XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4639

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        Onorevoli Colleghi! - Le vicende che hanno colpito nelle ultime settimane la Parmalat hanno sollevato alcune questioni ineludibili per lo sviluppo del capitalismo italiano. La crisi del gruppo Parmalat, e la vera e propria truffa sistematica a danno dei risparmiatori, non sono altro che l'ultimo anello di una catena lunga di scandali e truffe, che comprende Cirio, Enron, Ahold.
        Ognuna di queste crisi rappresenta una storia a se stante, così come le caratteristiche ed i problemi del capitalismo statunitense non sono identici a quelli dell'economia nostrana. Nella "vicenda Parmalat" colpiscono l'entità dell'ammanco ed il fatto che si tratti di una truffa scientifica perpetuata per un decennio da una famiglia di imprenditori, con la complicità o la negligenza di banche, istituzioni finanziarie e organi di controllo. La preoccupazione più consistente, che accomuna tutti gli scandali finanziari recenti, è che nessuno dei, molti, presìdi a tutela della legalità e della correttezza abbiano funzionato: né quelli endosocietari, né i revisori dei conti, né le autorità di vigilanza sul mercato o sulle banche.
        Di certo, le responsabilità sono diversamente ripartite tra tali soggetti, perché diversi sono ruoli e competenze, ma la prima sensazione è quella di una crisi "di sistema", poiché in relazione ai diversi profili critici e alle diverse illegalità mai si è accesa una spia negli organi di vigilanza o di controllo, mai si è attivata la dialettica tra organi societari che dovrebbe essere, sulla carta, il presidio della corretta amministrazione.
        Giustamente, si è osservato che la vicenda Parmalat (così come il "caso Cirio") non possa essere considerata una malversazione provinciale orchestrata da quattro ragionieri con forte spirito d'inventiva ed altrettanta, forte propensione a delinquere. La vicenda si presenta, al contrario, come il connubio paradigmatico del capitalismo familiare italiano con gli strumenti messi a disposizione dalla grande finanza internazionale. Alla tradizionale e pervicace ritrosia delle famiglie imprenditoriali italiane ad aprirsi al mercato, fa da pendant una straordinaria dimestichezza con la finanza globalizzata e con spericolate architetture societarie e finanziarie che trovano il loro naturale basamento nei paradisi fiscali e legali.
        Chi controllava la Parmalat, infatti, pur avendo costruito un'architettura di gruppo complessa e diramata in molti Paesi, trattava il gruppo come se fosse "cosa propria", ossia come se fosse un'impresa unipersonale suddivisa in rami aziendali, tra cui egli avrebbe potuto disporre liberamente flussi finanziari. Ma questa logica, sulla carta, non dovrebbe essere compatibile con il fatto di avere costituito un gruppo societario di quelle dimensioni.
        Per questa ragione il crack della Parmalat potrebbe essere letto come l'emersione di una crisi di crescita del tradizionale modello di capitalismo familiare italiano, incapace di fare il salto di qualità a strutture organizzative e gestionali svincolate dal volere della famiglia di comando. Nel gruppo Parmalat, infatti, sia il consiglio di amministrazione che gli organi di controllo interni e le società di revisione erano espressione direttamente o mediatamente del socio di controllo. L'intreccio e la dipendenza di interessi, però, si estendono ben oltre i confini dell'impresa, ed invadono il territorio circostante: le stesse house-bank locali erano strettamente legate per interessi e partecipazioni alla stessa Parmalat e alla famiglia di riferimento.
        Colpisce, infine, come questa vicenda metta in discussione paradigmi interpretativi sul funzionamento dell'impresa che sembravano consolidati. Si è usi sostenere, infatti, che la proprietà concentrata, a fronte di alcuni svantaggi, abbia il vantaggio di ridurre i costi di agenzia tra soci e amministratori, costi che, al contrario, sarebbero alti quando la proprietà azionaria è diffusa tra innumerevoli azionisti, a causa della distanza che separa questi ultimi dagli amministratori.
        La vicenda Parmalat insegna proprio l'opposto, ossia che non è sufficiente occuparsi dei rapporti tra soci ed amministratori e del rischio che questi ultimi non perseguano gli interessi dei primi, ma che l'ordinamento deve assicurare meccanismi e regole che tutelino anche le aspettative di soggetti, come i risparmiatori e i lavoratori, diversi dagli azionisti, creando meccanismi effettivi di controllo e di verifica continua da parte di soggetti non legati al socio di maggioranza.
        A fronte di questi avvenimenti, è necessario che l'ordinamento italiano reagisca in maniera simile, sotto il profilo del metodo, a come gli USA reagirono al caso Enron. Negli USA, infatti, si verificò non solo una reazione legislativa, ma anche civile e ad alto contenuto simbolico. Anche in Italia non si può affidare la soluzione esclusivamente alla legge e sono necessari un visibile scatto di responsabilità da parte delle associazioni imprenditoriali e l'avvio di una riflessione approfondita sullo sviluppo e il necessario cambiamento del capitalismo italiano.


Il sistema di vigilanza "per finalità".

        Il capo I della proposta di legge contiene i princìpi generali relativi allo svolgimento della attività di vigilanza, e ha l'obiettivo di razionalizzare e riorganizzare la suddivisione dei poteri di supervisione sui mercati finanziari.
        In coerenza con le scelte compiute negli ordinamenti più avanzati, e al fine di rendete più funzionale l'apparato dei controlli nel prevenire i rischi sia di sovrapposizione di competenze, sia di creazione di "aree grigie" che possono incentivare fenomeni elusivi, prevediamo l'adozione di un modello di vigilanza per "finalità" (articolo 2).
        Nel fare questa scelta, siamo consapevoli che il dibattito sui modelli organizzativi della vigilanza non è ancora giunto a risultati conclusivi e non ha ancora individuato, sotto un profilo di un'analisi costi-benefìci, l'opzione ottimale.
        E, come è noto, il dato comparato mette in evidenza esperienze non omogenee: accanto a sistemi che unificano tutte le competenze in un'unica Autorità ve ne sono altri orientati nella stessa prospettiva adottata dalla proposta di legge.
        Soltanto una attenta verifica empirica di tali esperienze, dopo un congruo periodo di applicazione, potrà offrire un quadro definitivo circa il loro grado di efficienza nel garantire una adeguata tutela degli investitori; tuttavia riteniamo che l'opzione nel nostro ordinamento a favore del modello "per finalità" (al cui interno alla Banca d'Italia sono affidate le competenze di verifica della sana e prudente gestione degli intermediari e di stabilità dei mercati e alla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) quelle di trasparenza e correttezza nei comportamenti di intermediari ed emittenti nonché di promozione di una maggiore conoscenza da parte degli investitori dei rischi insiti nelle varie attività finanziarie), trovi sue peculiari giustificazioni.
        In primo luogo, questa è la strada più agevole in tempi brevi, perché in parte già definita, sebbene con alcune contraddizioni, nel testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, di seguito denominato "testo unico della finanza", e perché le due Autorità hanno ormai sedimentato specifiche competenze in queste materie, che vanno chiarite e nel contempo rafforzate.


Una vigilanza europea.

