XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4867
Onorevoli Colleghi!
Finalità della proposta di legge.
Per migliorare la sicurezza delle strade italiane oltre
all'impegno di dotare il Paese di nuove e più moderne
infrastrutture viarie è necessario realizzare una più
qualificata manutenzione delle strade esistenti.
Non basta disciplinare i comportamenti dei guidatori in
maniera più severa (vedi patente a punti), occorre anche
mantenere le strade italiane secondo un minimo standard
di sicurezza.
Si devono dotare le strade italiane di uno standard
minimo di sicurezza a partire dalle dotazioni tecniche e
logistiche affinché tutti i cittadini abbiano un pari accesso
alla mobilità sotto il profilo della sicurezza.
Gli aspetti più importanti contenuti nella proposta di
legge sono:
1) l'istituzione di una Agenzia di vigilanza sulla
sicurezza stradale e, in particolare, sulle dotazioni tecniche
e logistiche della sicurezza;
2) l'acquisizione della consapevolezza che la dotazione
tecnica e logistica della sicurezza stradale non è solo un
assemblaggio di attività, ma viene costruita in stretta
relazione alla mobilità, secondo le metodologie del risk
and crisis management;
3) il dettagliato esame dei contenuti tecnici afferenti
sia la produzione che la
posa in opera delle dotazioni e la previsione di una
certificazione obbligatoria delle dotazioni di sicurezza,
comprensiva del prodotto e della posa in opera;
4) l'esame dei vincoli giuridici attualmente ostativi ad
una corretta gestione delle dotazioni di sicurezza e la
previsione degli opportuni rimedi;
5) la previsione di una linea organica di finanziamenti
per le dotazioni di sicurezza, che, allo stato, è
inesistente.
Titolo I - Agenzia di vigilanza sulle dotazioni tecniche e
logistiche della sicurezza stradale.
Nel testo si è prescelta una descrizione sintetica
dell'istituzione e dei compiti dell'Agenzia di vigilanza sulle
dotazioni tecniche e logistiche della sicurezza stradale, di
seguito denominata "Agenzia", allocata presso il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, rinviando ad un
successivo regolamento i dettagli dei processi e delle
interazioni istituzionali con gli operatori, al fine di
lasciare la scelta all'attuale impianto ministeriale dei modi
migliori per operare il distacco delle funzioni di controllo
sulle dotazioni di sicurezza.
Perché un'Agenzia, con autonomia funzionale e operativa
dal Ministero per le sole dotazioni tecniche e logistiche
della sicurezza stradale?
Perché dette dotazioni costituiscono il punto "sensibile"
dell'esercizio della strada in sicurezza e la loro gestione si
distacca con forza dalla fase costruttiva e di straordinaria
manutenzione della strada, in quanto le dotazioni intavolano
un dialogo costante con l'utenza, e se tale dialogo viene a
mancare o ad essere incompleto per un qualche motivo, è sicuro
che la circolazione veicolare ne risentirà, al minimo in
termini di velocità commerciale, al peggio in termini di
sinistrosità.
La trascuratezza con la quale vengono gestite le dotazioni
di sicurezza nel nostro Paese non ha l'uguale negli altri
Stati membri dell'Unione europea e si può dire che è
addirittura peggiorata dopo l'abbandono dei presìdi
territoriali, delle case cantoniere e, da ultimo, con la
devoluzione di gran parte delle strade dell'Ente nazionale per
le strade (ANAS) alle regioni, sguarnite di competenze in
materia stradale nella più parte dei casi.
Senza un centro di monitoraggio nazionale, che possa
fruire di centri regionali gestiti a rete, seguendo un
programma standard di base sulla gestione delle
dotazioni tecniche e logistiche della sicurezza stradale, ogni
tratta fa storia a sé e il diritto costituzionale di ogni
cittadino a muoversi in libertà e in sicurezza in ogni parte
del territorio, avuto riferimento ad un minimo di sicurtà, non
si può dire che ad oggi sia garantito.
Per invertire questa tendenza al degrado gestionale nel
quale versano le dotazioni non è sufficiente monitorare i
"punti neri" della circolazione, ma occorre intervenire
imponendo agli enti proprietari e concessionari delle strade
di bonificare i percorsi viari e di approntare la conseguente
manutenzione programmata, ma ove a ciò non si ottemperi, si
dovrà attuare il principio di sussidiarietà a favore del
potere centrale rappresentato in questa materia
dall'Agenzia.
