XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4779
Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge in esame è
volta ad introdurre alcune importanti e significative
modifiche alla vigente disciplina in materia di ineleggibilità
ed incompatibilità alla carica parlamentare.
E' infatti da molto tempo fortemente sentita tra le forze
politiche e nell'opinione pubblica l'esigenza di colmare le
lacune di una normativa che non appare in grado di garantire
adeguatamente i princìpi costituzionali dell'imparzialità e
dell'indipendenza dell'ordine giudiziario da possibili
pericolose commistioni con il potere legislativo, al fine di
tutelare la corretta separazione dei poteri dello Stato.
Se è vero che è costituzionalmente garantito il diritto
alla partecipazione alle cariche elettive, è tuttavia
indispensabile individuare le cause che escludono
l'eleggibilità di alcuni titolari di funzioni pubbliche che,
per loro natura, potrebbero esercitare un'indebita influenza o
pressione sul corpo elettorale. In particolare, dovrebbe
escludersi l'eleggibilità di coloro ai quali è demandata la
tutela giurisdizionale dei diritti dei cittadini, così da
scongiurare, da un lato, il pericolo di un utilizzo
strumentale da parte del candidato della titolarità
dell'ufficio giudiziario ricoperto, allo scopo di influenzare
a proprio vantaggio gli elettori, e rendere, dall'altro lato,
l'esercizio della giustizia immune da qualsiasi
condizionamento politico, atteso che il magistrato deve dare
garanzia di assoluta imparzialità e terzietà, deve essere ed
apparire super partes.
Al fine di impedire l'esercizio di qualsiasi captatio
benevolentiae sugli elettori, assicurando la genuinità e la
libera espressione del voto e di evitare qualsiasi
interferenza tra il potere legislativo e quello giudiziario
(una sorta di "conflitto di interesse" che vedrebbe il
magistrato creare la norma giuridica e successivamente
applicarla e interpretarla), si dovrebbe
prevedere opportunamente che non possano candidarsi alla
carica parlamentare coloro che fino a poco prima abbiano
potuto godere della notorietà e del consenso derivanti dalla
funzione giudiziaria esercitata e che, del pari, non possano
tornare a svolgere le funzioni giudiziarie i magistrati che
abbiano espletato il mandato parlamentare.
L'adozione di una disciplina più restrittiva della
partecipazione dei magistrati alle elezioni politiche era
stata invocata dallo stesso Consiglio superiore della
magistratura in una risoluzione del 18 marzo 1996 in cui,
preso atto delle richieste di collocamento in aspettativa
formulate da molti magistrati e rilevato che tale situazione
poteva determinare lesioni all'immagine di imparzialità e
terzietà della funzione giudiziaria, lo stesso CSM, riteneva
opportuno individuare "un adeguato bilanciamento tra il
diritto costituzionalmente garantito allo svolgimento delle
funzioni elettive ed i valori costituzionali attinenti alla
speciale posizione dei magistrati e all'esigenza che essi
siano ed appaiano imparziali", invitando Parlamento e Governo
ad assumere le opportune iniziative per una nuova disciplina
legislativa.
Numerosi sono stati i progetti di legge presentati nelle
passate legislature in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità dei magistrati fino all'entrata in vigore
della legge 3 febbraio 1997, n. 13, recante modifica
all'articolo 8 del testo unico delle leggi per la elezione
della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, al quale fa espresso
rinvio anche la disciplina per l'elezione del Senato della
Repubblica, di cui alla legge 27 febbraio 1958, n. 64 e al
testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n.
533.
Il citato articolo 8 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, definisce una
disciplina speciale della candidatura dei magistrati alle
elezioni politiche, prevedendo un caso di ineleggibilità
relativa al primo comma, laddove pone loro il divieto di
candidarsi nelle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in
parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali sono stati
assegnati o presso i quali hanno esercitato le loro funzioni
in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di
accettazione della candidatura, tanto in caso di durata
fisiologica della legislatura, quanto, in seguito, appunto,
alla modifica introdotta dalla legge n. 13 del 1997,
nell'eventualità dello scioglimento anticipato delle Camere, e
un caso di ineleggibilità assoluta, laddove impone loro di
porsi in aspettativa all'atto di accettazione della
candidatura.
Se poi alla candidatura non segue l'elezione, il secondo
comma del medesimo articolo 8 stabilisce che il magistrato non
può comunque esercitare per un periodo di cinque anni le
proprie funzioni nella circoscrizione nel cui ambito si sono
svolte le elezioni.
