrare finanziariamente e a rivitalizzare le progettualità regionali e degli enti locali in materia.
        Il carattere profondamente innovativo delle nuove norme che andremo ad approvare è quello di un radicale mutamento di mentalità e di approccio all'organizzazione dei servizi per i bambini da 3 a 36 mesi d'età. Il provvedimento concepisce e istituzionalizza per la prima volta l'idea di un sistema articolato dei servizi socio-educativi per la prima infanzia. Sistema cui concorrono il pubblico, il privato sociale ed il privato, con l'obiettivo di creare sul territorio un'offerta flessibile e differenziata di qualità. Un particolare rilievo assume nel provvedimento la centralità della famiglia, anche attraverso le sue formazioni associative, poiché sempre più ampio deve essere il suo protagonismo, la capacità di espressione della sua libertà di scelta educativa e le forme di partecipazione che può mettere in atto, anche nelle scelte gestionali e nella verifica della qualità dei servizi.
        In accordo, inoltre, con l'articolo 117 comma 1, lettera m), nel testo, della Costituzione, ampio spazio assume, nel testo, l'accordo tra Stato, regioni ed enti locali in materia di regolamentazione delle tipologie dei servizi. Il provvedimento si propone, infatti, come cornice normativa di riferimento che permetta al meglio lo sviluppo dei servizi sul territorio costituendo uno strumento di completamento a quanto già statuito dalle leggi finanziarie del 2002 e 2003, che disponevano le risorse economiche ed alcune direttrici di intervento con particolare riferimento ai micro-asili e ai nidi nei luoghi di lavoro.
        Il nostro obiettivo è, pertanto, quello di coniugare l'obiettivo prioritario della centralità dei bambini e dei loro bisogni con le esigenze delle famiglie nella prospettiva della qualità e di un sistema che, anche attraverso la ricerca scientifica, adegui il nostro Paese ai migliori esempi europei, ampliando in maniera cospicua l'offerta e venendo incontro alle esigenze concrete delle famiglie.


1. Ambito di intervento normativo e rapporto con la legislazione vigente.

        I progetti di legge in esame disciplinano la materia dei servizi per la prima infanzia e sono finalizzati al potenziamento e alla riqualificazione delle strutture esistenti, garantendo standard omogenei e più elevati dal punto di vista qualitativo su tutto il territorio nazionale.
        Per quanto riguarda la normativa vigente in materia, si ricorda che l'asilo nido è sorto in Italia come servizio pubblico per la fascia di età fino a tre anni con la legge 6 dicembre 1971, n. 1044, che ha definito l'assistenza negli asili nido come un servizio sociale di interesse pubblico e ha affidato alle regioni, con proprie leggi, il compito di fissare i criteri generali per la costruzione, la gestione e il controllo degli asili nido, in modo da garantire la rispondenza alle esigenze della famiglia, sotto i due profili della localizzazione e del funzionamento; la partecipazione alla gestione delle famiglie e delle rappresentanze delle formazioni sociali organizzate nel territorio; dotazioni di personale qualificato sufficienti ed idonee a garantire l'assistenza sanitaria e psico-pedagogica del bambino; requisiti tecnici, edilizi e organizzativi che garantiscano al bambino uno sviluppo armonico.
        E' quindi intervenuta la legge 29 novembre 1977, n. 891, "Norme per il finanziamento del piano degli asili nido e modifica della legge istitutiva n. 1044/1971", che ha istituito un "Fondo integrativo per gli asili nido" a favore delle regioni, alimentato dai contributi di cui alla legge n. 1044/71 e da un contributo di 20 miliardi di lire a carico dello Stato, al fine di completare il piano di costruzione degli asili nido. Fa capo al Ministro della sanità provvedere annualmente alla ripartizione del fondo in base al fabbisogno e all'effettivo stato di attuazione del piano, mentre le regioni stabiliscono annualmente l'entità dei contributi ai comuni sia per la costruzione, impianto e arredamento degli asili nido previsti dal precedente piano quinquennale, che per la gestione, il funzionamento e la manutenzione degli asili nido stessi.
        Più di recente, è intervenuto il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, emanato in attuazione della legge quadro n. 328 del 2000, che ha disciplinato il nuovo sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali. Il Piano prevede espressamente l'assegnazione di una quota delle c.d. "risorse indistinte" del Fondo nazionale per le politiche sociali per il potenziamento dei servizi per la prima infanzia, attraverso la qualificazione dei nidi d'infanzia e dei servizi integrativi; tra cui spazi di gioco di libero accesso per bambini da 0 a 3 anni con la presenza di genitori, nonni e altri parenti, nonché di operatori di supporto alle funzioni genitoriali.
        Va, infine, ricordata, come già accennato, la normativa regionale, in base alla quale, a partire dal 1972, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno disciplinato con numerosi provvedimenti (leggi, regolamenti, delibere del Consiglio) la materia degli asili nido.
        Occorre, da ultimo, segnalare che l'approvazione del testo in esame comporta l'abrogazione delle citate leggi n. 1044 del 1971 e n. 891 del 1977.