Ovviamente questo tipo di intervento "estremo" dovrà
essere regolato in maniera uniforme su tutto il suolo
nazionale, avuto riferimento ad un minimo di sicurezza
stradale garantita per tutti e in tutte le strade.
Ciò comporta:
a) l'attivazione di un modello di gestione delle
dotazioni tecniche e logistiche della sicurezza stradale, la
realizzazione di piani di monitoraggio per indicatori e
l'individuazione di coefficienti di mobilità e di sinistrosità
in unità di tempo/spazio predeterminati;
b) la messa a punto di un sistema di rating
che, rispetto al minimo di sicurezza garantita, premi gli enti
proprietari che realizzano standard di sicurezza
superiori alla media e punisca fino alla sussidiarietà quegli
enti che reiteratamente non realizzano i minimi
di sicurezza.
La proposta di legge prevede un momento di comunicazione
alla opinione pubblica e agli addetti ai lavori annuale,
affinché lo stato della sicurezza stradale sia noto a
tutti.
Questo è il meccanismo che presiede al funzionamento
dell'Agenzia: i dettagli attuativi verranno previsti nel
regolamento di attuazione della legge adottato dal Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di intesa con
l'Agenzia.
Titolo II - Definizioni, dati, modelli standard
afferenti le dotazioni di sicurezza.
Questo titolo si occupa di definizioni, che nell'attuale
stato di dispersione legislativa e comportamentale, non
esistono del tutto.
Abbiamo lavorato "per cuspidi" mettendo a fuoco i concetti
più importanti quali:
a) la nozione di esercizio delle strade che si
stacca nettamente da quella della costruzione, essendo la
prima, per così dire, la parte soft del sistema, mentre
la seconda ne rappresenta l'aspetto hardware. Mescolare
queste due fasi ben distinte, come avviene attualmente nella
normativa e nella prassi di affidamento delle gare di lavori,
significa far prevalere le ragioni dei fatturati maggiori
rispetto a quelle della qualità della comunicazione simbolica,
che prende la propria efficienza dal buon fine del messaggio e
coinvolge, quindi, elementi propri dei campi della
comunicazione;
b) la nozione di dotazione tecnica e logistica
della sicurezza stradale accorpa tutte quelle strutture che
sono finalizzate alla sicurezza e ne viene fornito un elenco
esaustivo. Ciascuna di queste dotazioni ha caratteristiche
proprie costruttive, di installazione e di manutenzione
programmata, ma il loro assieme costituisce la dotazione di
sicurezza della tratta stradale. La nozione di dotazione di
sicurezza non è descritta solo fine a se stessa ma raffrontata
con la nozione di mobilità su strada, a sua volta suddivisa in
flussi di traffico e di incidentalità;
c) l'incrocio fra dotazione di sicurezza e
mobilità integra l'individuazione del minimo di sicurezza che
deve essere garantito su tutte le strade e per tutti gli
utenti. Per realizzare questo modello, con la tecnica del
risk and crisis management, occorre partire da alcune
definizioni essenziali per determinare gli inventari e,
all'interno di essi, operare le scelte per indicatori di
rischio e per coefficienti di sicurezza in mobilità nelle
unità di spazio e di tempo preselezionate.
Titolo III - Dotazioni di sicurezza. Contenuti
tecnici.
Si tratta del titolo più corposo, che si divide in cinque
capi.
La materia qui trattata è molta, dispersa in varie norme
fra loro non coordinate, quando non addirittura
contraddittorie fra di loro. Né sovviene il richiamo allo
stato dell'arte, in quanto gli operatori fra di loro
frammentati da interessi diversificati sia per dimensioni di
impresa che per tipologia di lavorazioni, hanno maturato buone
prassi ma non uno stato dell'arte afferente il complessivo
campo delle dotazioni tecniche e logistiche della sicurezza
stradale.
Segnaliamo, inoltre, che il campo meno strutturato delle
dotazioni è senz'altro quello afferente le dotazioni
logistiche, sul quale a livello regolamentare si dovrà molto
lavorare.
La logistica, infatti, interagisce direttamente con il
territorio e quindi va trattata separatamente dall'esercizio
della strada, pur cooperando nella stessa sede.