        Vi è però un'altra e più importante ragione che giustifica tale scelta. Gli ultimi fenomeni di patologia hanno infatti confermato un dato ormai acquisito e cioè che i controlli sui mercati finanziari non possono più muoversi in una prospettiva limitata ai territori di giurisdizione dei singoli ordinamenti, ma devono, se hanno l'ambizione di garantire la stabilità degli intermediari e la protezione degli investitori, assumere un assetto che superi la dimensione nazionale.
        Se in sede internazionale si sono da tempo prese iniziative volte a favorire l'adozione di criteri uniformi e a rafforzare il coordinamento tra le diverse autorità, vi sono alcune aree regionali, e di queste l'area comunitaria rappresenta ovviamente l'esperienza più avanzata, dove l'integrazione dei mercati ed i livelli di armonizzazione normativa sottolineano l'insufficienza di un mero coordinamento dei controlli, imponendo il passaggio ad una vigilanza unificata.
        E', in altri termini, necessaria una forte azione politica che, di fronte ai nuovi connotati dell'intermediazione finanziaria, ormai completamente estranea alle tradizionali categorie geografiche dei confini statuali, acceleri i tempi per una integrazione comunitaria dei controlli sui mercati.
        Questo tema è da tempo oggetto di discussione, ma occorre rapidamente superare le resistenze di chi vorrebbe conservare in capo alle Autorità nazionali i poteri di vigilanza: è difficile pensare che mercati finanziari denotati da un'unica moneta, e del tutto privi di confini geografici, debbano essere governati da una pluralità di organi di controllo, ispirati a logiche nazionali, con una grande difficoltà a prevenire fenomeni patologici con forti connotazioni cross-border.
        In questo contesto, la proposta di legge che presentiamo definisce un modello di vigilanza che potrebbe essere speculare a quello sul quale fondare il processo di unificazione comunitaria: un modello, cioè, basato su una ripartizione delle competenze "per finalità".
        Recenti iniziative e prese di posizione in sede comunitaria fanno ben sperare per l'avvio di un simile processo, ma è necessario far maturare la consapevolezza della esigenza di coniugare la riforma del nostro ordinamento dei controlli con concrete iniziative politiche in questa direzione, altrimenti quella riforma, come altre sempre ispirate a logiche nazionali, corre il rischio di dimostrare importanti elementi di criticità, quando occorrerà fronteggiare nuovi fenomeni di instabilità finanziaria.


Le caratteristiche del nuovo assetto dei controlli.

        L'articolo 1 della proposta di legge da noi presentata indica i princìpi generali del provvedimento, mentre l'articolo 2 identifica le finalità della attività di vigilanza secondo i medesimi princìpi.
        L'articolo 3 individua i criteri ai quali le Autorità di vigilanza dovranno attenersi nello svolgimento della loro attività. Oltre a richiamare canoni già da tempo individuati come elementi che contribuiscono a rafforzare le garanzie per i terzi vigilati (comma 1), la norma impone alle Autorità di favorire il coinvolgimento dei soggetti privati nelle procedure di regolazione (procedure che dovranno tenere conto anche del metodo di analisi di impatto della regolamentazione) e di garantire efficienza e trasparenza non solo nelle procedure decisionali, ma anche nell'organizzazione interna.
        L'articolo 4 definisce, invece, i princìpi che l'ordinamento deve rispettare al fine di garantire l'indipendenza delle Autorità. Si fa riferimento alla autonomia organizzativa, funzionale, contabile, e gestionale. Sotto questo aspetto la proposta di legge intende anche rafforzare la dotazione di risorse professionali delle Autorità ampliando la possibilità di assunzione a tempo determinato di personale con particolari qualifiche (articolo 14).
        L'articolo 5 individua come Autorità competenti la Banca d'Italia e la CONSOB.
        Gli articoli 6 e 7 attribuiscono alle due Autorità le competenze di vigilanza secondo il criterio "per finalità" prima illustrato. In questo contesto, si opera anche una semplificazione dell'apparato dei controlli, trasferendo rispettivamente alla Banca d'Italia e alla CONSOB, sempre nel solco di una suddivisione "per finalità", i poteri spettanti alla Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP), all'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) e all'Ufficio italiano dei cambi (UIC). In ragione delle difficoltà a realizzare tale trasferimento incidendo solamente sulla normativa vigente, viene prevista una delega (articolo 8) al Governo per favorire l'attribuzione di competenze alla Banca d'Italia e alla CONSOB secondo i suddetti criteri.
        E' importante mettere in evidenza che alle due Autorità, nella prospettiva di rafforzarne l'autonomia e di prevenire ogni ingerenza nella loro attività, vengono trasferiti anche i poteri regolamentari e sanzionatori attribuiti dal testo unico della finanza e dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, di seguito denominato "testo unico bancario", al Ministro dell'economia e delle finanze e al Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR). Questa scelta si coniuga con quanto previsto dagli articoli 10 e 11 che sopprimono non solo l'ISVAP, la COVIP e l'UIC, ma anche il CICR. Si ritiene, infatti, anche alla luce degli scarsi risultati dell'attività del CICR (la cui abolizione, come è noto, fu già oggetto di dibattito quando fu predisposto il testo unico bancario) che l'organo interministeriale non abbia ragione di conservare le sue funzioni in un nuovo sistema che si ispira a forti princìpi di autonomia delle Autorità che però vengono nel contempo adeguatamente responsabilizzate nei rapporti con il Parlamento (articolo 12).
        Naturalmente non si può trascurare l'esigenza di un organo collegiale per favorire il coordinamento nell'azione di vigilanza, ma la proposta di legge prevede l'istituzione di un apposito Comitato (articolo 9) composto esclusivamente dai vertici delle Autorità competenti e da quelli dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e da altri due membri nominati secondo le modalità utilizzate per i commissari della CONSOB. Il Comitato, oltre ad adottare tutte le misure funzionali ad una stretta cooperazione tra le Autorità, segnala anche alla Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità di cui all'articolo 12 tutti i provvedimenti necessari per rafforzare l'esercizio coordinato della vigilanza.
        L'articolo 12 istituisce, appunto, tale Commissione, che ha innanzitutto il compito di esprimere un parere vincolante, a maggioranza di due terzi, sulle nomine dei commissari della CONSOB e può procedere alla audizione dei soggetti nominati.
        La Commissione deve anche instaurare un costante rapporto di interlocuzione con le Autorità, non soltanto esaminando le relazioni annuali, ma anche provvedendo alle audizioni dei membri ed esprimendosi sulle segnalazioni ricevute dalle stesse Autorità o dal Comitato di cui all'articolo 9.
        L'articolo 13 istituisce un nuovo Comitato di consultazione per la vigilanza sui mercati finanziari, composto dai rappresentanti delle associazioni maggiormente rappresentative di intermediari e investitori. Il Comitato svolge funzione consultiva nei confronti delle Autorità competenti e collabora con queste per favorire, elemento questo di indubbia rilevanza, la diffusione di forme di autoregolamentazione, soprattutto impegnandosi per garantirne l'effettiva applicazione. Inoltre ha il compito, in collaborazione con la CONSOB, di promuovere la conoscenza del funzionamento dei mercati e delle caratteristiche dei prodotti finanziari verso il pubblico degli investitori.


Modifiche alle disposizioni relative al mercato mobiliare e al testo unico della finanza.

        Il capo II della proposta di legge aggiorna e perfeziona le regole di corporate governance e quelle contenute nel testo unico della finanza (TUF) e nel testo unico bancario (TUB), nella consapevolezza che l'efficienza del sistema finanziario e la protezione degli investitori non possano essere perseguite solamente modificando l'assetto delle Autorità di vigilanza.


Organizzazione e funzionamento della CONSOB.

