XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4705
Onorevoli Deputati! - L'articolo 47, primo comma, della
Costituzione italiana dispone: "La Repubblica incoraggia e
tutela il risparmio in tutte le sue forme; (...)".
In base al testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, le finalità principali della CONSOB sono
trasparenza e correttezza.
In base al testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia, di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993,
n. 385, la finalità principale della Banca d'Italia è la
stabilità sistemica.
Nessuna autorità si concentra dunque a titolo proprio e
pieno sul risparmio.
E' evidente la lacuna che è prodotta da questo assetto,
che vede una segmentazione asimmetrica tra competenze
funzionali tra di loro diverse, ciascuna parziale.
In sintesi, l'ordinamento giuridico italiano non conosce e
non disciplina ancora una competenza istituzionale organica
sul bene fondamentale che è il risparmio, identificato
dall'articolo 47, primo comma, della Costituzione.
E' questa una lacuna che va colmata; non unificando gli
organi, ma certamente unificando la funzione di tutela del
risparmio.
Non un'autorità unica dunque, ma, tra altre autorità,
un'unica autorità funzionalmente competente sul bene
costituzionale fondamentale del risparmio.
Per farlo e nel farlo vi sono un obiettivo ed un vincolo
fondamentali.
L'obiettivo è una maggiore reale tutela del risparmio; il
vincolo è il modello europeo dal quale non si deve prescindere
ed al quale si deve tendere.
Si deve conservare quanto di positivo deriva dalla nostra
struttura storica, ma bisogna sapere anche che non c'è più
spazio per conservare particolarismi nazionali o, in
prospettiva, che non c'è spazio per formulare più o meno
ingegnose invenzioni domestiche.
Il mercato finanziario è globale, l'architettura
istituzionale che si deve utilizzare come paradigma,
barincentrandoci su questa, è una sola: l'architettura
europea, come è proprio della storia istituzionale
dell'Unione, una storia che è tipicamente progressiva ed
evolutiva. In particolare, se è realisticamente troppo presto
perché tutti insieme i Paesi dell'Unione possano formulare una
ipotesi europea comune da applicare poi per derivazione in
ciascun Paese, è certamente tempo nel nostro Paese per
elaborare una nostra riforma nazionale, coerente con
l'evoluzione in atto in Europa, come è stato fatto con una
progressiva, sintomatica accelerazione in Germania con la
creazione della BAF nel maggio 2002, in Francia con la
creazione dell'AMF nell'agosto 2003.
In questa logica, la strategia della riforma non deve
essere dogmatica: può e deve essere articolata.
Ma nel rapporto tra risparmio ed istituzioni un punto deve
essere comunque ben fisso e ben chiaro: tra tutela del
risparmio e tutela delle istituzioni la priorità assoluta va
alla tutela del risparmio.
Sono le istituzioni che devono servire il risparmio e non
l'opposto.
E' il disegno delle istituzioni che va modellato sulle
ragioni del risparmio e non viceversa.
Le ragioni per una riforma sono state esposte e sviluppate
in importanti atti parlamentari, a partire dai seguenti: atto
Camera n. 2052 del 29 novembre 2001; atto Senato n. 956
dell'11 dicembre 2001; atto Camera n. 2436 del 27 febbraio
2002; atto Camera n. 4586 del 23 dicembre 2003.
Quanto alle ipotesi di riforma, la strategia che in tal
senso si ipotizza è articolata in un corpus normativo
che non è limitato alla supervisione (riforma del sistema di
controllo), ma è esteso ad ulteriori necessari elementi di
regolamentazione (market abuse, revisori,
incompatibilità, corporate governance e relative
sanzioni, assicurazioni rischi, limiti alle prestazioni di
garanzia, nuovi criteri sulla circolazione degli strumenti
finanziari, attività in paradisi legali).
Il disegno della nuova supervisione deve - come premesso -
essere coerente con il modello europeo; con il modello più
recente, conservando l'esistente, ma solo se è possibile.
Tre autorità - Banca d'Italia, nuova supervisione e
Antitrust - possono avere adeguata, coerente e simmetrica
competenza funzionale, rispettivamente su stabilità, risparmio
e concorrenza.