Della logistica fa parte quella particolare attività che
va sotto il nome di crisis management, così poco
praticata e coordinata che, in occasione delle recenti
nevicate che hanno bloccato in autostrada per giorni e notti
intere gli automobilisti creando disagi senza precedenti, la
protezione civile ha proposto di sussidiarla togliendola agli
enti gestori delle strade.
La gestione delle dotazioni di sicurezza attraversa varie
operazioni, dalla progettualità dell'intervento su strada,
agli aspetti afferenti la produzione industriale della
dotazione medesima, alla sua posa in opera, ai sistemi di
appalto per l'affidamento di beni, servizi e lavori afferenti
le dotazioni di sicurezza, alla loro certificazione.
Esaminiamo partitamente i vari aspetti.
Capo I - Progettualità delle dotazioni di sicurezza.
La comunicazione e la protezione che le dotazioni di
sicurezza devono assicurare alle tratte stradali non possono
essere improvvisate ma devono rispondere alle leggi, allo
stato dell'arte e alle modifiche approntate nel tempo dalla
esperienza e dalla innovazione tecnologica.
Questa valutazione più matura dei piani di segnalamento
potrà essere attuata nelle strade di nuova costruzione, ma per
le strade già in esercizio occorre:
effettuare gli inventari in statica e in dinamica delle
dotazioni di sicurezza, per individuare il punto di partenza
su cui operare;
indi occorre procedere alla messa a norma, sempre in
statica e in dinamica delle dotazioni, avuto riferimento alle
norme giuridiche e tecniche, allo stato dell'arte,
all'esperienze e alle innovazioni tecnologiche;
per determinare la dinamicità del sistema che si va ad
instaurare occorre rilevare i flussi di traffico e le
statistiche della sinistralità su tratte e unità di tempo
predeterminate, al fine di rendere comparabili i coefficienti
che ne derivano;
indi viene, anche a mezzo di simulazioni dove manchino
le necessarie esperienze, elaborato il piano di segnalamento
in statica e in dinamica, fruendo cioè di indicatori di
efficienza della tratta e della organizzazione dell'ente
proprietario e di coefficienti di pericolosità osservando gli
andamenti della mobilità, nella doppia lettura dei flussi di
traffico e di incidentalità, osservati rispetto al minimo di
sicurezza garantita a tutte le strade italiane;
l'idoneità nel tempo delle dotazioni di sicurezza viene
assicurata da piani di manutenzione programmata, effettuati
complessivamente, per tratte e per periodo, per tutte le
dotazioni, ma avuto riferimento anche alle singole dotazioni
che diversamente si atteggiano nei confronti della
manutenzione programmata;
in finale di questo processo di standardizzazione delle
dotazioni al minimo di sicurezza garantita alle tratte
stradali emerge l'istituto della sussidiarietà che abbiamo
precedentemente esposto.
Capo II - Materiali, componentistica, prodotti afferenti le
dotazioni di sicurezza.
Anche i materiali e i prodotti afferenti le dotazioni di
sicurezza devono rispondere a standard tecnici e di
legge (ciò in larga parte è stato assicurato dal codice della
strada e dal suo regolamento), ma quanto alla certificazione
di qualità e alla conformità le norme lasciano a desiderare,
sono scoordinate e contraddittorie e avrebbero bisogno di
assurgere a sistema entro il previsto regolamento.
Lo stesso discorso vale per le omologazioni dei prodotti e
per l'installazione in strada delle dotazioni.
Questa riclassificazione delle dotazioni sotto il profilo
della qualità e della sua certificazione, aggiornabile in via
periodica, con il corollario della manutenzione programmata,
deve trovare il suo necessario sbocco in bandi per
l'acquisizione delle dotazioni non già al prezzo più basso, ma
alle condizioni più vantaggiose. Analogamente all'altro capo,
in finale di questo processo, si prevede la sussidiarietà nei
casi di inottemperanza reiterata alle regole.
Capo III - Esecuzione dei lavori afferenti le dotazioni di
sicurezza.
Anche sotto il profilo della posa in opera, così come è
già avvenuto per i
settori quali l'ambiente e i beni culturali, le dotazioni di
sicurezza dovranno trovare protezione in sistemi di gara che
consentano il prevalere della qualità rispetto al prezzo,
consentendo, laddove la normativa non lo consente, il ricorso
alla aggiudicazione alle condizioni più vantaggiose.