        L'articolo 15 affronta l'organizzazione e il funzionamento della CONSOB, modificando il decreto-legge n. 95 del 1974, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 216 del 1974, e introducendo una delega al Governo per la disciplina dell'impugnazione degli atti della CONSOB.
        Un obiettivo essenziale per una regolazione efficiente delle Autorità incaricate della regolazione e del controllo in alcuni settori economicamente e socialmente rilevanti (per i quali, a monte, si ritiene preferibile sottrarre la competenza al Governo o alla magistratura) è di assicurare la loro effettiva indipendenza dai governi, dal ceto politico nel suo complesso e dai soggetti privati vigilati o su cui l'attività dell'ente può comunque incidere. Per impedire questi "rischi di cattura" prevediamo alcune innovazioni alle regole sulla nomina, sulla revoca e sulle incompatibilità dei membri della CONSOB.
        La nuova CONSOB, precisamente, sarà sempre composta da un presidente e da quattro membri, ma vengono introdotte significative modifiche riguardo alla loro nomina e alla durata del loro mandato: i membri sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri stesso, come secondo l'attuale disciplina, ma la proposta di legge stabilisce, altresì, che sarà necessario il previo parere vincolante della Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità indipendenti, che delibera con maggioranza dei due terzi dei componenti <articolo 15, comma 1, lettera b)>.
        In tale maniera si impedisce alla maggioranza e al Governo di nominare esclusivamente persone di loro fiducia e si rende necessario ottenere l'assenso dei partiti dell'opposizione. Trattandosi, inoltre, di un parere, sia pure vincolante, e non di una proposta, si riduce fortemente il rischio che i commissari vengano scelti con accordi sottobanco e mercanteggiamenti tra le forze politiche: in linea di principio dovrebbe essere il Governo a proporre dei nomi su cui la CONSOB esprime, solo in seguito, il suo gradimento.
        Anche la questione della durata del mandato è molto significativa per evitare rischi di cattura: se l'ordinamento prevede la non rieleggibilità dei commissari si evita che il membro dell'Autorità sia indotto a favorire gli interessi di chi ha il potere di rieleggerlo, ma per fare questo è necessario prevedere una durata del mandato sufficientemente lunga, per dare continuità all'azione dell'ente, e comunque superiore alla durata della legislatura. I membri della CONSOB, di conseguenza, dovrebbero durare in carica sette anni e non essere rieleggibili, mentre l'attuale disciplina prevede un mandato di cinque anni e la possibilità di essere rieletti una sola volta <articolo 15, comma 1, lettera c)>.
        Un ultimo obiettivo rilevante è ostacolare i rischi di cattura da parte di soggetti privati sui quali l'attività della CONSOB può incidere. Questi rischi, a ben vedere, sono molto più insidiosi di quelli riferiti al potere politico, poiché afferiscono all'attività e alle competenze professionali del commissario e poiché sono più difficili da colpire. I meccanismi per impedire tali "catture", comunque, sono essenzialmente di due tipi: incompatibilità con attività svolte nel corso della carica e divieto di svolgere alcune attività dopo la fine di essa. Occorre, peraltro, far sì che vengano selezionate persone di grande competenza, e per farlo occorre non disincentivare i "migliori" (che troverebbero senza dubbio altre possibilità sul mercato) e, soprattutto, non incentivare ad accettare la carica solo chi intende utilizzarla per ricavarne vantaggi d'altro genere (visibilità politica, favori, eccetera). Ciononostante è anche vero che l'indipendenza e l'imparzialità dei membri della Commissione e delle Autorità in generale rappresentano dei beni pubblici di primaria importanza e che assicurarli è essenziale per proteggere la pubblica fiducia nel risparmio (oltre che la moralità pubblica).
        Pertanto, la nostra proposta di legge introduce <articolo 15, comma 1, lettera d)> severe incompatibilità tra la carica di commissario e qualsiasi posizione e attività che possa sollevare il dubbio del conflitto di interessi con la funzione svolta.
        Riguardo ai divieti di compiere talune attività dopo la fine del mandato, infine, si vieta a chi è stato commissario della CONSOB di intrattenere qualsiasi rapporto economico o professionale con società comunque interessate dall'attività della CONSOB stessa. Per evitare i disincentivi prima ricordati, il divieto è limitato nel tempo a due anni dalla scadenza del mandato. Per assicurare l'efficacia di tali divieti si prevede, infine, una sanzione pecuniaria.
        La nostra proposta di legge, inoltre, introduce alcune innovazioni di tipo organizzativo. Prevediamo, in particolare, la figura del direttore generale della CONSOB, che cura l'esecuzione delle delibere e dirige la struttura amministrativa, partecipando alle riunioni della Commissione con voto solo consultivo <articolo 15, comma 1, lettera f)>. Eleviamo, infine, la pianta organica della CONSOB a 650 unità, per fare fronte alle esigenze operative nuove e più ampie <articolo 15, comma 1, lettera i)>.
        La proposta di legge, infine, introduce una delega dettagliata al Governo per disciplinare il sindacato giurisdizionale sugli atti della CONSOB (articolo 15, comma 2). Gli obiettivi della delega sono di garantire certezza e stabilità ai provvedimenti della CONSOB.
        In particolare, la proposta di legge prevede che gli atti della CONSOB diversi da quelli con carattere sanzionatorio o impositivo e i regolamenti (ossia tutti i provvedimenti) non siano impugnabili né davanti all'autorità giudiziaria ordinaria, né davanti al giudice amministrativo. Questo principio, in particolare, vale per l'impugnazione di atti di collaborazione (come la risposta ai pareri), nei quali si sostanzia l'opera di moral suasion della CONSOB stessa. Vengono limitati i poteri del giudice di sospendere in via cautelare l'efficacia dei regolamenti e che il giudice possa sospenderli solo in caso di evidente e chiara violazione delle norme procedurali di legge. Infine, si limita la sindacabilità dei provvedimenti specifici al solo caso in cui siano state violate le regole poste a tutela del diritto alla difesa e al contraddittorio.


Norme generali per la tutela degli investitori e disciplina dei promotori finanziari.

