XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4849
Onorevoli Colleghi! - L'ordinamento italiano ha già da
alcuni anni anticipato le più significative delle novità
contenute nel recente "pacchetto" di direttive comunitarie sul
trasporto ferroviario (direttive n. 2001/12/CE, 2001/13/CE e
2001/14/CE, attuate dal decreto legislativo 8 luglio 2003, n.
188), introducendo elementi di liberalizzazione del settore
ferroviario più avanzati rispetto a quanto prescritto dalla
sopravvenuta disciplina comunitaria e sancendo, in
particolare, la libertà di accesso da parte delle imprese
ferroviarie in possesso di licenza e di certificato di
sicurezza, all'intera rete ferroviaria nazionale per
l'esercizio di tutte le tipologie di trasporto ferroviario di
merci e di passeggeri. La disciplina nazionale ha quindi già
da tempo normato sia le condizioni per lo svolgimento del
traffico ferroviario liberalizzato in condizioni di piena
sicurezza, sia le modalità per favorire il massimo impiego
della capacità di trasporto ferroviario, garantendo l'accesso
dei diversi competitori all'infrastruttura ferroviaria a
condizioni eque non discriminatorie.
La nuova disciplina comunitaria ha recentemente
introdotto, peraltro, ulteriori novità, capaci di consentire
nuovi significativi sviluppi del processo nazionale di
valorizzazione e liberalizzazione del trasporto
ferroviario.
In particolare, la direttiva 2001/12/CE, relativa allo
sviluppo delle ferrovie comunitarie, la direttiva 2001/13/CE,
relativa alle licenze alle imprese ferroviarie, e la
direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della
capacità di infrastruttura ferroviaria, all'imposizione dei
diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla
certificazione di sicurezza prevedono, fra l'altro, la
istituzione di un organismo nazionale di regolazione e di
garanzia, nonché l'individuazione di strumenti di regolazione
volti a garantire la piena concorrenzialità fra i diversi
competitori, individuando quale criterio cardine
l'indipendenza giuridica, organizzativa o decisionale tra
imprese ferroviarie concorrenti e soggetto preposto
all'assegnazione della capacità di infrastruttura e alla
determinazione dei diritti dovuti per l'accesso
all'infrastruttura.
Una tale previsione determina il sorgere di delicati
problemi, lasciati irrisolti dal citato decreto legislativo n.
188 del 2003 adottato dal Governo, in quanto, in un sistema
caratterizzato dalla appartenenza al medesimo gruppo
societario sia delle maggiori imprese nazionali di trasporto,
sia del soggetto preposto alla gestione dell'infrastruttura,
il predetto decreto legislativo continua a riservare a
quest'ultimo anche le funzioni di assegnazione della capacità
infrastrutturale e di determinazione dei canoni e di rilascio
del certificato di sicurezza in violazione del disposto delle
citate direttive, che ben consentono al Gestore
dell'infrastruttura ferroviaria, di seguito denominato
"Gestore", addirittura di esercitare anche attività di
trasporto, ma che impongono in tali casi di affidare ad
organismi terzi le decisioni maggiormente "sensibili" ai fini
dell'accesso alla stessa infrastruttura ferroviaria.
D'altro canto, la progressiva apertura del settore
ferroviario alla concorrenza rappresenta un obiettivo
strategico nazionale e comunitario, ma il suo conseguimento
deve avvenire con tempi e con modalità in grado di conciliare
anche le esigenze di sviluppo e di efficienza economica del
modo di trasporto ferroviario, al fine di favorire la sua
competitività con le altre forme di trasporto, in particolare
su gomma, a vantaggio della regolarità e dell'economicità del
trasporto di merci e di passeggeri, della sicurezza e del
decongestionamento del traffico sulle nostre strade e della
tutela dell'ambiente dall'inquinamento. Tale preoccupazione
vale specialmente nel periodo transitorio, nel quale bisognerà
garantire che i servizi, per qualità e quantità, non siano
inferiori a quelli forniti nel precedente regime di monopolio
e che, quindi, non vada disperso il patrimonio di competenza e
professionalità delle imprese nazionali già operanti nel
settore ferroviario e non sia pregiudicata la capacità di
queste ultime di competere efficacemente sui mercati
internazionali.
