XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4681
Onorevoli Colleghi! - Il vigente codice di procedura
penale, agli articoli 459 e seguenti, detta la disciplina del
procedimento per decreto, quale rito alternativo - rispetto a
quello ordinario, imperniato sulla celebrazione del
dibattimento - che dovrebbe consentire la più rapida
definizione della vicenda processuale e, per questa via,
contribuire alla deflazione del carico di lavoro, per il
migliore funzionamento della giustizia penale.
Carattere essenziale del rito in questione è quello di
permettere al giudice - su richiesta del pubblico ministero,
che in tale modo esercita l'azione penale - di emettere il
decreto penale di condanna, ad una pena diminuita sino alla
metà del minimo edittale (articolo 459, comma 2, del codice di
procedura penale), senza alcun preventivo contradditorio con
l'imputato.
Anzi, neppure è richiesto, per addivenire all'emissione
del decreto penale, che, durante la fase delle indagini
preliminari, la persona nei cui confronti si procede sia stata
portata a conoscenza dell'esistenza del procedimento penale e,
quindi, sia stata posta in grado di interloquire in ordine
agli elementi di accusa, ad esempio chiedendo di essere
sottoposta a interrogatorio, producendo documenti,
sollecitando il requirente all'acquisizione di prove a
discarico ovvero presentandogliele direttamente.
Le nome in vigore, infatti, non prevedono che, prima di
formulare al giudice la richiesta di pronunciare il decreto
penale di condanna, il pubblico ministero faccia notificare
alla persona sottoposta alle indagini (e al suo difensore)
l'avviso di cui all'articolo 415-bis del codice di
procedura penale, recante la notizia del fatto per il quale si
procede, della conclusione delle investigazioni e delle
facoltà connesse (diritto di prendere visione degli atti a
tale fine depositati, di essere interrogato, di presentarsi
per rendere dichiarazioni spontanee, di produrre memorie e
documenti, possibilità di indicare al pubblico ministero
l'opportunità di svolgere accertamenti ulteriori).
Anche prima dell'introduzione dell'articolo 415-bis
del codice di procedura penale (ad opera dell'articolo 17,
comma 2, della legge 16 dicembre 1999, n. 479), non era
necessario che il pubblico ministero, in vista della richiesta
di decreto penale, invitasse la persona sottoposta alle
indagini a rendere interrogatorio, ai sensi dell'articolo 375,
comma 3, del codice di procedura penale. Eppure, secondo
l'articolo 416, comma 1, del codice di procedura penale, come
modificato dall'articolo 2 della legge 16 luglio 1997, n. 234,
la richiesta di rinvio a giudizio era nulla, se non preceduta
da tale invito; analoga disposizione recava, a proposito del
rito pretoriale, il comma 2 dell'articolo 555 del codice di
procedura penale.
Tale caratteristica del procedimento per decreto risulta
più singolare se si considera che, prima di richiedere il
giudizio immediato - pur fondato sul presupposto dell'evidenza
della prova e necessariamente articolato sulla celebrazione
del dibattimento - il pubblico ministero deve aver (almeno)
invitato la persona sottoposta alle indagini a rendere
l'interrogatorio (articoli 453 e 375, comma 3, del codice di
procedura penale).
In diverse occasioni, questo fondamentale connotato del
rito monitorio è stato sospettato, dai giudici, di
illegittimità costituzionale.
Subito dopo l'entrata in vigore della legge n. 234 del
1997 prima citata (che, come detto, indicava quale essenziale
presupposto - a pena di nullità - della richiesta di rinvio a
giudizio e del decreto di citazione a giudizio l'invito a
presentarsi per rendere interrogatorio), veniva denunciato il
contrasto tra gli articoli 3 e 24 della Costituzione, da una
parte, e l'articolo 459 del codice di procedura penale,
dall'altra, "nella parte in cui" tale norma "non prescrive,
prima della richiesta del pubblico ministero di emissione del
decreto penale di condanna, l'interrogatorio dell'indagato
ovvero la notifica, al medesimo, dell'invito a presentarsi per
rendere interrogatorio".
La Corte costituzionale escludeva però la fondatezza di
tali censure: da un lato si negava il contrasto con l'articolo
3 della Costituzione, rilevando la specificità del
procedimento per decreto, perché in esso il contraddittorio
con l'imputato è solo eventuale (in quanto conseguente
all'opposizione: articolo 461 del codice di procedura penale)
e differito (in quanto è rimandato a un momento successivo
all'emissione del decreto di condanna); d'altro canto, si
osservava, l'articolo 24 della Costituzione non impone al
legislatore di prevedere necessariamente il contraddittorio
tra accusa e difesa prima dell'esercizio dell'azione penale o,
comunque, prima della pronuncia di condanna.
Quindi il legislatore, disciplinando nei termini cui si è
fatto cenno, il procedimento in questione, avrebbe
legittimamente esercitato la sua discrezionalità (in tale
senso: ordinanze nn. 432 del 1998, 326 del 1999 e 458 del
1999).
Più di recente, analoghe questioni sono state sollevate,
in relazione all'articolo 459 del codice di procedura penale,
dopo l'entrata in vigore dell'articolo 415-bis del
medesimo codice, e la modifica dell'articolo 111 della
Costituzione (attuata con legge costituzionale 23 novembre
1999, n. 2). Quest'ultima norma costituzionale appariva
rilevante ai giudici rimettenti, in particolare perché al
secondo comma statuisce il principio del contraddittorio
(audiatur et altera pars) e al terzo comma prevede che:
"Nel processo penale, la legge assicura che la persona
accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile,
informata riservatamente della natura e dei motivi dell'accusa
a suo carico".