        L'articolo 16 introduce alcune norme generali per tutelare gli investitori, modificando il TUF.
        In primo luogo, si prevede che la CONSOB non possa opporre il segreto d'ufficio al giudice ordinario in relazione a giudizi civili, ai sensi dell'articolo 213 del codice di procedura civile. Quest'ultimo articolo prevede che il giudice possa richiedere alle pubbliche amministrazioni "le informazioni scritte relative ad atti e documenti dell'amministrazione stessa, che è necessario acquisire al processo". L'articolo 4, comma 10, del TUF, però, copre con il segreto d'ufficio tutte le notizie, le informazioni e i dati in possesso della CONSOB salvo nei confronti del giudice penale per le indagini relative a reati. Di conseguenza, secondo l'attuale sistema, nei processi civili per risarcimento dei danni cagionati da banche, intermediari finanziari ed emittenti di strumenti finanziari, il giudice non può chiedere alla CONSOB la documentazione relativa. Si tratta di un grave vulnus alle concrete possibilità di ristorare i danni arrecati ai risparmiatori, vulnus che la nostra proposta di legge intende eliminare <articolo 16, comma 1, lettera a)>.
        In particolare, la CONSOB non potrà opporre il segreto d'ufficio nei giudizi di risarcimento del danno cagionato ad investitori diversi dagli investitori professionali (individuati sulla base dell'articolo 30, comma 2, del TUF), nei giudizi di risarcimento dei danni arrecati dalla violazione della disciplina degli emittenti (compresi l'appello al pubblico risparmio e le regole sulle società quotate) e nei giudizi per il risarcimento dei danni arrecati da esponenti aziendali alle società quotate.
        Ma la proposta di legge contiene altre norme finalizzate a tutelare la fiducia dei risparmiatori e la trasparenza dei mercati e delle negoziazioni di banche e di intermediari.
        Prevediamo <articolo 16, comma 1, lettera b)>, infatti, che la CONSOB debba regolamentare le modalità di sottoscrizione e, soprattutto, di pubblicazione dei protocolli d'autonomia dei soggetti abilitati e delle società del gruppo.
        Inoltre, nel corso delle recenti vicende di crisi finanziarie, è emersa una questione piuttosto significativa, ossia l'esigenza di proteggere gli investitori non professionali nei confronti del comportamento, a volte doloso, a volte semplicemente colposo, di banche e di intermediari finanziari che vendono loro titoli eccessivamente rischiosi per le caratteristiche patrimoniali e per la propensione al rischio dell'investitore stesso. Nella nostra proposta di legge introduciamo alcune misure per contrastare questi fenomeni.
        La prima di tali proposte è di imporre ai soggetti abilitati (banche e intermediari) di classificare prodotti finanziari e categorie di clienti in funzione del rischio e del patrimonio, attribuendo alla CONSOB la competenza a stabilire i criteri minimali di tale classificazione <articolo 16, comma 1, lettera c)>.
        Inoltre, al fine di perseguire in maniera più efficace i conflitti di interessi dei soggetti abilitati, si prevede che nel caso in cui il soggetto abilitato abbia un interesse nell'operazione, spetti a quest'ultimo l'onere di provare d'avere assicurato al cliente trasparenza ed equo trattamento, così come vale per i giudizi di risarcimento dei danni dovuti a scarsa diligenza <articolo 16, comma 1, lettera d)>.
        La proposta di legge, infine, modifica la disciplina dell'albo dei promotori finanziari, prevedendo, in particolare, che l'organismo deputato alla tenuta dell'albo abbia forma associativa ed autonomia organizzativa e statutaria e che operi secondo princìpi e criteri stabiliti dalla CONSOB, cui è rimessa anche la disciplina dell'iscrizione all'albo stesso.


Modifiche alla disciplina dei mercati regolamentati e alla quotazione.

        Le recenti crisi finanziarie, come noto, riguardavano gruppi multinazionali, quali erano sia Enron che Parmalat. Entrambi i gruppi, precisamente, comprendevano molte società costituite in paradisi fiscali o Paesi in cui la regolamentazione è insufficiente (cosiddetta "società off-shore", secondo la vulgata giornalistica), la cui regolazione pone problemi giuridici significativi. Partendo da questa problematica specifica, il progetto di legge affronta alcuni temi legati alla quotazione e alla regolazione dei gruppi di società.
        Un aspetto del problema riguarda la quotazione di società controllanti o controllate prive di autonomia funzionale o situate in paradisi normativi e fiscali. La proposta di legge affronta tali questioni rimettendo al regolamento della società di gestione del mercato di:

            quotare in un segmento distinto del mercato le società controllanti il cui attivo è prevalentemente composto dalla partecipazione in una o più altre società, ossia le holding pure;

            stabilire che le società che controllano altre società situate in Paesi extra-Unione europea che non assicurano adeguati standard di trasparenza e di correttezza nella gestione (stabiliti dal regolamento stesso) non possano essere quotate;

            non quotare le società controllate prive di autonomia operativa.

        Inoltre, prevediamo di separare l'attività di listing da quella di trading, attribuendo la prima interamente alla CONSOB, unitamente all'esclusione e alla sospensione dalle quotazioni <articolo 17, comma 1, lettera c)>.
        A ulteriore tutela degli investitori, attribuiamo alla CONSOB il potere di applicare ai singoli sistemi di scambi organizzati le norme sui mercati regolamentati e, infine, di prescrivere che determinati prodotti finanziari individuati attraverso una particolare denominazione abbiano un determinato contenuto tipico.
        Infine, è attribuito alla CONSOB il potere di assoggettare alle disposizioni sull'obbligo di prospetto informativo le fusioni per incorporazione in cui una società non quotata viene incorporata in una società quotata di dimensioni inferiori <articolo 18, comma 1, lettera c)>. In tale maniera si dovrebbe evitare un meccanismo abbastanza diffuso per eludere l'obbligo di prospetto.


Modifiche alla disciplina dell'appello al pubblico risparmio.

        Anche la disciplina dell'appello al pubblico risparmio abbisogna di alcune incisive modificazioni a tutela dei risparmiatori.
        In primo luogo <articolo 18, comma 1, lettera a)> proponiamo di non applicare le norme sull'obbligo di prospetto solo ai depositi bancari e ai titoli che li incorporano, mentre la disciplina attualmente in vigore (articolo 100, comma 1, lettera f), del TUF) sottrae alle garanzie del TUF tutti i prodotti bancari, diversi da azioni e da prodotti convertibili in azioni, e i prodotti assicurativi.
        Ma la nostra proposta di legge affronta anche una delle situazioni più insidiose per i risparmiatori inconsapevoli che affidano le proprie scelte di portafoglio alle banche e agli altri intermediari. Questi, spesso, collocano presso il pubblico prodotti finanziari venduti loro in precedenza senza che sussistesse obbligo di redigere il prospetto e di rispettare la disciplina sulla sollecitazione all'investimento, poiché tali obblighi, sulla base dell'articolo 100, comma 1, lettera a), del TUF, non si applicano alle sollecitazioni rivolte solo a investitori professionali. Questi ultimi, in seguito, collocano i prodotti così acquistati presso la clientela retail, senza che sussista l'obbligo di prospetto nei confronti di quest'ultima, perché non si tratta tecnicamente di una sollecitazione al pubblico.
        L'articolo 18, comma 1, lettera b), a tale proposito introduce il comma 2-bis dell'articolo 100 del TUF, con il quale si prevede che gli strumenti finanziari esentati dall'obbligo di prospetto perché acquistati da investitori professionali, debbano essere trattenuti nel portafoglio di questi ultimi per un anno, prima di essere ceduti alla clientela retail. Tale disposizione è analoga alla Rule 144 della SEC statunitense e ha l'obiettivo di accollare agli investitori professionali il rischio relativo, disincentivando comportamenti infedeli.
        Uno dei limiti più significativi dell'attuale disciplina sulla CONSOB riguarda i poteri di cui essa è fornita per attuare la disciplina di legge e prevenire illeciti. Questo problema si manifesta in maniera particolarmente esplicita in materia di repressione dell'insider trading: la nuova direttiva sugli abusi di mercato (direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003) che assorbe la precedente direttiva sull'insider trading, prevede che l'autorità nazionale di vigilanza sia dotata di ampi poteri di indagine, ispezione e sequestro (articolo 12), di cui la CONSOB attualmente non è fornita, né per l'insider trading, né per altre materie.
        Pertanto, la proposta di legge estende in via generale i poteri d'ispezione e d'indagine della CONSOB, modificando l'articolo 115 del TUF ed estendendo all'insider trading i poteri previsti da tale articolo. In tale maniera si compie una prima e significativa attuazione della direttiva sugli abusi di mercato. L'articolo 19, comma 1, lettera b), della proposta di legge, in particolare, attribuisce alla CONSOB il potere di: convocare direttamente gli esponenti degli emittenti quotati, delle società controllate e dei soggetti controllanti; richiedere all'autorità atti di assunzione probatoria (ad esempio intercettazioni telefoniche); disporre direttamente ispezioni anche avvalendosi del Corpo della guardia di finanza.
        Infine, l'articolo 19, comma 1, lettera a), della proposta di legge impone agli esponenti aziendali e ai soci con più del 2 per cento del capitale di comunicare al pubblico, con le modalità stabilite dalla CONSOB, le operazioni su strumenti finanziari della società stessa o su strumenti collegati da loro compiute. In tale maniera si consente alla CONSOB di rendere trasparenti operazioni su titoli dell'emittente compiute dagli insider.