Da tale previsione sono peraltro esclusi i magistrati in
servizio presso le giurisdizioni superiori, ossia presso la
Corte di cassazione, il Consiglio di Stato, le sezioni
centrali della Corte dei conti, e tutte quelle giurisdizioni i
cui uffici giudiziari coincidono con il territorio nazionale,
poiché tale estensione rende inapplicabile nei loro confronti
la limitazione di eleggibilità riferita a un particolare
ambito territoriale.
Anche in ambito europeo e internazionale è fortemente
avvertita l'esigenza di porre notevoli limitazioni alla
capacità di elettorato passivo dei magistrati.
In Francia, l'articolo L.O. 133 del Code électoral e
l'articolo 6 dell'ordinanza n. 58998 del 24 ottobre 1958,
recante la legge organica relativa alle condizioni di
eleggibilità ed incompatibilità parlamentari, sanciscono una
ineleggibilità relativa per i magistrati. In particolare si
prevede che non possano essere eletti nell'ambito dell'intera
circoscrizione compresa nel territorio nel quale svolgono le
loro funzioni o nel quale hanno cessato di svolgere le
funzioni da meno di sei mesi, i magistrati delle corti
d'appello e di tribunale, nonché i membri dei tribunali
amministrativi.
Per quanto attiene all'incompatibilità, l'articolo L.O.
142 del Code électoral dispone, in generale, che
l'esercizio delle funzioni pubbliche non elettive è
incompatibile con il mandato di deputato, mentre
l'articolo L.O. 140 del medesimo Codice prevede più in
particolare che l'esercizio delle funzioni di magistrato è
incompatibile con l'esercizio di un mandato all'Assemblea
nazionale. Inoltre, ai sensi dell'articolo L.O. 151, il
deputato che al momento dell'elezione si trova in una
condizione di incompatibilità deve dimettersi dalle funzioni o
dai mandati incompatibili con il mandato parlamentare ovvero,
se è titolare di un impiego pubblico, deve chiedere di essere
collocato nella speciale posizione prevista dal suo
statuto.
In Germania, la Legge sui rapporti giuridici dei membri
del Bundestag del 18 febbraio 1977, all'articolo 8,
estende ai giudici il medesimo regime di incompatibilità tra
cariche previsto per tutti gli altri pubblici funzionari. Qui
tuttavia si prevede la possibilità della sospensione del
rapporto di pubblico impiego a partire dal giorno
dell'accettazione del mandato di membro del Bundestag e
per tutta la sua durata.
I diritti e i doveri derivanti dal rapporto di pubblico
impiego, alla scadenza del mandato, rimangono sospesi per un
periodo di altri sei mesi prima del pieno reinserimento nel
rapporto di servizio.
In Spagna, la materia dell'ineleggibilità dei magistrati e
dell'incompatibilità dell'esercizio delle loro funzioni con il
mandato parlamentare è regolata dall'articolo 70 della
Costituzione, dalla legge organica sul sistema elettorale
generale del 19 giugno 1985, n. 5, e dalla legge organica del
1^ luglio 1985, n. 6, sul potere giudiziario. Fra le cause di
ineleggibilità è espressamente prevista la circostanza di
essere magistrati, giudici e pubblici ministeri in servizio
attivo. L'articolo 357 della legge organica n. 6 del 1985
precisa che i giudici e i magistrati che vogliano partecipare
come candidati alle elezioni legislative generali, a quelle
delle Comunità autonome o a quelle locali, devono richiedere
l'aspettativa volontaria.
La stessa legge stabilisce in particolare che l'esercizio
delle funzioni di magistrato è incompatibile con qualsiasi
carica elettiva e con qualsiasi designazione politica dello
Stato, delle Comunità autonome, delle province o di altri enti
locali.
Il magistrato eletto deputato o senatore alle Cortes,
ovvero membro delle Assemblee legislative delle Comunità
autonome, viene a trovarsi in una posizione di "servizio
speciale", con diritto al mantenimento dell'impiego nella
località nella quale si trovava a prestare il proprio servizio
prima delle elezioni.