Le precedenti considerazioni valgono a sottolineare
l'esigenza che le necessarie scelte volte a favorire
l'apertura del settore ferroviario al mercato secondo gli
indirizzi comunitari restino sul piano della garanzia di
procedure eque ed imparziali, in grado di evitare ogni
possibile rendita di posizione e siano invece evitate
operazioni di riassetto organizzativo delle imprese operanti
nel settore capaci di minare le attuali sinergie ed economie
di scala fra i diversi soggetti operanti all'interno della
holding delle Ferrovie dello Stato Spa, mediante
operazioni di scorporo societario certamente non necessarie
sotto il profilo giuridico-normativo e con ogni probabilità
improvvide sotto il profilo economico-finanziario e dello
sviluppo ferroviario in condizioni di massima sicurezza.
Anche a fronte delle recenti polemiche e dei rinnovati
dubbi dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato,
si impone quindi una scelta coraggiosa ma saggia, che affidi
alla pubblica amministrazione competente, ovvero al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, un effettivo potere
decisionale super partes sulle principali scelte in tema
di assegnazione della capacità infrastrutturale e di
determinazione del canone, sia pure sulla proposta e con il
supporto tecnico del Gestore, cui, viceversa, deve essere
garantita una piena autonomia ai fini di una gestione
quotidiana della rete ferroviaria caratterizzata dalla massima
flessibilità e tempestività e, quindi, dalla massima
competitività con le altre modalità di trasporto.
Ai fini di un più completo e duraturo riordino della materia,
sembra inoltre necessario circondare di opportune cautele la
procedura di rilascio del certificato di sicurezza, al fine di
garantire che la circolazione di tutti i convogli, senza
discriminazione alcuna, avvenga nelle condizioni di massima
sicurezza.
Il Ministero dovrà quindi abbandonare i compiti di
organismo di regolazione, così come previsto dalle norme
comunitarie che, opportunamente, non consentono di sommare i
predetti compiti di garanzia con quelli di gestione attiva
dell'infrastruttura.
I medesimi compiti di regolazione e di garanzia potranno
essere più opportunamente svolti, anche in considerazione
della crucialità delle questioni, dal più autorevole organismo
nazionale tutore della libertà di mercato, e cioè
dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui
alla legge n. 287 del 1990, che potrà svolgere il
delicatissimo compito di garanzia della libertà di accesso
alla rete ferroviaria a condizioni non discriminatorie
avvalendosi, nell'ipotesi in cui fosse necessario un suo
intervento diretto, degli incisivi poteri già attribuiti dalla
citata legge istitutiva.
All'articolo 1 della presente proposta di legge, pertanto,
si prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, con proprio decreto su proposta del Gestore,
approvi l'assegnazione della complessiva capacità di
infrastruttura di cui all'articolo 3, comma 1, lettera v),
del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, la
stipulazione degli accordi quadro di cui all'articolo 23 e la
determinazione del canone generale richiesto ai sensi
dell'articolo 17 del medesimo decreto legislativo, e se ne
prevedono le relative procedure.
All'articolo 2 si prevede che il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, a seguito di istruttoria del
Gestore, rilasci il certificato di sicurezza, e se ne
prevedono le modalità e i tempi.
All'articolo 3 si individua nell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato di cui alla legge 10 ottobre 1990,
n. 287, l'Organismo nazionale di regolazione e di garanzia ai
fini dello sviluppo e della liberalizzazione del trasporto
ferroviario in Italia. Se ne definiscono altresì le procedure
di intervento e di attuazione nonché i compiti.
All'articolo 4 si individua il tribunale amministrativo
regionale del Lazio come sede giurisdizionale per i
contenziosi.
All'articolo 5 si delega il Governo al coordinamento
normativo delle nuove disposizioni con il citato decreto
legislativo n. 188 del 2003, attraverso l'adozione di un
apposito decreto legislativo.
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