Società con azioni quotate.

        Ma gli aspetti più problematici e significativi per la protezione dei risparmiatori riguardano il diritto societario. I recenti scandali finanziari hanno fatto emergere non solo l'esigenza di aumentare e migliorare i controlli degli organi di vigilanza e di rendere più trasparente il mercato dei capitali, ma anche la necessità di attribuire maggiori poteri di controllo alle minoranze all'interno della società. In effetti, soprattutto le crisi di Cirio e Parmalat pongono in primo piano il problema del ruolo del socio di maggioranza e della famiglia fondatrice dell'impresa. Sia Cirio che Parmalat, infatti, erano grandi gruppi multinazionali, con interessi, attività e diramazioni in tutto il mondo. A prima vista, quindi, doveva trattarsi di imprese rette da criteri organizzativi e da regole corporative moderni e, soprattutto, oggettivi e slegati dall'identità dell'azionista di riferimento.
        La grande impresa moderna, infatti, è fondata su regole societarie e organizzative oggettive, senza che il socio di maggioranza la possa mai considerare come "cosa propria", perché, altrimenti, si ricadrebbe nelle forme organizzative, più arretrate e incapaci di svilupparsi come gruppi multinazionali, della piccola impresa familiare, in cui certamente si può identificare un "padrone". E' vero che è questa la forma d'impresa più diffusa in Italia, ma ciò non toglie che essa soffra di limiti di crescita strutturali e che, se si sviluppa tanto da adottare la forma della società anonima o, persino, del gruppo, dovrebbe avere compiuto il salto qualitativo prima illustrato. Questo, evidentemente e a dispetto delle dimensioni dei due gruppi, non è avvenuto in Cirio e Parmalat, ove i rispettivi azionisti di riferimento parevano trattare le società del gruppo come "cosa propria", ossia come se fossero semplici rami della stessa azienda di un'impresa individuale.
        Occorre impedire che questi fenomeni si ripetano e per fare questo la nostra proposta di legge intende rafforzare il potere degli azionisti esterni al gruppo di comando dell'impresa nelle società quotate (ossia, se vogliamo, il ruolo delle regole corporative obiettive).
        In primo luogo, <articolo 20, comma 1, lettera a)> prevediamo che azionisti che detengono una partecipazione pari ad almeno 100.000 euro possano chiedere l'integrazione dell'ordine dei giorno dell'assemblea e dell'adunanza del consiglio di sorveglianza che deve approvare il bilancio. A tale fine non si considera il valore nominale della partecipazione, bensì il prezzo medio ponderato di mercato delle azioni nel semestre precedente alla richiesta o, se più breve, nel periodo di quotazione.
        La nostra proposta di legge, inoltre, affronta anche il tema degli amministratori eletti dalle minoranze. Per far sì che il consiglio di amministrazione operi in maniera il più possibile indipendente e autonoma, pur rispettando necessariamente le caratteristiche di un sistema economico a proprietà molto concentrata, come è ancora quello italiano, la nostra proposta di legge consente alla minoranza di nominare uno o due membri del consiglio di amministrazione, a seconda del numero complessivo di componenti dell'organo. Per ottenere tale obiettivo <articolo 20, comma 1, lettera b)>, prevediamo che un certo numero di consiglieri, uno o due, debba essere eletto dalla seconda lista elettorale per numero di voti, lista che, però, non può essere in alcun modo legata alla lista maggiormente votata.
        Intendiamo, inoltre, agevolare la raccolta delle deleghe di voto, per consentire anche a soci di minoranza di organizzarsi e di fare approvare delibere in assemblea. La raccolta delle deleghe e, anzi, la possibilità che sulle deleghe venga ingaggiata una vera e propria battaglia tra soci (cosiddetto "proxy fight", nel gergo nordamericano) può essere, infatti, un meccanismo efficace per assicurare forme di controllo e, parzialmente, di gestione da parte di azionisti di minoranza. Certo, questo meccanismo funziona solamente se la partecipazione azionaria è particolarmente diffusa e se nessun azionista ha la maggioranza assoluta dei diritti di voto, ma se l'azionariato è disperso la battaglia delle deleghe potrebbe essere un'alternativa - sia pure di minor peso - alla contestabilità del controllo attraverso offerte pubbliche d'acquisto.
        Per agevolare la raccolta delle deleghe, la nostra proposta di legge <articolo 20, comma 1, lettera c)> sostituisce il vigente articolo 139 del TUF, che limita la possibilità di promuovere la sollecitazione di deleghe (committente) ai soggetti che siano soci per almeno l'1 per cento del capitale con diritto di voto e siano iscritti da almeno sei mesi nel libro soci. Il nuovo articolo 139 del TUF prevede solamente che il committente debba essere iscritto nel libro soci per almeno sei mesi e che la società non possa assumere la veste di committente.
        Riguardo al collegio sindacale, l'articolo 20, comma 1, lettera d), prevede che la maggioranza dei membri debba essere nominata dalla minoranza dei soci, rimettendo alla CONSOB la determinazione delle procedure per garantire che questo avvenga e attribuendole il potere di sostituire i sindaci nominati in sovrannumero dalla maggioranza. Inoltre, per evitare che la stessa persona assuma un numero eccessivo di cariche in organi di controllo di diverse società, si attribuisce alla CONSOB la competenza a stabilire un numero massimo a tali cariche.
        Infine, prevediamo che i membri del collegio sindacale debbano informare la CONSOB e il mercato, nelle forme e nelle maniere prescritte dalla CONSOB stessa, degli analoghi incarichi ricoperti in altre società.
        La proposta di legge, infine, introduce alcune significative innovazioni alla disciplina delle società di revisione. Proprio le società di revisione, infatti, sono state, per così dire, l'anello debole della catena dei controlli e delle verifiche sulle imprese nelle crisi di Enron e di Parmalat. In primo luogo <articolo 20, comma 1, lettera f)>, proponiamo che per nominare la società di revisione sia necessario il parere vincolante del collegio sindacale, il quale, come si ricorderà, dovrebbe essere nominato in prevalenza dalle minoranze: in questa maniera le minoranze hanno potere di veto sulla nomina della società di revisione. Quindi, proponiamo di garantire una adeguata rotazione dei soggetti che svolgono l'incarico di revisione per una società e le società del suo gruppo <articolo 20, comma 1, lettera g)>. Una delle questioni emerse nella crisi di Parmalat, infatti, era che gli stessi soggetti avevano svolto ripetutamente la funzione di controllo dei conti per società del gruppo semplicemente cambiando società di revisione di cui erano partner. I requisiti di idoneità tecnica dei revisori, previsti dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88, infine, dovranno sussistere non solo in capo alla società di revisione ma anche al responsabile della revisione; tale idoneità tecnica, inoltre, dovrà essere verificata periodicamente dalla stessa CONSOB.
        Un problema piuttosto significativo riguarda le attività di consulenza alle imprese da parte delle società di revisione o di società del loro gruppo. Il diritto italiano prevede l'esclusività dell'oggetto sociale come requisito per l'iscrizione all'albo delle società di revisione (articolo 6, comma 1, lettera a)> del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88, richiamato dall'articolo 161, comma 2, del TUF, non contempla però le attività di società appartenenti al medesimo gruppo delle società di revisione. Per ovviare al rischio di continui conflitti di interessi, che potrebbero indurre la società di revisione a controlli "accomodanti" in cambio di consulenze a favore di società del loro gruppo, proponiamo <articolo 20, comma 1, lettera m)> di vietare alle società del gruppo della società di revisione di prestare attività professionale o di consulenza per le società del gruppo della società oggetto della revisione.
        Nelle crisi recenti di gruppi multinazionali è emerso l'ulteriore problema che non sempre la stessa società di revisione è incaricata della revisione di tutte le società e questo, anche se spesso viene nominato un revisore principale per il gruppo, rischia di creare asimmetrie ed inefficienze nei controlli. Pertanto, proponiamo di estendere l'obbligo di revisione a tutte le società del gruppo della società quotata, e non solo alle controllate, come secondo il vigente articolo 165 del TUF. Inoltre, la proposta di legge prevede che la CONSOB possa estendere l'obbligo di revisione anche a società non legate da rapporti di controllo, ma di partecipazione di minoranza o da altre relazioni economiche. In tutti questi casi la revisione dev'essere compiuta dalla società incaricata della revisione della società quotata, salvo esenzione concessa dalla CONSOB <articolo 20, comma 1, lettera n)>.