La nuova supervisione deve essere indipendente. Non c'è in
Europa un modello unico di meccanismo di nomina delle
Authority. Tendenzialmente, i modelli si baricentrano
sugli Esecutivi per le competenze settoriali; sui Parlamenti o
sulle corone per i diritti civili.
Lo schema delineato nel presente disegno di legge per la
supervisione sul risparmio non è baricentrato sull'Esecutivo,
ma sul Parlamento. Questo modello di accountability
parlamentare è ipotizzato limitato alla nuova supervisione.
Ma, oltre che discusso e variato a seguito della
discussione in Parlamento, questo modello può anche essere
esteso dal Parlamento ad altri organi.
Ne risulterà un'autorità compiutamente definita nelle sue
attribuzioni, consistenti nell'esercizio di competenze che ora
sono in parte distribuite tra istituzioni; nei suoi poteri
(regolamentari, informativi, ispettivi e sanzionatori), nei
confronti di tutti gli intermediari bancari e non, e di
chiunque solleciti il pubblico risparmio; nella sua posizione
istituzionale sia di indipendenza sia di autonomia anche
finanziaria, con contribuzioni a carico delle banche e degli
intermediari finanziari; autonomia negoziale per assicurarne
la flessibilità e l'accesso sul mercato a valide risorse
professionali.
Comunque, un'autorità dotata di piena legittimazione
democratica per la fonte dei poteri di nomina e per i
controlli, tutti baricentrati sul Parlamento.
La nuova supervisione deve essere forte, in termini
morali, professionali, finanziari, strumentali, operativi,
ispettivi e sanzionatori, tanto da proiettare all'esterno il
senso vero dell'autorità. In questi termini, "autorità" non è
solo il nomen juris attribuito ad un organo, ma è molto
di più. E' un effetto nuovo, di affidabilità per gli onesti,
di metus, di deterrenza e di repressione per i
disonesti.
Alla riforma della supervisione si aggiunge quella del
regime sostanziale delle attività.
Il riferimento è al market abuse e al recepimento
della relativa direttiva comunitaria.
Per i revisori, si delinea una nuova e più rigorosa
disciplina modellata sullo schema recente degli Stati Uniti
d'America.
In conclusione va rimarcato quanto segue.
La finanza è un fattore fondamentale, nella strategia
della competizione.
Un Paese può competere e non declinare se è capace di
conservare la sua ricchezza finanziaria senza bruciarla
sistematicamente, per importi pari a punti di prodotto interno
lordo e, simmetricamente, se è capace di attrarre dall'esterno
flussi finanziari.
Un Paese non declina, ma compete, se - come si dice ora -
ha un'efficiente infrastruttura immateriale, istituzionale.
Più tradizionalmente può dirsi: l'ordinamento giuridico
proprio di un Paese, il suo ordinamento non solo formale, ma
anche sostanziale (valori, uomini e mezzi credibili) è
fondamentale nella strategia della competizione
internazionale. L'ordinamento europeo, con i limiti di
bilancio pubblico e con i divieti di aiuti di Stato e,
soprattutto, con l'integrazione del mercato, esclude forme
tradizionali di intervento a salvataggio, non sostituibili
nemmeno da forme di cannibalizzazione tra soggetti. Impone
scelte che escludano in radice crisi di questa forma e di
questa dimensione. Impone una riforma costituita come base
solida, e perciò credibile, del nostro sistema finanziario.
In un mondo sempre più integrato, il sistema finanziario è
la nervatura di una economia moderna e dinamica: integrati in
Europa, non si può agire o essere diversi dall'Europa. Si può
e si deve dunque trovare una soluzione europea per i bisogni
italiani; si deve analizzare, ma si deve anche agire; si deve
conservare, ma non si devono perdere valori e tempo.
Il tempo è strategico e queste, semplicemente, sono le
ragioni e le urgenze della riforma.
Quanto allo specifico contenuto del provvedimento si
rileva quanto segue.
Il provvedimento è articolato in due titoli.
Il titolo I reca la disciplina istituzionale; il titolo II
reca la disciplina delle attività.
