XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4947
Onorevoli Colleghi! - Nel corso dell'ultimo decennio il
numero delle frodi correlato alle carte di pagamento, di
seguito denominate "carte", è cresciuto in maniera
esponenziale, sia in rapporto al numero dei casi riscontrati,
sia riguardo al volume economico delle singole operazioni. Da
una lettura approfondita degli organi di stampa risulta che la
contraffazione delle carte, mediante clonazione, continua a
rimanere il mezzo più frequente e pericoloso utilizzato dalla
criminalità per truffare i titolari delle carte stesse. Questa
tecnica permette, tramite un particolare strumento denominato
skimmer, la "cattura" dei codici segreti
(skimming). L'operazione può essere eseguita
contestualmente all'utilizzo della carta, attesa la facilità
con cui lo strumento di captazione può essere nascosto alla
vista degli estranei, in virtù delle sue ridotte dimensioni.
Talvolta i dati "catturati" sono utilizzati per effettuare
acquisti on line tramite INTERNET.
Quale che sia la tecnica fraudolenta utilizzata, il volume
totale delle frodi in Europa è, comunque, in allarmante
aumento.
Si impone, quindi, l'improrogabile esigenza di operare in
modo fattivo, con strumenti efficaci, sul fronte della
prevenzione, al fine di limitare l'entità e la pericolosità
del fenomeno. Lo scopo della presente proposta di legge è
quello di istituite un sistema di protezione in grado di
operare, a livello nazionale, sul fronte della prevenzione
delle frodi sulle carte e, al tempo stesso, di agevolare, a
livello europeo, i punti di contatto operativo in materia di
illeciti transnazionali di cui alla
decisione quadro 2001/413/GAI del Consiglio, del 28 maggio
2001, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni
dei mezzi di pagamento diversi dai contanti.
Dal punto di vista della portata generale, si segnala che
l'architettura della proposta di legge è rivolta alla più
ampia categoria delle carte: con questa definizione si
intendono quei documenti che si identificano con le carte di
credito e con le carte di debito.
Occorre evidenziare che l'elemento principale delle
attività di prevenzione riguardanti le frodi sulle carte è
costituito dalla capacità di individuare celermente i fattori
di rischio allo stato potenziale.
Gli strumenti operativi su cui poggia l'intero sistema
sono rappresentati da un archivio informatizzato e da un
gruppo di lavoro.
L'archivio informatizzato, alimentato dalle società che
emettono le carte e dalle società che svolgono il
convenzionamento dei punti vendita, di seguito denominate
"società segnalanti", contiene i seguenti elementi:
a) dati anagrafici dei punti vendita e dei legali
rappresentanti degli esercizi commerciali nei cui confronti è
stato esercitato il diritto di revoca della convenzione di
associazione;
b) dati relativi agli eventuali contratti di
riconvenzione stipulati con gli esercenti di cui alla lettera
a);
c) dati identificativi delle transazioni non
riconosciute dai titolari delle carte o dagli stessi
denunciate all'autorità giudiziaria;
d) dati relativi agli sportelli automatici
fraudolentemente manomessi;
e) informazioni relative ai punti vendita o alle
transazioni che configurano un rischio di frode.
Sotto il profilo della prevenzione è opportuno attirare
l'attenzione del legislatore sul fatto che, tramite le
dichiarazioni di disconoscimento, si può pervenire
all'individuazione del punto vendita presso cui si è
verificata l'operazione irregolare. L'incrocio di questi dati
con quelli riguardanti le revoche delle convenzioni di
associazione permette di raggiungere l'obiettivo di rafforzare
la sicurezza del circuito di accettazione delle carte: tale
obiettivo viene raggiunto mediante l'eliminazione dal circuito
medesimo degli esercizi commerciali che accettano
consapevolmente carte di pagamento clonate o contraffatte,
ovvero che rappresentano essi stessi un "punto di
compromissione" in cui vengono catturati i dati contenuti
all'interno della banda magnetica delle carte. La
consultazione dei dati contenuti nell'archivio informatizzato,
infatti, deve poter permettere alle singole società segnalanti
che lo alimentano la conoscenza di tutte le transazioni non
riconosciute dai titolari delle carte avvenute presso un
determinato punto vendita. La conoscenza completa di tali
transazioni consente di superare quello che oggi rappresenta
un punto critico nell'attività di prevenzione (svolta
singolarmente da soggetti privati, quali sono le società
segnalanti), dovuto al fatto che ogni società può rilevare una
transazione irregolare solo relativamente alle proprie carte,
restando all'oscuro delle transazioni irregolari, avvenute nel
medesimo esercizio, con carte di altre società emittenti. Va
da sè che la capacità del sistema di permettere alle società
segnalanti l'esercizio, attraverso la consultazione
dell'archivio, di una efficace e tempestiva attività di
prevenzione può aumentare in modo apprezzabile se, oltre ai
predetti dati, si fanno affluire all'archivio informatizzato
anche informazioni - confronta lettera e) - suscettibili
di configurare un rischio di frode reale, oggettivo e
imminente. In questo caso, l'accrescimento del potenziale
dell'archivio è determinato dalla possibilità di incrociare in
tutti i sensi i dati e le informazioni disponibili al momento
della loro rilevazione.