I lavoratori che eseguono lavori sulla strada devono
essere muniti di attestati di idoneità rilasciati dalla ditta
datrice di lavoro, che sarà obbligata a consentire corsi di
qualificazione professionale da effettuare sotto il controllo
dell'Agenzia.
I datori di lavoro dovranno fornire i connotati dello
stato dell'arte usati nelle loro lavorazioni, quali normative
UNI, usi e prassi di lavorazione, onde consentire una adeguata
declinazione delle materie di insegnamento.
Infine i bandi dovranno essere gestiti dagli uffici
sicurezza degli enti proprietari, al fine di tenerli distinti
dai bandi afferenti altri settori di lavori pubblici di
costruzione e di manutenzione straordinaria delle strade
(prevalentemente OG3).
Anche su questo comparto vige il regime di sussidiarietà
in caso di inadempienza alle norme di legge, ivi comprese
quelle contenute nella presente proposta di legge.
Capo IV - Controlli sugli appalti di vendita e di posa in
opera delle dotazioni di sicurezza.
L'assenza generalizzata dei controlli non riguarda solo le
dotazioni già installate, ma anche nel corso dei lavori fino
ai collaudi.
Questa materia, di fatto, vede una ampia casistica che
potrà trovare migliore definizione nel regolamento.
Valga, tuttavia, una notazione generale per tutto questo
campo di controlli: attualmente, per il prevalere della
filosofia del prezzo più basso rispetto alla qualità, i
controlli riguardano prevalentemente il conteggio degli
interventi. Con il prevalere della qualità, invece, i
controlli dovranno essere effettuati in profondità sulla
efficienza del prodotto e della sua collocazione, sulla
adeguatezza della organizzazione, eccetera.
Quanto alle vertenze, si privilegia l'arbitrato rispetto
al ricorso al giudice amministrativo in corso di gara e
all'autorità giudiziaria ordinaria nella parte di esecuzione
dei lavori, anche se questa possibilità trova qualche
oggettivo ostacolo.
Capo V - Obbligatorietà della certificazione delle dotazioni
di sicurezza.
Tutti gli interventi fin qui previsti a livello di
produttori e di prodotti, di progettualità dei piani di
segnalamento, di posa in opera delle dotazioni di sicurezza
trovano una certificazione finale per tratte e in via
obbligatoria di tutte le dotazioni di sicurezza con
riferimento al minimo di sicurezza garantita.
Al di sopra di tale minimo la certificazione sarà
contraddistinta da un rating superiore e, al di sotto,
da uno inferiore ad una determinata somma. Tale certificazione
a punti potrebbe trovare iscrizione segnaletica sulle strade
così certificate, alla stessa stregua di ristoranti e alberghi
che da diversi anni hanno adottato questo tipo di
graduatoria.
Si potrebbe arrivare a dedurre che, per le strade con
rating superiore ad una soglia predeterminata, sia
ammesso il pagamento di un pedaggio stradale: questo,
tuttavia, non l'abbiamo incluso nella legge, ma potrebbe
essere inserito nel regolamento.
Analogamente le strade che sono declassificate per assenza
successiva dei requisiti, potrebbero perdere l'opportunità di
imporre pedaggi all'utenza, così mal governata.
Titolo IV - Eliminazione di vincoli giuridici afferenti le
dotazioni di sicurezza.
Anche questo comparto risente molto di una nutrita
casistica, che meglio potrà essere affrontata nel
regolamento.
