XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4678
Onorevoli Colleghi! - La comunità di Sant'Egidio si è
fatta promotrice, nel Paese e nel Parlamento, di una riforma
della normativa sulla cittadinanza (legge 5 febbraio 1992, n.
91), che ha sostituito un testo che era in vigore da circa
ottanta anni (legge 13 giugno 1912, n.555), i cui contenuti
condividiamo.
Il testo attuale della legge n. 91 del 1992 conferma, e
per certi aspetti rafforza, princìpi vecchi, tipici di un
Paese la cui popolazione emigra per lavoro e completamente
inconsapevoli della realtà nuova e diffusa dell'inserimento
stabile di cittadini stranieri nel nostro Paese. Afferma con
forza il principio dello ius sanguinis, l'acquisto della
cittadinanza automatico quando il padre o la madre siano
cittadini <articolo 1, comma 1, lettera a)>, limita
l'acquisto della cittadinanza in base al principio della
nascita sul territorio, lo ius soli, solo al bambino
figlio di ignoti o apolidi o nel caso in cui i genitori non
trasmettano, secondo la legge del Paese di provenienza, la
propria cittadinanza al figlio <articolo 1, comma 1, lettera
b)>. Si tratta di casi solo teorici e comunque
residuali. Di conseguenza il bambino che nasce in Italia da
cittadini stranieri non ha oggi alcuna possibilità di
diventare cittadino italiano finché è minorenne.
Ancora meno è riconosciuta questa possibilità al bambino
straniero che arrivi in Italia anche in età precocissima,
prima dell'inserimento scolastico, per il quale non c'è
nessuna possibilità di divenire cittadino da minorenne e che
anche da maggiorenne ha attualmente prospettive assai
incerte.
Anche per gli adulti la normativa del 1992 restringe
notevolmente le possibilità di acquisto della cittadinanza:
servono non più cinque anni, come in precedenza, ma dieci anni
per fare richiesta della cittadinanza <articolo 9, comma 1,
lettera f)>, sono conteggiati solo i periodi di
residenza locale nel Paese perché non è sufficiente il solo
possesso del permesso di soggiorno (articolo 1, comma 2, del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
12 ottobre 1993, n. 572), il procedimento amministrativo di
concessione della cittadinanza ha una durata prevista di
almeno due anni. In pratica, anche nel caso teorico in cui
rilascio del permesso e l'elezione della residenza siano
contemporanei, servono oggi almeno dodici anni per avere una
risposta alla propria richiesta di cittadinanza.
Si tratta del periodo in assoluto più lungo in Europa: la
Germania richiede otto anni, la Francia e il Regno Unito
cinque. L'Italia ha in materia di naturalizzazione degli
adulti la normativa più restrittiva d'Europa mentre non ne ha
nessuna in materia di acquisto della cittadinanza per i
minorenni.
L'impostazione della legge, a più di dieci anni dalla sua
entrata in vigore, ha dato risultati largamente prevedibili:
mentre aumenta la presenza degli stranieri nel nostro Paese e
si diffonde l'esigenza di assicurare forme stabili di
inserimento, la possibilità di acquisto della cittadinanza
riguarda una quantità sempre più irrisoria di persone.
Addirittura negli ultimi cinque anni, mentre la presenza
di stranieri non comunitari ha registrato una crescita
sensibile, i provvedimenti di concessione della
naturalizzazione per residenza sono costantemente
diminuiti.
Secondo i dati del Ministero dell'interno, riguardanti il
periodo dal 1^ gennaio 1995 al 18 settembre 2002, sono 8.516
in quasi otto anni le concessioni della cittadinanza a
soggetti non comunitari con naturalizzazione per residenza,
una media annua di 1.098 provvedimenti; si passa dai 1.709 del
1999, il numero più alto in assoluto, a soli 511 dal gennaio
al settembre 2002.
Negli ultimi cinque anni, mentre l'Italia passa da
1.341.000 stranieri non comunitari regolarmente presenti nel
Paese nel 1999 a circa 2.400.000 nel 2003, con una crescita
del 79 per cento, le naturalizzazioni per residenza
diminuiscono del 70 per cento.