Il capo I del titolo I (Finalità, funzioni e poteri)
contiene gli articoli da 1 a 4.
L'articolo 1 prevede la trasformazione della Commissione
di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 8 aprile
1974, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
giugno 1974, n. 216 (CONSOB) in Autorità per la tutela del
risparmio.
L'Autorità è un organismo indipendente, con personalità
giuridica di diritto pubblico, piena capacità di diritto
privato e autonomia organizzativa e gestionale, negoziale e
contabile, secondo le disposizioni del proprio statuto e dei
regolamenti interni, nel rispetto delle norme di legge.
L'articolo 2 prevede che l'Autorità eserciti i propri
poteri al fine di assicurare: la tutela del risparmio e degli
investitori, la fiducia del mercato, la trasparenza e la
correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati,
l'osservanza delle disposizioni regolanti le materie di
competenza. L'Autorità cura altresì la formazione degli
operatori e l'informazione del risparmiatore e la redazione
dello statuto del risparmiatore e dell'investitore, sentito il
Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, di cui
all'articolo 4 della legge 30 luglio 1998, n. 281.
L'articolo 3 reca le funzioni; in particolare definisce la
linea di demarcazione delle competenze della nuova Autorità
rispetto alla Banca d'Italia, alla COVIP (Commissione di
vigilanza sui fondi pensione), all'ISVAP (Istituto per la
vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse
collettivo).
L'articolo 4 prevede i poteri di vigilanza dell'Autorità,
la quale, in conformità alle deliberazioni del Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio, emana
disposizioni di carattere generale nelle materie attribuite
alla sua competenza, anche per prevedere obblighi a carico dei
soggetti nei confronti dei quali esercita i propri poteri.
Il capo II (articoli da 5 a 20) disciplina
l'organizzazione istituzionale.
L'articolo 5 prevede che l'Autorità sia retta da un
proprio statuto.
L'articolo 6 individua gli organi istituzionali
dell'Autorità, che sono la commissione, il presidente e il
collegio dei revisori.
Gli articoli da 7 a 13 disciplinano le funzioni della
commissione, organo collegiale composto dal presidente e da
altri quattro membri. La commissione esercita le funzioni
deliberative relative alle materie istituzionali,
all'organizzazione e alla gestione straordinaria
dell'Autorità, nonché le connesse funzioni di indirizzo e di
controllo sull'attività della struttura amministrativa. In
particolare, la commissione delibera lo statuto e i
regolamenti di vigilanza, approva i regolamenti interni e il
bilancio; nomina il direttore generale e ne determina il
compenso; nomina i dirigenti apicali della struttura
amministrativa, su proposta del direttore generale.
Gli articoli 14, 15 e 16 disciplinano le funzioni del
presidente dell'Autorità. Il presidente è l'organo di
rappresentanza legale dell'Autorità; presiede la commissione,
la convoca e ne fissa l'ordine del giorno; esercita le altre
funzioni a lui attribuite dalla legge.
L'articolo 17 disciplina le funzioni del direttore
generale che è il capo della struttura amministrativa
dell'Autorità a cui fanno capo le funzioni di gestione,
istruttorie ed esecutive.
Gli articoli 18, 19 e 20 disciplinano le funzioni del
collegio dei revisori che esercita il controllo sull'attività
organizzativa e gestionale, negoziale e contabile
dell'Autorità che non riguardi l'esercizio delle funzioni
istituzionali della stessa.
Il Capo III (articoli da 21 a 25) concerne l'autonomia
organizzativa e gestionale, contabile e negoziale.
L'articolo 21 prevede che l'Autorità con proprio
regolamento definisce l'organizzazione amministrativa e la
pianta organica dell'Autorità nel rispetto delle compatibilità
di bilancio e sulla base di criteri di razionalità,
efficienza, efficacia ed economicità.
L'articolo 22 prevede che il personale dell'Autorità è
reclutato, in via ordinaria, mediante concorso pubblico per
titoli ed esami.