Fondo di garanzia e incompatibilità con cariche aziendali.

        A tutela dei risparmiatori, la proposta di legge prevede l'istituzione di un fondo che contribuisce a risarcire i danni arrecati dall'inadempimento di banche e di intermediari. Nella istituzione di fondi di garanzia, che non potrà mai essere una garanzia vera e propria perché in tale caso il fondo potrebbe non bastare a coprire i danni, si deve evitare di incentivare comportamenti opportunistici da parte di clienti e di intermediari. Se, infatti, il fondo fosse a carico delle stesse banche e dei soggetti abilitati (come ad esempio il fondo di garanzia dei depositi) e coprisse automaticamente qualsiasi rischio, verrebbe meno del tutto ogni correlazione tra rischio e rendimento del titolo, disincentivando l'allocazione ottimale delle risorse in portafoglio e, dal lato degli intermediari, si incentiverebbero tentazioni di free riding a danno delle imprese che seguono le regole e non arrecano danni. Per questa ragione, il fondo da noi proposto viene alimentato destinandogli il 50 per cento delle multe comminate per gli illeciti commessi da esponenti aziendali e da revisori e non è a carico della fiscalità generale o degli stessi intermediari <articolo 21, comma 1, lettera e)>.
        Infine, proponiamo <sempre all'articolo 21, comma 1, lettera e)> di inasprire le incompatibilità con cariche aziendali per chi sia stato condannato con sanzioni penali o amministrative. In particolare, il nuovo articolo 196-ter del TUF introduce nel nostro ordinamento un istituto anglosassone, presente nel Company Act inglese del 1985 e ripreso di recente dal Sorbanes Oxle Act statunitense del 2002, ossia la cosiddetta "disqualication". La CONSOB, precisamente, potrà dichiarare l'impedimento all'assunzione di cariche aziendali di società quotate o facenti parte del gruppo di società quotate chi sia stato condannato in primo grado per reati societari o per quelli previsti nel TUF o sia stato condannato alle sanzioni del TUF stesso. L'impedimento, peraltro, non sarà automatico, ma la CONSOB dovrà valutare se la condotta induca a ritenere che il soggetto non sia idoneo a ricoprire fedelmente la carica sociale e, ovviamente, in caso di successiva sentenza di assoluzione l'impedimento deve essere dichiarato decaduto, salvo il caso di semplice prescrizione. Infine (articolo 21, comma 2), si introducono i requisiti di onorabilità per le società quotate o con titoli diffusi, analogamente a quanto avviene già per banche e società di intermediazione immobiliare; tali requisiti vengono stabiliti dalla CONSOB con regolamento e tra essi vi è il non essere oggetto della dichiarazione di incompatibilità prima illustrata.


Modifiche al TUB: tutela della concorrenza per imprese bancarie e assicurative.

        Con le norme in esame si intende attribuire all'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) la competenza ad applicare la legge antitrust anche alle imprese bancarie mantenendo tuttavia in capo alla Banca d'Italia il potere di vietare operazioni di concentrazione che possano pregiudicare la sana e prudente gestione delle banche coinvolte. Scelta che a sua volta presuppone - e appare coerente con - la decisione di mantenere in capo a Banca d'Italia la vigilanza sulla stabilità del sistema bancario.
        A tale fine proponiamo (articolo 24) di modificare l'articolo 20 della legge n. 287 del 1990, eliminando la previsione, attualmente contenuta nel comma 2 che attribuisce l'applicazione della normativa antitrust nei confronti delle banche "alla competente autorità di vigilanza" e tutte le previsioni ad essa complementari, come ad esempio:

            quella dettata dal comma 3 della disposizione in esame, la quale prevede che i provvedimenti della Banca d'Italia siano adottati "sentito il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato";

            quella concernente l'autorizzazione di intese in deroga al divieto dell'articolo 2 "per esigenze di stabilità del sistema monetario" di cui al comma 5 della disposizione in esame;

            quella che attribuisce all'AGCM il potere di segnalare alle autorità di vigilanza di cui ai commi 1 (già abrogato) e 2 la sussistenza di ipotesi di violazione degli articoli 2 e 3 (comma 6);

            quelle contenute nei commi 7 e 8, che presuppongono la sussistenza di autonomi poteri antitrust in capo all'autorità di vigilanza.