Qui ci preme evidenziare i punti angolari:
1) le gare per l'aggiudicazione della gestione delle
dotazioni di sicurezza devono essere tenute distinte dalle
gare di costruzione e di manutenzione straordinaria delle
strade;
2) le modalità di aggiudicazione non possono più essere
al prezzo più basso, ma alle condizioni più vantaggiose, a
prescindere dall'ammontare dei lavori;
3) è ammesso subappalto solo all'interno delle categorie
di qualificazione delle società organismi di attestazione
(SOA) definite per le dotazioni di sicurezza (OS9, OS10, OS12,
OS24, OS34, OG10) mentre è vietato il subappalto fra queste
categorie ed altre esterne alle dotazioni di sicurezza, a
cominciare dalla OG3, che attualmente assorbe in subappalto la
più parte delle gare afferenti le dotazioni di sicurezza;
4) è ammesso appalto concorso per le dotazioni di
sicurezza che comportano una particolare progettualità, così
come l'appalto misto, indipendentemente dal valore della
gara;
5) occorrono regole per l'attività delle società miste
pubblico/private in materia di gestione di dotazioni di
sicurezza;
6) si devono promuovere i consorzi di enti locali
proprietari di strade al fine di rendere più omogenea ed
efficace la gestione delle dotazioni di sicurezza;
7) si deve tendere ad evitare i conflitti di competenza
(fra enti o fra uffici dello stesso ente) e i conflitti di
interesse fra operatori (collegamenti societari). A
quest'ultimo riguardo l'Agenzia tiene un elenco, da
aggiornare, di tutti gli imprenditori che operano nel settore
delle dotazioni redatto in base alle iscrizioni SOA prima
evidenziate.
Titolo V - Finanziamenti per le dotazioni di
sicurezza.
La proposta di legge prevede un coordinamento delle varie
fonti di finanziamento delle dotazioni di sicurezza. Tale
coordinamento si rende indispensabile dopo la devoluzione di
due terzi delle strade dell'ANAS alle regioni.
Oltre al coordinamento delle disposizioni di finanziamento
occorre anche procedere ad uniformare le procedure di accesso
che sono allo stato le più disparate e talora anche
cervellotiche.
Si suggerisce anche il ricorso all'auto-finanziamento da
parte degli enti locali proprietari tramite emissione di
titoli del tesoro comunale ovvero tramite la capacità di
imposizione fiscale, per un titolo, quello della sicurezza
minima sulle strade, di tutta dignità.
Si prevede, infine, che lo 0,5 per cento di questi
stanziamenti sia destinato ad ausiliare l'associazionismo
delle vittime della strada che rendano servizi utili ai propri
aderenti.
Rileviamo, in finale di questo punto, che sarebbe molto
più efficace una fonte di finanziamento unificata per le
dotazioni di sicurezza, ma ci rendiamo altresì conto della
difficoltà di massificare questa spesa che vede stazioni
appaltanti al massimo differenziate fra di loro.
In ogni caso, ogni anno l'Agenzia dovrà effettuare un
preventivo e, a fine esercizio, redigere un consuntivo della
spesa per le dotazioni di sicurezza sul suolo nazionale, al
fine di meglio programmare in prosieguo gli interventi e la
loro omogenea disposizione sul territorio per concedere a
tutti gli utenti della strada pari opportunità rispetto al
viaggiare in sicurezza.
Titolo VI - Norme finali.
L'Agenzia è istituita con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti da emanare entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della legge. Entro tre mesi dalla
data di istituzione dell'Agenzia è adottato il regolamento di
attuazione della legge, con decreto dello stesso Ministro, di
intesa con l'Agenzia.
Onorevoli colleghi, se la legge entrerà in vigore al più
presto, avremo cominciato a risolvere il problema della
sicurezza delle strade esistenti, causa principale di
incidentalità, unitamente ai comportamenti colposi di
guida.
Questo comporterà uno sforzo economico che potrebbe
risultare minimo se si riesce a coordinare e a meglio
canalizzare i vari finanziamenti che da più parti affluiscono
in maniera indifferenziata alla sicurezza stradale, sicché
spesso vengono dispersi più sul versante della comunicazione
che non su quello dell'intervento strutturale.
D'altronde l'obiettivo della legge è quello di assicurare
un livello minimo di sicurezza sulle strade italiane, ma
uguale per tutti.
Obiettivi più ambiziosi si potranno realizzare quando il
sistema sarà avviato e si sarà affermato.
Molti altri interventi occorre fare per la sicurezza
stradale e in più direzioni, ma vi assicuriamo che questo
delle dotazioni di sicurezza è il più sensibile per eliminare
o ridurre la pericolosità delle tratte: d'altronde la
individuazione di "buchi neri" quanto ad incidentalità
stradale che si riscontra in alcune arterie nazionali sta a
dimostrare che le caratteristiche di pericolosità delle strade
incidono talora in maniera prevalente rispetto alle cattive
condotte dei guidatori.
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