L'articolo 23 dispone che l'Autorità provvede al proprio
funzionamento con contribuzioni a carico dei soggetti
vigilati, con le risorse a carico del bilancio dello Stato
destinate alla CONSOB e con le eventuali risorse aggiuntive
determinate con la legge finanziaria.
L'articolo 24 prevede che l'Autorità è dotata di autonomia
contabile. In particolare, l'Autorità disciplina con
regolamento interno la redazione del bilancio e la
contabilità, anche in deroga alle norme di contabilità di
Stato, tenendo presenti i princìpi e i criteri previsti per il
bilancio delle società per azioni.
L'articolo 25, recante la rubrica "Autonomia negoziale",
prevede che l'Autorità disciplina con proprio regolamento le
procedure negoziali, anche in deroga alle norme di contabilità
di Stato, nel rispetto di princìpi di trasparenza e
imparzialità e della normativa europea applicabile.
Il capo IV (articoli da 26 a 28) disciplina i rapporti
istituzionali; in particolare, l'articolo 26 prevede che il
presidente dell'Autorità, della COVIP (Commissione di
vigilanza sui fondi pensione), dell'ISVAP (Istituto per la
vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse
collettivo), dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato di cui all'articolo 10 della legge 10 ottobre 1990, n.
287, e il Governatore della Banca d'Italia coordinano
l'attività delle rispettive istituzioni attraverso un Comitato
permanente di coordinamento; il Comitato si riunisce almeno
una volta al mese ovvero su richiesta di uno dei
componenti.
Il capo V (articoli da 29 a 33) reca le disposizioni
finali.
L'articolo 29 detta norme in materia di concorrenza.
L'articolo 30 attribuisce determinate facoltà al Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio nell'esercizio
dell'alta vigilanza in materia di credito e di tutela del
risparmio.
L'articolo 31 dispone il passaggio all'Autorità ed alla
Banca d'Italia di alcune competenze ministeriali.
L'articolo 33 reca disposizioni tributarie. In particolare
è stabilito che tutti gli atti connessi all'istituzione
dell'Autorità, incluse le operazioni conseguenti al
trasferimento di beni ed al subingresso di cui ai successivi
articoli 34 e 35, sono esclusi da ogni tributo e diritto e
vengono, pertanto, effettuati in regime di neutralità
fiscale.
Il capo VI (articoli da 34 a 36) reca le disposizioni
transitorie.
L'articolo 34 concerne il trasferimento di personale e
beni.
L'articolo 35 prevede che l'Autorità subentra nelle
situazioni giuridiche attive e passive, di diritto privato e
pubblico, di cui era titolare la Banca d'Italia in relazione
ai poteri e alle competenze trasferiti, salva la
responsabilità civile per fatto illecito.
L'articolo 36 concerne la data di inizio dell'attività
dell'Autorità.
Nell'ambito titolo II, recante disciplina delle attività,
l'articolo 37 concerne il recepimento della direttiva sugli
abusi di mercato.
L'articolo 38 riguarda la circolazione in Italia di
strumenti finanziari esteri.
L'articolo 39 stabilisce che il Governo è delegato ad
adottare norme dirette ad assicurare la trasparenza delle
società aventi sede legale in uno degli Stati individuati con
i decreti di cui all'articolo 167, comma 4, del testo unico di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917, e successive modificazioni, controllate da
società italiane o a queste collegate o comunque parti di
gruppi con operatività prevalente o rilevante in Italia o che
raccolgono risparmio in Italia.
L'articolo 40 detta norme in materia di conflitti di
interessi tra banche e imprese.
L'articolo 41 prevede che il Governo è delegato ad
adottare norme dirette a disciplinare i conflitti di interessi
degli organismi di investimento collettivo del risparmio
(OICR).
L'articolo 42 prevede che il Governo è delegato ad
adottare norme dirette ad introdurre un sistema di indennizzo
dei risparmiatori, di tipo mutualistico o assicurativo per i
danni patrimoniali causati dalla violazione ripetuta e
sanzionata delle norme che disciplinano le attività di cui
alla parte II del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 58 del 1998.