Eppure già nel 2000 erano più di 350.000 gli stranieri con
residenza legale nel Paese da almeno dieci anni; 1.465
naturalizzazioni per residenza nello stesso periodo
rappresentano meno dello 0,5 per cento dei soggetti
potenzialmente richiedenti.
Probabilmente questa tendenza è il risultato combinato di
due fattori: prima di tutto l'alto numero di rigetti delle
domande proposte (nel 2002 sono stati 762 a fronte di 511
provvedimenti positivi) quasi tutti motivati da ragioni di
insufficienza dei redditi; in secondo luogo un effetto
inevitabile di scoraggiamento quando si diffonde la conoscenza
dell'effettivo funzionamento della legge, per cui neppure più
si richiede quello che è quasi impossibile ottenere.
Si tratta di cifre che esprimono chiaramente la completa
inadeguatezza e il fallimento della legge vigente.
La proposta di legge di riforma della legge sulla
cittadinanza n. 91 del 1992 assume quindi oggi un valore
prioritario in una politica di inserimento stabile, con
chiarezza di diritti e doveri, degli stranieri nel nostro
Paese, riconoscendo la forma più matura di partecipazione a
chi ha un progetto di vita futura in Italia, con pienezza
quindi anche di diritti politici e civili.
Bisogna riformare la legge con una pluralità di proposte
come plurali sono le situazioni che oggi caratterizzano la
presenza straniera nel nostro Paese: per i bambini che qui
nascono, per quelli che vi arrivano in età infantile o
adolescenziale, per gli adulti. Il bambino nato in Italia da
genitore straniero nasce e vive in Italia come tutti gli altri
bambini, ne impara la lingua, mentre la trasmissione della
lingua materna è affidata solo al genitore, ne frequenta la
scuola, acquisisce di questo Paese gusti, cultura, abitudini.
Conosce il Paese di provenienza dei genitori solo se questi
decidono, e hanno la possibilità economica, di farlo
viaggiare; più facile per gli stranieri non comunitari
provenienti da Paesi europei, ben più costoso e improbabile
per chi proviene dall'Asia, dall'America latina o dall'Africa.
E' un bambino straniero nel "suo" Paese, diverso dai suoi
coetanei per ragioni incomprensibili.
Si tratta di una realtà che la legge vigente ignora
completamente; quando nel 1992 la legge è stata approvata i
minori stranieri presenti nel Paese erano 76.400, nel 2002 il
loro numero è arrivato a 327.000, secondo le stime elaborate
dall'Istituto nazionale di statistica.
Cresce la loro presenza in termini assoluti e cresce il
loro peso percentuale sul totale della presenza straniera,
passando dal 10,8 per cento del 1992 al 19,2 per cento del
2002.
Dei 327.000 minori presenti in Italia nel 2002, un numero
vicino alla metà è anche nato in Italia.
Questi bambini secondo la legge vigente attraversano tutto
il periodo fondamentale della crescita e della formazione
della propria personalità in questa condizione di estraneità,
stranieri nel proprio Paese.
Nel Preambolo della Convenzione sui diritti del fanciullo,
fatta a New York il 20 novembre 1989 e resa esecutiva
dall'Italia con la legge 27 maggio 1991, n. 176, si afferma
che "occorre preparare pienamente il fanciullo ad avere una
sua vita individuale nella società, ed educarlo nello spirito
degli ideali proclamati dalla Carta delle Nazioni Unite, in
particolare in uno spirito di pace, di dignità, di tolleranza,
di libertà, di uguaglianza e di solidarietà". E' chiaro come
la condizione di estraneità in cui cresce il minore straniero
rischi di compromettere questi princìpi che la Convenzione sui
diritti del fanciullo ha affermato nel Preambolo ed è
altrettanto evidente che questa diversità incomprensibile può
persino alimentare preconcetti discriminatori che
costituiscono una minaccia concreta alla dignità del
bambino.