Infatti, in base all'articolo 3 della proposta di legge,
all'archivio informatizzato (si è optato per un sistema di
comunicazione delle informazioni all'archivio informatizzato
improntato ad una "facoltà" in luogo dell'imposizione di un
"obbligo", in
quanto non tutte le società effettuano, o sono attrezzate per
effettuare, il monitoraggio sugli esercenti e sulle
transazioni) possono affluire, per esservi temporaneamente
conservate, anche "informazioni" relative ai punti vendita o
alle transazioni nei confronti dei quali le stesse società
segnalanti hanno avviato una procedura di monitoraggio per
prevenire un possibile rischio di frode. Le procedure di
monitoraggio vengono attivate dalle società quando l'attività
fraudolenta di un singolo esercente raggiunge o supera
determinate soglie di rischio di frode, nonché quando le
modalità di spesa di una singola carta raggiungono o superano
analoghe soglie di rischio. In materia di informazioni, si
sottolinea che, a differenza di quanto è previsto per i dati,
le società segnalanti possono liberamente decidere se
avvalersi o meno della facoltà di comunicarle.
Dal punto di vista degli obiettivi, occorre evidenziare
che l'archivio informatizzato si caratterizza come uno
strumento tecnologico che, oltre a permettere un'analisi
economico-finanziaria sull'impatto del fenomeno, si presta ad
essere utilizzato per fini di prevenzione amministrativa
(definizione che esclude altri utilizzi del concetto di
prevenzione, tipici dell'attività di polizia e dell'attività
giudiziaria). Questo strumento si pone quindi come elemento
basilare di un sistema che sottintende, da un lato, la volontà
delle società segnalanti di essere protette da un meccanismo
comune; dall'altro, la determinazione dello Stato ad
assicurare lo svolgimento di un servizio di pubblico
interesse. In particolare, sul fronte dell'analisi
economico-finanziaria, il titolare dell'archivio deve essere
posto in grado di studiare il fenomeno, monitorarne
l'andamento e prevederne gli sviluppi, intervenendo, ove
necessario, a livello legislativo e amministrativo. Sul fronte
della prevenzione amministrativa, l'esistenza di un archivio
unico permette alle società segnalanti di conoscere
tempestivamente le vicende (revoche di esercenti, transazioni
disconosciute, eccetera) che sono alla base della segnalazione
del singolo dato; in secondo luogo, mediante l'incrocio dei
dati e delle informazioni forniti dalle società segnalanti, la
consultazione dell'archivio consente di individuare con
rapidità eventuali comportamenti anomali o fraudolenti attuati
presso gli esercizi commerciali, permettendo loro un immediato
intervento di autotutela.
Dal punto di vista dell'accesso, il sistema è concepito
come un sistema "chiuso", nel senso che, all'infuori delle
società segnalanti, nessun altro soggetto può essere ammesso
alla consultazione dei dati e delle informazioni ivi
contenuti, fatte salve le norme di diritto sostanziale.
Al fine di assicurare la completezza dei dati
sull'andamento del fenomeno, l'Ufficio centrale antifrode dei
mezzi di pagamento del Ministero dell'economia e delle finanze
può accedere ai dati contenuti nell'archivio istituito presso
la Banca d'Italia, relativi alle carte rubate o smarrite.