2. Istruttoria legislativa svolta.

            2.1 Audizioni informali.

        Al fine di approfondire le tematiche oggetto delle proposte di legge in discussione la Commissione affari sociali ha istituito un Comitato ristretto, nel cui ambito svolgere alcune audizioni informali, nonché elaborare un testo unificato. In tale sede sono stati pertanto auditi rappresentanti della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, dell'ANCI, della Confederazione delle province e dei comuni del Nord (CONORD), della Lega delle autonomie locali, del Forum del terzo settore, del Forum delle famiglie, del Centro nazionale di documentazione e analisi per la prima infanzia e l'adolescenza ed, infine, rappresentanti di CGIL, CISL e UIL, che hanno fornito al Comitato chiarimenti in ordine ai vari aspetti riguardanti i servizi socio-educativi per la prima infanzia.


            2.2. Pareri espressi dalle Commissioni.

        Sul testo quale risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione in sede referente sono stati richiesti i pareri delle Commissioni I, II, V, VI, VII, VIII, XI e della Commissione per le questioni regionali.
        La Commissione Affari costituzionali ha espresso parere favorevole con una osservazione, che è stata recepita nel testo.
        La Commissione Giustizia e la Commissione Ambiente hanno espresso nulla osta all'ulteriore corso del provvedimento.
        La Commissione Finanze e la Commissione Cultura hanno espresso parere favorevole.
        La Commissione Lavoro parere favorevole con una condizione, puntualmente recepita nel testo.
        Per quanto riguarda la V Commissione bilancio, in data 13 febbraio 2003, è stato deliberato di richiedere la relazione tecnica al Governo ai sensi dell'articolo 11-ter, comma 3, della legge n. 468 del 1978.
        L'esame in sede referente è stato pertanto sospeso in attesa del parere della Commissione bilancio. Tuttavia, non pervenendo alla V Commissione la relazione tecnica richiesta ed essendo il provvedimento stato iscritto nel calendario dei lavori dell'Assemblea per il mese di novembre, la XII Commissione ha ritenuto necessario riprendere l'esame in sede referente al fine di approvare alcuni emendamenti relativi alle parti del testo attinenti agli aspetti finanziari.
        Il nuovo testo risultante dagli ulteriori emendamenti è stato quindi trasmesso alle Commissioni I e V. La I Commissione ha espresso parere favorevole, mentre la V Commissione lo darà direttamente all'Assemblea.