Anche la Convenzione europea sulla nazionalità, conclusa
tra gli Stati membri del Consiglio d'Europa il 6 novembre
1997, in attesa di ratifica da parte del nostro Paese, si
dimostra consapevole del problema e prevede per questo che
ciascun Stato Parte faciliti nel suo diritto interno
l'acquisto della cittadinanza per le "persone nate sul suo
territorio e ivi domiciliate legalmente e abitualmente"
<articolo 6, paragrafo 4, lettera e)>.
Attualmente il minore nato in Italia può chiedere la
cittadinanza solo al raggiungimento del diciottesimo anno
d'età e perde definitivamente questo diritto se non lo
esercita nei dodici mesi successivi (articolo 4, comma 2,
della legge n. 91 del 1992).
Ma neppure questa condizione è sufficiente, visto è
richiesta anche la prova della residenza legale senza
interruzioni dalla nascita <articolo 3, comma 4, lettera
b), del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 12 ottobre 1993, n. 572): accade così che
anche chi è nato in Italia e vi ha continuativamente vissuto
fino a diventare maggiorenne, non possa ottenere la
cittadinanza solo perché la madre, che aveva al momento del
parto un regolare permesso di soggiorno, non aveva a quel
momento eletto la residenza nel comune, come spesso accade
quando non si dispone di un alloggio stabile, oppure perché
nell'arco dei diciotto anni il nucleo familiare si è
allontanato per qualche mese dal Paese e ha per questa ragione
perso la residenza.
Molti Paesi di antica tradizione immigratoria hanno da
tempo valorizzato un principio di jus soli puro, appena
contemperato da alcune condizioni : è cittadino alla nascita
chiunque nasca nel territorio del Paese. Così gli USA, il
Canada, l'Australia.
Si è dimostrata una misura lungimirante che ha accresciuto
negli immigrati delle generazioni successive alla prima il
senso di appartenenza al Paese in cui nascono e crescono e che
ha contribuito non poco allo sviluppo e alla crescita
economica di quei Paesi.
La modifica alla legge sulla cittadinanza che proponiamo
prevede per il minore nato in Italia un'attuazione più
graduata del principio dello ius soli in quanto la
proposta di legge coniuga due requisiti: la nascita nel Paese
e la presenza regolare del genitore da almeno due anni, in
possesso del permesso di soggiorno per uno dei motivi previsti
dall'articolo 6, comma 1, o dall'articolo 30 del testo unico
di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
E' bene chiarire che si tratta di una modifica da
introdurre all'articolo 1 della legge n. 91 del 1992, e non
all'articolo 9, perché prevede un modo di acquisto di diritto
della cittadinanza, con un provvedimento quindi che presuppone
esclusivamente l'accertamento dei requisiti previsti dalla
legge e non la concessione con ampie facoltà discrezionali per
l'amministrazione, come nel caso appunto dell'articolo 9 per
le naturalizzazioni degli adulti. Accade di frequente che il
genitore lasci il figlio, anche molto piccolo, nel proprio
Paese ai parenti e arrivi in Italia da solo; dopo qualche
anno, quando si è stabilizzato e in particolare quando dispone
di un alloggio anche per il minore, si fa raggiungere. Si
tratta di un bambino spesso in età prescolare o ancora
adolescente che vive gli anni centrali della sua formazione in
Italia, dove frequenta il ciclo scolastico dell'obbligo:
attualmente non ha alcuna possibilità di divenire cittadino
finché è minorenne. Non solo, ma a differenza della situazione
del minore nato in Italia, anche una volta divenuto
maggiorenne non ha altra possibilità che quella di chiedere la
naturalizzazione per residenza.
In pratica tutto il periodo, prolungato e significativo,
di crescita e di formazione in Italia non ha alcun valore,
senza tener conto del fatto che questo periodo è determinante
nella costruzione dell'identità della persona e nella
maturazione del senso di appartenenza all'Italia.
Si tratta dell'altra metà circa dei 327.500 minori che nel
2002 erano presenti nel nostro Paese.