Diversamente invece, e in senso più rigido, avviene in
Gran Bretagna e negli Stati Uniti. In Inghilterra la materia
dell'incompatibilità tra l'ufficio di magistrato e lo
svolgimento del mandato parlamentare elettivo alla Camera dei
comuni è regolata dallo House of Commons Disqualification
Act del 1975, il quale, all'articolo 1, fissa il principio
della generica incapacità per i pubblici funzionari ad essere
membri della Camera dei comuni, stabilendo espressamente una
vera e propria incapacità anche dei magistrati giudicanti e
requirenti. A norma dell'articolo 6, se uno dei soggetti per i
quali è stabilita l'incapacità viene ugualmente eletto membro
della Camera dei comuni, la sua elezione è nulla e se la causa
di incapacità sopravviene nel caso di espletamento del mandato
parlamentare, il membro della Camera decade dalla carica.
Tuttavia qui il caso di un magistrato che si candidi ad una
carica politica elettiva appare piuttosto infrequente nella
pratica, in quanto ciò sarebbe considerato inopportuno dal
punto di vista costituzionale, mentre un magistrato che voglia
concorrere alle elezioni politiche è preferibile che si
dimetta preventivamente dalle funzioni giudiziarie, senza
poter essere riammesso in servizio al termine del mandato
parlamentare, nemmeno nel caso in cui, essendosi candidato,
non sia stato eletto.
Per contro, nessuna norma vieta a chi è stato membro del
Parlamento di ricoprire le funzioni di giudice allorché il
mandato politico sia terminato, attraverso un nuovo
procedimento di nomina.
La Costituzione federale degli Stati Uniti, alla sezione
6, comma 2, impedisce a chi abbia un impiego pubblico di
essere eletto membro di una delle due Camere
finché conservi tale impiego. In applicazione di tale norma,
le funzioni di magistrato giudicante o requirente cessano
definitivamente con l'elezione al Senato e alla Camera dei
rappresentanti e il parlamentare che alla scadenza del mandato
politico abbia intenzione di riprendere le funzioni
giudiziarie deve ottenere una nuova nomina.
Considerato che rispetto a quanto avviene negli altri
Paesi, nel nostro ordinamento la magistratura e soprattutto i
pubblici ministeri godono di una totale autonomia e
indipendenza dal Governo e dal potere esecutivo, lascia
perplessi che il legislatore abbia inteso sancire solamente
una causa di incompatibilità tra l'ufficio di magistrato e la
posizione di candidato alle elezioni politiche, al fine di
garantire quel bene costituzionalmente rilevante che è
l'imparzialità del giudice, senza statuire invece per i
magistrati una condizione di ineleggibilità assoluta, come del
resto fa per altre categorie espressamente indicate
nell'articolo 7 dello stesso testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361.
Qui infatti si prevede l'ineleggibilità alla carica
parlamentare dei presidenti delle giunte provinciali, dei
sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 20 mila
abitanti, del capo e del vice capo della polizia e degli
ispettori generali di pubblica sicurezza, dei capi di
Gabinetto dei Ministri, dei rappresentanti o dei commissari
del Governo, dei prefetti e di coloro che ne fanno le veci
nelle predette cariche, dei viceprefetti e dei funzionari di
pubblica sicurezza, degli ufficiali generali, degli ammiragli
e degli ufficiali superiori delle Forze armate dello Stato,
nella circoscrizione del loro comando territoriale (unico caso
di ineleggibilità relativa contenuto nell'articolo 7).
Oltre ai casi previsti da tale norma, l'articolo 10 del
medesimo testo unico stabilisce inoltre che non sono
eleggibili coloro che in proprio o in qualità di
rappresentanti legali di società o di imprese private
risultano vincolati con lo Stato per contratti di opere o di
somministrazioni o per concessioni e autorizzazioni, i
rappresentanti, gli amministratori e di dirigenti di società e
di imprese volte al profitto di privati e sussidiate dallo
Stato, i consulenti legali e amministrativi che prestano in
modo permanente la loro opera a favore di tali persone,
società o imprese.
Ulteriori casi di ineleggibilità alle elezioni politiche
sono stabiliti dall'articolo 7 della legge 11 marzo 1953, n.
87, per i giudici della Corte costituzionale, e dal decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'amministratore
straordinario, il direttore generale, il direttore
amministrativo e il direttore sanitario delle aziende
sanitarie.
Le categorie di ineleggibilità così individuate sono
dirette a tutelare esigenze differenti, come la garanzia della
sovranità e degli interessi nazionali, il principio della
parità fra candidati, l'imparzialità nell'esercizio delle
funzioni, sempre al fine di evitare indebite interferenze fra
interessi e capziose influenze sull'elettorato.