            3. Illustrazione dell'articolato.

        Il testo licenziato dalla Commissione, che si compone di dieci articoli, nel dettare una disciplina organica della materia, chiarisce, innanzitutto, i principi generali che regolano i servizi socio-educativi per la prima infanzia, considerandoli quali servizi di interesse pubblico destinati ai bambini dai tre ai trentasei mesi e alle loro famiglie.
        Tali strutture hanno lo scopo di favorire la crescita armoniosa dei bambini, di prevenire e rimuovere le condizioni di svantaggio, valorizzare la cultura della solidarietà ed affiancare le famiglie nei loro compiti educativi favorendo, altresì, l'accesso e la permanenza dei genitori nel mondo del lavoro.
        Si evidenzia, inoltre, che i servizi per la prima infanzia sono forniti, nel rispetto della libertà di scelta delle famiglie, dalle pubbliche amministrazioni, dal privato sociale e dai privati.
        L'articolo 2, intitolato "Sistema territoriale dei servizi socio-educativi per la prima infanzia", è composto di due commi: nel primo si specificano i vari servizi che concorrono a formare il sistema territoriale, cioè gli asili nido, i servizi integrativi e quelli innovativi che insieme, in modo flessibile e differenziato, devono rispondere in maniera adeguata alle esigenze dei bambini e delle loro famiglie; nel secondo comma si evidenziano i principi generali che regolano tale sistema, tra cui l'attiva partecipazione dei genitori nella definizione degli obiettivi educativi e delle scelte organizzative, il diritto all'inserimento dei bambini disabili, che poi all'articolo 6, comma 1, lettera h) è sviluppato nel senso di una particolare attenzione alle loro esigenze, il sostegno alle famiglie composte di un unico genitore e la compartecipazione economica dei genitori, in rapporto al reddito, al costo di gestione dei servizi.
        L'articolo 3, relativo agli asili nido, delinea le caratteristiche socio-educative del servizio di asilo nido ed evidenzia in particolare il grado di flessibilità del servizio in rapporto ai bisogni dei piccoli utenti e delle loro famiglie.
        L'articolo 4, relativo ai servizi integrativi, indica nelle regioni e nei comuni i soggeti atti a promuovere i servizi integrativi agli asili nido, diversificati tra loro sia per offerte educative che per modalità strutturali e di frequenza, finalizzati a consentire la frequenza diversificata nell'intera giornata attraverso l'utilizzo delle strutture degli asili nido o di appositi spazi; agevolare la creazione di nidi integrati presso la scuola materna; favorire forme di continuità educativa tra l'asilo nido e la scuola dell'infanzia. Tali iniziative sono realizzate d'intesa con le istituzioni scolastiche.
        L'articolo 5, riguardante i servizi innovativi, è composto di due commi: il primo comma attribuisce alle regioni e ai comuni il compito di favorire l'attivazione di servizi innovativi quali micro nidi e asili nido nei luoghi di lavoro, nidi familiari o di caseggiato, destinati ad accogliere bambini residenti rispettivamente in uno o più complessi abitativi limitrofi; il secondo comma prevede l'istituzione di micro nidi o asili nido aziendali presso le amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici.
        L'articolo 6 contempla un accordo tra Stato, regioni ed enti locali, nell'ambito della Conferenza unificata Stato-regioni-città di strumenti unitari di rilevazione delle esigenze in materia, criteri generali e modalità organizzative e strutturali che possano garantire standard omogenei su tutto il territorio nazionale.
        L'articolo 7, al fine di promuovere la ricerca scientifica in materia di servizi per la prima infanzia, prevede l'istituzione di una Commissione tecnico scientifica, con funzioni di studio e di proposta, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e composta da cinque esperti in materia, di cui uno esperto in psico-pedagogia dell'handicap, nominati con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca. L'articolo 7, nel testo licenziato dalla Commissione, tiene conto della condizione apposta nel parere della Commissione lavoro.
        L'articolo 8, novellando la legge n. 451 del 1997 istitutiva della Commissione bicamerale per l'infanzia, attribuisce ad essa funzioni di monitoraggio sull'attuazione delle normative in materia di servizi per la prima infanzia. Inoltre, introducendo una novella anche alla legge n. 285 del 1997 recante disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e l'adolescenza, stabilisce che nella relazione da inviare al Parlamento entro il 30 settembre di ogni anno da parte del Ministro del lavoro e delle politiche sociali sullo stato di attuazione della legge medesima - prevista dall'articolo 10 della stessa legge -, siano specificamente analizzati gli interventi realizzati con riguardo a tutti i servizi socio-educativi per la prima infanzia.
        L'articolo 9 definisce gli oneri finanziari previsti e con l'articolo 10 si abroga la normativa vigente.

Francesca MARTINI, Relatore



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