        Per effetto dei segnalati interventi normativi, il rapporto attualmente esistente tra AGCM e Banca d'Italia verrebbe rovesciato, attribuendo alla prima il potere di applicare la normativa antitrust (anche) alle banche e alla seconda quello di esprimere un parere preventivo, ma non vincolante, analogo a quello attualmente reso dall'ISVAP e dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con riferimento ai provvedimenti dell'AGCM che interessano le imprese operanti nei rispettivi settori di competenza.
        Per quanto riguarda le concentrazioni tra banche, si è reso necessario modificare anche il vigente testo dell'articolo 57 del TUB disponendo che l'operazione debba essere preventivamente notificata sia all'AGCM che alla Banca d'Italia. La prima valuterà la concentrazione sotto il profilo concorrenziale ai sensi delle disposizioni già contenute nella legge n. 287 del 1990 e - su segnalazione della Banca d'Italia - potrà autorizzare una concentrazione restrittiva della concorrenza al solo fine di garantire la stabilità di una delle banche coinvolte. Alla seconda è riservato, invece, l'esame delle eventuali ricadute dell'operazione sulla stabilità del sistema creditizio. Si tratta di giudizi tra loro autonomi, basati su presupposti diversi, che possono portare all'adozione di provvedimenti di segno non coincidente, o addirittura opposto, da parte delle due Autorità. Infatti, un'operazione potrebbe essere autorizzata dall'AGCM, in quanto non costituisce né rafforza una posizione dominante sul mercato, ma incorrere nel divieto dell'autorità di vigilanza in quanto mette a repentaglio la stabilità del sistema bancario, e viceversa. Ne discende che, per poter realizzare la concentrazione, le imprese interessate dovranno ottenere l'autorizzazione sia dell'AGCM che della Banca d'Italia, la quale dovrà pubblicare periodicamente i criteri di vigilanza prudenziale ai quali intende attenersi nella valutazione delle concentrazioni bancarie. Peraltro, non si tratta di una novità assoluta per il nostro ordinamento, il quale già prevede un meccanismo simile per la valutazione delle concentrazioni nel settore dei media e delle comunicazioni.
        Dal punto di vista strutturale, i due procedimenti, pur essendo tra loro autonomi, sono tuttavia soggetti alle medesime regole previste per le istruttorie innanzi all'AGCM, le quali garantiscono trasparenza, rispetto del contraddittorio e tempi di decisione rapidi. Quando la concentrazione riguardi banche quotate in un mercato regolamentato in Italia o in un altro Paese dell'Unione europea, e debba dunque avvenire tramite offerta pubblica di acquisto (OPA), si prevede che le parti interessate debbano comunicare contestualmente l'operazione anche alla CONSOB ai sensi dell'articolo 102 del TUF <articolo 22, comma 2, lettera b)>. Infine, avverso i provvedimenti della Banca d'Italia e a tutela dei soggetti vigilati, si prevede la possibilità di ricorso al giudice amministrativo che, in coerenza con quanto già previsto per l'AGCM, è stato identificato nel tribunale amministrativo regionale del Lazio (articolo 22, comma 4).
        La nuova disciplina delle concentrazioni bancarie va inoltre coordinata con le disposizioni del TUB in materia di partecipazioni al capitale delle banche (articolo 19 e seguenti del TUB) che attualmente riserva alla Banca d'Italia, da un lato, il potere di autorizzare l'acquisto di partecipazioni in misura eccedente il 5 per cento del capitale di una banca e, indipendentemente dal rispetto di tale limite, se esse attribuiscano il controllo della banca stessa, "quando ricorrano condizioni atte a garantire una gestione sana e prudente della banca"; dall'altro, il compito di vigilare sulla separatezza tra banca e industria vietando a imprese che "svolgono in misura rilevante attività d'impresa in settori non bancari né finanziari" l'acquisto di partecipazioni che eccedano il 15 per cento del capitale o che comunque consentano di controllare una banca (articolo 19, comma 6, del TUB). L'attuale impianto normativo, a suo tempo predisposto per dare attuazione a direttive comunitarie estremamente specifiche e vincolanti sul punto, è rimasto sostanzialmente immutato, salvo l'obbligo - per la Banca d'Italia - di pubblicare periodicamente i criteri di vigilanza prudenziale ai quali si atterrà nella valutazione delle richieste di autorizzazione <articolo 22, comma 2, lettera a)>.
        E' stato invece disposto un rafforzamento della disciplina dettata dall'articolo 136 del TUB al fine di evidenziare i potenziali conflitti di interessi tra l'impresa bancaria e gli esponenti che la gestiscono estendendo gli obblighi ivi previsti anche a quanti detengano, direttamente o indirettamente, una partecipazione pari o superiore al 2 per cento del capitale della banca (articolo 22, comma 7).


Governatore della Banca d'Italia.

        Molto si è discusso della durata del mandato del Governatore della Banca d'Italia e del fatto che l'attuale durata indeterminata fosse una anomalia nel panorama degli istituti di vigilanza creditizia e delle banche centrali (unico esempio analogo è la Banca centrale danese). Nell'intento di rispettare l'autonomia della Banca d'Italia, proponiamo che sia lo stesso statuto di quest'ultima a dovere decidere la durata del mandato del Governatore (articolo 23).
Modifiche al codice civile.

        Come abbiamo ribadito più volte, le recenti crisi non pongono solamente questioni di vigilanza ma anche di diritto societario e, in particolare, pongono l'esigenza di ampliare i poteri amministrativi delle minoranze e di accentuare il ruolo di garanzia del presidente del consiglio di amministrazione (articolo 26).


Azione sociale di responsabilità.

        Uno dei poteri più importanti per le minoranze di una società è quello di potere esperire l'azione sociale di responsabilità contro gli amministratori. Il diritto italiano, come noto, fino all'adozione del TUF non prevedeva alcun potere del genere e attribuiva la competenza a decidere l'azione di responsabilità esclusivamente all'assemblea, ossia alla stessa maggioranza che ha nominato gli amministratori. Inutile dire che solo in pochissimi casi tale azione è stata esperita con la società in bonis (la dottrina, a quanto ci consta, segnala solo due casi nel dopoguerra) e che generalmente è stato il curatore fallimentare ad esercitare, congiuntamente nonostante i presupposti parzialmente diversi, sia l'azione sociale ex articolo 2393 del codice civile, sia quella dei creditori ex articolo 2394 del medesimo codice. Questo, a differenza di quanto avviene in molti altri ordinamenti europei e soprattutto di quello statunitense, nel quale il singolo socio può esperire la derivative suit, agendo on behalf of the corporation, sempre che dimostri di avere esaurito tutti i possibili rimedi intrasocietari (e difatti negli USA la derivative suit è uno strumento importantissimo per l'equilibrio dei rapporti di forza tra azionisti e manager). Per questa ragione, l'articolo 129 del TUF rappresentò una novità significativa. La recente riforma del diritto societario estende tale istituto alle società non quotate, prevedendo per le società "chiuse" una soglia di un terzo del capitale e per quelle che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio una soglia di 1/20 del capitale.
        La nostra proposta di legge (articolo 25), intende perfezionare quest'ultima disciplina, modificando la soglia legittimante per le società "aperte", portandola ad una cifra fissa di 100.000 euro. Anche in questo caso, così come per il potere della minoranza di mettere nuovi argomenti all'ordine del giorno (vedi supra), la quota viene calcolata non sulla base del valore nominale delle azioni ma del prezzo di mercato nei sei mesi precedenti. In tal caso è possibile solamente che i soci che hanno agito rinuncino agli atti del giudizio, ma non all'azione (lettere a) e c) del comma 1 dell'articolo 25).


Sanzioni amministrative e penali.