Il sistema di prevenzione, come evidenziato, non è basato
esclusivamente sull'archivio informatizzato, ma ruota intorno
a un secondo strumento operativo, concepito come organo con
funzioni consultive, rappresentato da uno specifico gruppo di
lavoro. Oltre ai rappresentanti del Ministero dell'economia e
delle finanze, che ne assumono la presidenza, al gruppo di
lavoro partecipano rappresentanti della Banca d'Italia,
dell'Associazione bancaria italiana e delle società
segnalanti. Ove ritenuto opportuno dalla presidenza, la
partecipazione al gruppo può essere estesa a rappresentanti ed
esperti di altre società, intermediari finanziari, enti,
organismi e pubbliche amministrazioni. Infine, la
partecipazione dei rappresentanti della Commissione europea è
favorita quando le problematiche trattate investono tematiche
transnazionali.
La funzione principale che il gruppo di lavoro è chiamato
a svolgere consiste nel mantenere un costante contatto con e
fra esperti di società che partecipano al sistema al fine di
studiare, sotto il profilo della sicurezza, soluzioni idonee a
risolvere i possibili problemi conseguenti all'evoluzione
delle frodi.
L'articolo 1 della proposta di legge istituisce il sistema
di prevenzione, definisce
l'espressione "carte di pagamento" e stabilisce le società
che vi partecipano. Sancisce, inoltre, l'obbligo di
comunicazione dei dati e la facoltà di comunicare le
informazioni, necessari alla gestione dell'archivio
informatizzato. Pone, in capo all'Ufficio centrale antifrode
dei mezzi di pagamento del Ministero dell'economia e delle
finanze, la titolarità e la gestione dell'archivio. Prevede
l'istituzione di un gruppo di lavoro con funzioni consultive
per trattare le problematiche del settore.
L'articolo 2 definisce la natura e le caratteristiche
generali dei dati destinati all'archivio informatizzato.
L'articolo 3 stabilisce la facoltà, per le società
segnalanti, di comunicare all'archivio informatizzato, previa
notifica al titolare dell'archivio stesso, le informazioni sui
punti vendita e sulle transazioni che configurano un rischio
di frode.
L'articolo 4 precisa le regole per l'accesso, ai fini
dell'iscrizione dei dati e delle informazioni, all'archivio
informatizzato da parte delle società segnalanti.
L'articolo 5 concerne lo scambio di dati con la Banca
d'Italia.
L'articolo 6 quantifica, per un periodo di tre anni, i
costi di realizzazione e di gestione dell'archivio
informatizzato, ponendoli a carico dello stato di previsione
del Ministero dell'economia e delle finanze. In particolare,
le cifre ivi indicate corrispondono alle valutazioni
effettuate in sede tecnica e segnatamente: l'importo del primo
anno concerne i costi per le infrastrutture hardware e
software; quelli riferiti ai due anni successivi
riguardano i costi in termini, oltre che di software,
anche di servizi (consulenza, assistenza tecnica e supporto
agli utilizzatori).
L'articolo 7 prevede l'adozione del relativo regolamento
di attuazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, entro due mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, previo parere della Banca d'Italia e dopo
l'acquisizione del parere da parte del gruppo di lavoro. Il
regolamento individua le società segnalanti e specifica le
singole voci che le medesime comunicano o possono comunicare,
rispettivamente, a titolo di dati o di informazioni. Il
medesimo decreto regola tutto ciò che concerne termini e
modalità per la comunicazione e la gestione dei dati e delle
informazioni; regola, inoltre, quanto attiene
all'individuazione dei parametri che configurano il rischio di
frode, agli obblighi delle società segnalanti e ai sub-livelli
della struttura dell'archivio. Stabilisce, altresì, la
composizione e il funzionamento del gruppo di lavoro, i
livelli di accesso all'archivio informatizzato e le modalità
di consultazione delle informazioni ivi contenute, la
definizione delle modalità per l'accesso ai dati sulle carte
rubate o smarrite in possesso della Banca d'Italia e, infine,
l'obbligo di richiedere il parere del gruppo di lavoro ai fini
della eventuale procedura di revisione del regolamento.
L'articolo 8 stabilisce la data di entrata in vigore della
legge, fissata il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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