La Consulta non ha ritenuto di accogliere neppure questi
ulteriori dubbi sulla legittimità del procedimento
monitorio.
A proposito dell'articolo 111 della Costituzione, si
osservava che "il dettato costituzionale, da un lato, non
impone che il contraddittorio si esplichi con le medesime
modalità in ogni tipo di procedimento e, soprattutto, che
debba sempre essere collocato nella fase iniziale del
procedimento stesso, dall'altro non esclude che il diritto
dell'indagato di essere informato nel più breve tempo
possibile dei motivi dell'accusa a suo carico possa essere
variamente modulato in relazione alla peculiare struttura dei
singoli riti alternativi" (confronta ordinanza n. 8 del 2003).
Quindi, il decreto penale di condanna costituirebbe solo una
decisione preliminare, nei confronti della quale l'imputato
potrà prestare acquiescenza o reagire proponendo opposizione,
così dando ingresso al contraddittorio.
Con più specifico riguardo all'avviso di conclusione delle
indagini (articolo 415-bis del codice di procedura
penale), la Corte costituzionale ha poi affermato che
"l'innesto" di tale disciplina "nel procedimento monitorio, ne
snaturerebbe la struttura e le finalità, inserendovi una
procedura incidentale che potrebbe determinare una notevole
dilatazione temporale, e si sostanzierebbe in una garanzia
che, oltre a essere costituzionalmente non imposta, si
rivelerebbe del tutto incongrua rispetto ai caratteri del rito
speciale" (confronta ordinanza n. 32 del 2003; nello stesso
senso delle ordinanze da ultimo citate, confronta ordinanze
nn. 131 del 2003, 132 del 2003 e 257 del 2003).
Con la presente iniziativa si propone la modifica delle
norme vigenti in tema di procedimento per decreto, innanzi
tutto (articolo 1) per introdurre l'obbligo di notifica
dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari, a pena
di nullità della richiesta del pubblico ministero.
Tale soluzione realizza appieno i princìpi statuiti dagli
articoli 24 e, soprattutto, 111 della Costituzione,
anticipando l'instaurazione del contraddittorio e, in questo
modo, garantendo al meglio la posizione della persona
sottoposta alle indagini.
Del resto, anche la possibilità di reperire una prova
della propria estraneità al fatto addebitato può essere
condizionata dal momento in cui tale ricerca è divenuta
realizzabile: così, un testimone avrà ricordi tanto più
precisi quanto più prossimo è l'episodio che gli si chiede di
rievocare.
Inoltre, anziché apparire incongrua rispetto alle
caratteristiche del rito speciale, questa procedura
incidentale, descritta dall'articolo 415-bis del codice
di procedura penale, può ulteriormente favorire la deflazione
del carico processuale.
Nel sistema attuale, infatti, l'imputato ha la possibilità
di conoscere l'accusa (e gli atti raccolti dal pubblico
ministero) dopo la notifica del decreto di condanna; quindi,
se volesse produrre una decisiva prova a discarico (ad
esempio, un documento, una testimonianza che ne escludano
qualunque responsabilità), o solo essere interrogato per
fornire la propria versione all'organo d'accusa e, quindi, al
giudice, dovrebbe proporre opposizione al decreto, aprendo
necessariamente la strada al giudizio immediato (dunque, al
dibattimento) o al giudizio abbreviato (articolo 461, comma 3,
del codice di procedura penale).
Invece, con la modifica che si propone, l'indagato,
anticipatamente esercitando il suo diritto di conoscere
l'accusa e di instaurare il contraddittorio, grazie alla
notifica dell'avviso di conclusione delle indagini, potrebbe
decidere, con piena consapevolezza, per l'inutilità pratica
dell'opposizione, evitando il prolungamento del processo: si
pensi al caso in cui venga richiesta e ottenuta l'audizione di
un teste, che però, al momento dell'escussione, nulla ricordi
o non giovi, comunque, alla tesi difensiva.
Né può dirsi che la procedura di cui all'articolo
415-bis del codice di procedura penale provochi
(inevitabilmente) una "notevole dilazione temporale", in
quanto i tempi sono opportunamente scanditi, in prospettiva
acceleratoria, proprio da quella norma, che prevede termini
precisi, e non certo lunghi (venti giorni dalla notifica del
decreto), per l'esercizio delle facoltà di difesa.
All'articolo 2 si propone invece la sostituzione del comma
3 dell'articolo 459 del codice di procedura penale, per
consentire al giudice, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta
di decreto penale di condanna, di applicare una pena diversa
da quella indicata dal pubblico ministero, sempre nei limiti e
secondo i criteri fissati dai commi 1 e 2 dello stesso
articolo.
Infatti, la norma vigente impone al giudice di restituire
gli atti al pubblico ministero, qualora ritenga inadeguata,
per qualunque ragione, la pena indicata dal requirente.
Questa previsione era stata ritenuta in contrasto con
l'articolo 97 della Costituzione, in quanto impone una
regressione del procedimento ogniqualvolta la richiesta di
pena non sia condivisa dal giudicante: ad esempio, perché
eccessiva, non avendo il pubblico ministero immaginato
l'applicazione di una circostanza attenuante della quale pure
sussistono i presupposti.
La Corte costituzionale ha però osservato che il principio
di buon andamento dell'amministrazione è estraneo
all'esercizio della funzione giurisdizionale (ordinanza n. 39
del 1995).
Pur dovendosi condividere questo rilievo, si ritiene che
la modifica proposta possa favorire la più celere definizione
del processo, ammettendo un intervento correttivo, sulla
(entità della) pena, da parte dell'organo giudicante, in
armonia con i princìpi generali, così da evitare, in questi
casi, la restituzione degli atti al pubblico ministero.
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