La citata Convenzione europea sulla nazionalità proprio in
relazione a queste situazioni prevede che ogni Stato Parte
faciliti nel suo diritto interno l'acquisto della cittadinanza
per le "persone che risiedono nel suo territorio legalmente e
abitualmente per un periodo iniziato prima dell'età di
diciotto anni, periodo determinato dal diritto interno dello
Stato Parte interessato" <articolo 6, paragrafo 4, lettera
f)>.
L'idea che ispira la proposta di legge di riforma della
legge n. 91 del 1992 costituisce un'alternativa sia allo
ius sanguinis come allo ius soli: l'acquisizione
di un diritto per la presenza e per la partecipazione attiva
alla vita del Paese in cui da bambini ci si inserisce, alla
sua scuola, alla formazione professionale, anche al lavoro.
Uno ius domicilii che si affianca allo ius soli
per chi non è nato in Italia ma qui vive gli anni decisivi
della formazione della sua personalità.
I fatti che fondano questo diritto sono sia la durata
della vita in Italia per un congruo periodo di anni, sei anni
che costituiscono un indice di stabilità significativo nella
vita del minore, sia la qualità di questa vita, contrassegnata
dalla partecipazione alla scuola e alla formazione
professionale. Come nel caso dei minori nati in Italia, la
modifica viene attuata con l'introduzione della norma della
legge n. 91 del 1992, perché riconosce il diritto alla
cittadinanza ad esito di un provvedimento di accertamento
costitutivo. Attualmente all'adulto straniero che fa domanda
per ottenere la cittadinanza italiana sono richiesti dieci
anni di residenza legale in Italia <articolo 9, comma 1,
lettera f)>. Il tempo effettivo deve però considerare
anche la durata, almeno biennale, del procedimento: si tratta
quindi di un tempo complessivo di almeno dodici anni. E'
richiesta sempre l'attestazione del possesso di redditi, in
genere relativi al triennio immediatamente precedente la
presentazione della domanda in una misura che attualmente non
è definita né dalla legge né dai successivi regolamenti.
Con il decreto del Ministro dell'interno 22 novembre 1994
è stata poi introdotta un'ulteriore condizione: lo straniero
richiedente deve produrre il "certificato di svincolo".
E' una disposizione ambigua, non contenuta né nella legge
n. 91 del 1992, né nei regolamenti successivi, che introduce
il principio di rinuncia necessaria alla cittadinanza di
origine e di negazione della doppia cittadinanza che il
legislatore aveva intenzionalmente escluso, affermando invece
proprio il principio contrario quando all'articolo 11, comma
1, della medesima legge aveva previsto che "Il cittadino che
possiede, acquista o riacquista una cittadinanza straniera
conserva quella italiana (....)".
La proposta di legge di riforma della naturalizzazione è
ispirata al principio di una ragionevole riduzione del periodo
di regolare presenza in Italia, fissato in sei anni, tenendo
conto che il tempo effettivo per ricevere una risposta
sull'istanza di naturalizzazione verrebbe così a scendere
dagli attuali dodici anni a otto, comunque un periodo
consistente.
Sei anni costituisce per l'adulto, al pari di quanto già
osservato per il minore, un indice di stabilità significativo,
maggiore di due anni del periodo richiesto per la
naturalizzazione degli stranieri comunitari <articolo 9, comma
1, lettera d)> e più elevato del periodo quinquennale su
cui è orientata la normativa comunitaria per il rilascio di
titoli di soggiorno per stranieri lungoresidenti.
Tra i requisiti, essenziale è la richiesta di una
conoscenza adeguata della lingua e della cultura italiane, che
costituisce un indice significativo della qualità della
presenza dello straniero nel Paese e della sua effettiva
volontà di progettare il proprio futuro come cittadino.
Per quanto riguarda il possesso dei requisiti reddituali,
è opportuno che il parametro di valutazione sia predeterminato
legalmente al fine di consentire un accertamento, al momento
della proposizione della richiesta, obiettivo e prevedibile
negli esiti. Per questa ragione la proposta di legge prevede
espressamente la disponibilità di un reddito non inferiore
all'importo dell'assegno sociale.
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