L'articolo 43 prevede che il Governo è delegato ad
adottare, attribuendo all'autorità prevista dall'articolo 162
del testo unico di cui al decreto legislativo n. 58 del 1998
il relativo potere regolamentare ove necessario, norme per la
disciplina delle società di revisione di cui all'articolo 161
del medesimo testo unico.
L'articolo 44 prevede che nel libro II, titolo VIII, capo
I, del codice penale ("Dei delitti contro l'economia
pubblica"), dopo l'articolo 499 sia inserito l'articolo
499-bis. ("Nocumento al risparmio"). In particolare,
l'articolo in questione prevede che chiunque, commettendo
intenzionalmente uno o più illeciti amministrativi previsti
dal testo unico di cui al decreto legislativo 1^ settembre
1993, n. 385, dal testo unico di cui al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, dalla legge 12 agosto 1982, n. 576, dal
decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, cagiona un grave
nocumento ai risparmiatori è punito, in concorso con le
sanzioni amministrative applicabili, con la reclusione da tre
a dodici anni e con la multa non inferiore a 500.000 euro. Il
nocumento si considera grave quando abbia riguardato un numero
di risparmiatori superiore all'uno per mille della popolazione
risultante dall'ultimo censimento ISTAT, ovvero sia consistito
nella distruzione o riduzione del valore di titoli di entità
complessiva superiore all'uno per mille del prodotto interno
lordo. La stessa pena si applica quando da uno dei fatti
previsti dagli articoli 2624, 2625, 2635, 2637, limitatamente
alle condotte poste in essere dai responsabili del controllo
contabile o della revisione, e dall'articolo 2638 del codice
civile deriva, quale conseguenza non voluta dal colpevole, un
grave nocumento ai risparmiatori.
Le pene sono aumentate se i fatti sono commessi da chi
esercita funzioni di amministrazione, direzione o controllo
ovvero attività di lavoro dipendente presso società con titoli
quotati in mercati regolamentati italiani o di altri Paesi
dell'Unione europea o diffusi tra il pubblico in misura
rilevante ai sensi dell'articolo 116 del testo unico di cui al
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. Alla condanna per
i reati previsti dal presente articolo consegue la
pubblicazione della sentenza. Al reato previsto dal presente
articolo conseguono le sanzioni amministrative di cui
all'articolo 9, commi 1 e 2, del decreto legislativo 8 giugno
2001, n. 231. La sanzione pecuniaria è applicata in un numero
di quote non inferiore a cinquecento e fino ad un massimo di
duemila; l'importo di una quota può essere fissato da un
minimo di mille euro fino ad un massimo di cinquemila euro.
L'articolo 45 prevede che nel libro V, titolo XI, capo
III, del codice civile ("Degli illeciti commessi mediante
omissione"), prima dell'articolo 2630 è inserito l'articolo
2629-bis. ("Omessa comunicazione del conflitto di
interessi"). In particolare, l'articolo in questione prevede
che l'amministratore o il componente del consiglio di gestione
di una società con titoli quotati in mercati regolamentati
italiani o di altri Paesi dell'Unione europea o diffusi tra il
pubblico in misura rilevante ai sensi dell'articolo 116 del
testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.
58, ovvero di un soggetto vigilato ai sensi del testo unico di
cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, del
citato testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58, della legge 12 agosto 1982, n. 576, o del decreto
legislativo 21 aprile 1993, n. 124, che viola gli obblighi
previsti dall'articolo 2391, primo comma, del codice civile è
punito con la reclusione da uno a tre anni, se dalla
violazione siano derivati danni alla società o a terzi.
L'articolo 46 reca aumento di sanzioni penali e
amministrative già esistenti.
L'articolo 47 prevede che il Governo è delegato ad
adottare un decreto legislativo per l'introduzione di sanzioni
accessorie alle sanzioni pecuniarie applicate ai sensi del
testo unico di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993,
n. 385, del testo unico di cui al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, della legge 12 agosto 1982, n. 576, e
del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124.
L'articolo 48 detta norme procedurali per l'esercizio
delle deleghe legislative.
L'articolo 49 concerne i reati di riciclaggio e impiego di
denaro, beni o utilità di provenienza illecita.
L'articolo 50 contiene norme di abrogazione.
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