La necessità di intervenire a colmare le lacune della
normativa è stata a suo tempo affrontata anche dalla
Commissione parlamentare le riforme istituzionali del 1997,
presieduta dall'onorevole D'Alema e con relatore sul sistema
delle garanzie l'onorevole Boato. Il progetto di revisione
della parte seconda della Costituzione elaborato in
quell'occasione, all'articolo 125, ultimo comma, stabiliva,
infatti, che i magistrati ordinari e amministrativi non
potessero partecipare alle competizioni elettorali nella
regione in cui avessero esercitato le loro funzioni negli
ultimi cinque anni, né essere assegnati per i successivi
cinque anni a sedi comprese nelle regioni nel cui territorio
fossero stati candidati o eletti.
Il contenuto della disposizione, soprattutto nella parte
riguardante il regime delle incompatibilità, è stato esaminato
nel suo complesso e nelle sue correlazioni sistematiche e
istituzionali in modo molto approfondito, tanto dal Comitato
sul sistema delle garanzie quanto dalla citata Commissione
parlamentare ottenendo un ampio consenso per essere questa
tematica strettamente connessa ad altre importanti
disposizioni del testo costituzionale, in
particolare a quelle relative all'autonomia e
all'indipendenza della magistratura e all'unità funzionale
della giurisdizione, e più in generale a quella della
divisione dei poteri.
La disciplina attuale invece non risolve il vero problema
della presenza in Parlamento di soggetti che dopo l'elezione
continuano a fare parte dell'ordine giudiziario e non elimina
la possibilità che soggetti appartenenti al potere giudiziario
operino nell'ambito del potere legislativo. Il contatto dei
magistrati con la politica ne compromette irrimediabilmente
quella posizione di imparzialità che costituisce la principale
garanzia dei diritti dei cittadini. E la ragionevole
aspettativa dei cittadini in una integrale separazione di
responsabilità fra i diversi centri del pluralismo
istituzionale e politico, condizione indispensabile per il
corretto funzionamento di un ordinamento democratico, è
indiscutibilmente compromessa dalla presenza di magistrati in
Parlamento.
L'unico rimedio per evitare gli inconvenienti evidenziati
allora non può che essere quello di esigere l'abbandono
dell'ordine giudiziario da parte del magistrato che intenda
partecipare alla competizione elettorale.
Ed è proprio ciò che la presente proposta di legge intende
stabilire apportando le necessarie modificazioni al testo
unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 361
del 1957.
Da un lato quindi si introduce l'ineleggibilità assoluta
dei magistrati alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica, anche di quelli assegnati alle magistrature
superiori, con obbligo di dimissioni non meno di due anni
prima della candidatura alle elezioni politiche e decadenza
dalla carica, dall'altro, si dispone l'espressa abrogazione
dell'articolo 8 del citato testo unico recante disposizioni
sulla incompatibilità tra la funzione di magistrato e la
posizione di candidato. Si prevede inoltre, per ovvie ragioni
di opportunità e al fine di impedire effetti di
condizionamento sull'elettorato, che il magistrato che chiede
il collocamento a riposo per raggiunti limiti di età non possa
comunque candidarsi alle cariche elettive per un periodo di
tre anni.
Per le stesse ragioni di opportunità, in considerazione
della particolare e delicata posizione di chi riveste il ruolo
di parlamentare e di chi esercita un'attività professionale
nel settore della giustizia, si ritiene di dover prevedere
anche un'incompatibilità fra la carica di deputato o di
senatore e quella di avvocato patrocinatore, intervenendo a
modificare la legge n. 60 del 1953 sulle incompatibilità
parlamentari e stabilendo che l'avvocato che intende
candidarsi alle elezioni politiche non possa prestare attività
giudiziaria in un periodo compreso tra la data di accettazione
della candidatura e, se eletto, la fine della legislatura. Si
intende per patrocinio legale l'attività con la quale, ai
sensi dell'articolo 82 del codice di procedura civile,
l'avvocato assume nel giudizio innanzi al giudice la difesa
tecnica del proprio cliente, l'attività, cioè, giudiziaria in
senso tecnico che comporta lo stare in giudizio in nome e per
conto della parte.
Se approvata, la nuova disciplina recata dalla presente
proposta di legge potrebbe essere idonea a ripristinare i
confini tra il potere giudiziario e il potere politico e
legislativo.
Frontespizio