        Le recenti vicende, legate all'apertura dei procedimenti penali sui casi Cirio e Parmalat, hanno rivelato nella maniera più clamorosa all'opinione pubblica la gravità dei danni derivanti dalla criminalità economica e la centralità del problema del controllo penale su conflitti di interessi e frodi nella gestione d'impresa. Una soluzione davvero adeguata per questi problemi presuppone un intervento complessivo sul sistema penale, che potrà essere affrontato solo in sede di riforma del codice; ma la gravità del momento impone una prima risposta immediata, quantomeno per riparare ai guasti di una politica legislativa viziata dai noti conflitti di interessi e dal malcelato intento del legislatore di intervenire su alcuni procedimenti giudiziari in corso determinando un effetto estintivo dell'azione penale. La riforma dei reati societari (decreto legislativo 11 aprile 2002, n. 61), varata da Parlamento e Governo all'inizio della legislatura, sfruttando (ma stravolgendo nel merito) l'impianto originario del progetto Mirone (articolo 10 dell'atto Camera n. 7123, presentato il 20 giugno 2000), rappresenta l'espressione più rilevante di tale politica legislativa sul terreno della disciplina penale dell'economia e i suoi riflessi negativi si manifestano anche nell'attuale congiuntura.
        E' vero che le vicende legate ai casi testé citati si collocano per lo più in una fase storica anteriore all'entrata in vigore della riforma, ma è altrettanto indiscutibile che la nuova disciplina da essa introdotta rende estremamente più ardua la persecuzione penale di fatti la cui estrema gravità è ormai davanti agli occhi di tutti. Oltre all'abbattimento dei livelli sanzionatori, al radicale accorciamento dei termini di prescrizione e ai condizionamenti frapposti all'esercizio dell'azione penale (la perseguibilità a querela prevista nell'articolo 2622 del codice civile ed in altre importanti figure di reati societari), ciò che preoccupa è soprattutto il messaggio culturale trasmesso dalle nuove norme: l'idea delle "mani libere" nella manipolazione dei bilanci, la sensazione che la trasparenza dell'informazione societaria non rappresenti più, per l'attuale legislatore, un valore fondante dell'economia di mercato e un bene giuridico bisognoso e degno di protezione penale (se non quando ne siano direttamente intaccati i patrimoni dei soci e dei creditori della società), sono solo alcuni dei frutti negativi della riforma, i cui effetti vanno potenzialmente molto al di là della vicenda Parmalat, minando alle basi la fiducia dei risparmiatori nel corretto funzionamento dei mercati finanziari e nella affidabilità degli emittenti. Sulla base della normativa vigente, infatti, è senz'altro possibile agli operatori più abili e spregiudicati pianificare dolosamente falsi in bilancio che, se accortamente mantenuti al di sotto delle soglie quantitative di punibilità, risultano inevitabilmente esenti da pena (e non solo dalla pena prevista per il delitto di false comunicazioni sociali ex articolo 2622 del codice civile, che richiede un concreto evento di danno patrimoniale per soci o per creditori, ma anche dalla lievissima sanzione prevista dall'articolo 2621 del medesimo codice per l'ipotesi contravvenzionale, quella teoricamente destinata a fungere da presidio residuale del bene giuridico della trasparenza).
        La presentazione di un'iniziativa legislativa a tutela del risparmio rappresenta dunque l'occasione più propizia e doverosa per promuovere un'inversione di tendenza, che viene ormai auspicata da più parti: non si tratta solo di proporre inasprimenti sanzionatori (anche se le sanzioni devono indubbiamente riflettere l'importanza dei beni giuridici in gioco e la gravità dei comportamenti che si tratta di prevenire), né di ritornare allo status quo antecedente alla riforma, ma si tratta invece di porre le basi per una politica razionale, equilibrata ed efficace in uno dei settori più delicati per la disciplina delle attività economiche. La "riforma della riforma" dei reati societari, ben lungi dall'assumere il carattere di un ritorno al passato, dovrebbe pertanto essere ispirata dall'intento di una rafforzata garanzia degli interessi dei risparmiatori e dovrebbe in particolare concretizzarsi nei seguenti punti:

            riqualificazione generale della specie e della misura delle sanzioni;

            previsione della perseguibilità d'ufficio per tutti gli illeciti penali societari;

            recupero dell'unitarietà di disciplina della fattispecie delle false comunicazioni sociali, da configurare in ogni caso come delitto;

            eliminazione delle soglie quantitative di punibilità previste per le false comunicazioni sociali;

            eliminazione dell'evento di danno patrimoniale come momento consumativo delle false comunicazioni sociali;

            previsione di una più specifica disciplina della responsabilità penale dei revisori;

            eliminazione dell'eccezionale efficacia estintiva del reato riconosciuta a taluni comportamenti riparatori post factum nelle fattispecie a tutela del capitale sociale e dei creditori;

            previsione di una circostanza aggravante dei reati societari per le ipotesi di grave danno alla società, ai soci o ai terzi;

            previsione della legittimazione della CONSOB alla costituzione di parte civile nell'interesse dei risparmiatori;

            previsione, nei casi di commissione di reati societari nell'interesse della società, di sanzioni interdittive a carico dell'ente, da applicare nei casi più gravi accanto alle sanzioni pecuniarie;

            revisione della sistematica dei reati societari, eliminando la confusa suddivisione in capi del titolo XI del libro V del codice civile e prevedendo la riconduzione di alcune fattispecie all'interno del TUF.

        Tali indicazioni di ordine generale dovrebbero tradursi quindi nelle seguenti modifiche:

            a) false comunicazioni sociali: proponiamo l'unificazione degli attuali articoli 2621 e 2622 del codice civile, che dovranno essere configurati come delitto, punibile con la reclusione da uno a cinque anni, come nella originaria versione del codice civile del 1942. La struttura della fattispecie - pur senza ritornare a tale originaria formulazione, che la prassi aveva rivelato viziata da un eccessivo grado di indeterminatezza, lasciando la porta aperta ad opzioni interpretative troppo mutevoli e differenziate - viene depurata dall'attuale sovraccarico di elementi costitutivi, recuperando lo schema a suo tempo prefigurato dal citato progetto Mirone, al fine di ricostituire le condizioni per una equilibrata applicazione della nuova incriminazione, che la riforma del 2002 ha reso pressoché impraticabile. Si mantiene pertanto la definizione della direzionalità delle comunicazioni sociali (che dovranno essere necessariamente rivolte ai soci o al pubblico) e l'attuale struttura dell'elemento soggettivo (dolo intenzionale di inganno e dolo specifico di ingiusto profitto), così come il riferimento espresso all'idoneità ingannatoria del mendacio; viene soppresso invece ogni riferimento alla necessaria previsione legale delle comunicazioni e al danno patrimoniale per i destinatari, così come vengono cancellate le attuali soglie di rilevanza quantitativa e/o qualitativa della falsità (sensibile alterazione del quadro rappresentativo, superamento del 5 per cento del risultato economico di esercizio e dell'1 per cento del patrimonio netto, 10 per cento di scostamento dalle stime corrette). La trasparenza dell'informazione societaria torna così ad essere oggetto di una tutela penale non indiscriminata, ma selettiva, e però non condizionata dal problematico accertamento di conseguenze patrimoniali pregiudizievoli per singoli specifici destinatari delle comunicazioni sociali;

            b) falso in prospetto (articolo 2623 del codice civile): anche per questa figura di reato viene eliminato ogni riferimento alla verificazione di un danno patrimoniale per i destinatari del prospetto; la fattispecie viene riqualificata come delitto e corredata della previsione della pena della reclusione da uno a cinque anni. Viene proposta, in fine, una ricollocazione della fattispecie all'interno del TUF, dalla quale era stata sottratta con la riforma del 2002: sembra infatti senz'altro opportuno riportare l'incriminazione nella medesima sede normativa dalla quale si ricava la disciplina extrapenale sottostante alla presentazione del prospetto (sollecitazione all'investimento, quotazione nei mercati regolamentati, offerte pubbliche di acquisto o scambio di titoli);

            c) falsità nelle relazioni o nelle comunicazioni delle società di revisione (articolo 2624 del codice civile): come per le precedenti incriminazioni viene prevista una riunificazione della fattispecie, il recupero della natura delittuosa dell'illecito e margini edittali di pena da uno a cinque anni di reclusione; si suggerisce inoltre la soppressione del riferimento alla finalità di conseguire per sé o per altri un ingiusto profitto (dolo specifico), da ritenere incongrua e ingiustamente limitativa dell'ambito di punibilità delle falsità dei revisori; viene prevista poi una circostanza aggravante speciale, con aumento della pena fino alla metà per le ipotesi in cui il fatto sia stato commesso dietro dazione o promessa di utilità, ovvero in collusione con la società assoggettata a revisione; si dispone infine la ricollocazione della fattispecie all'interno del TUF, dove dovrà trovare posto l'intero statuto penale delle società di revisione, superando l'attuale irrazionale frammentazione determinata dalla riforma del 2002 (che ha lasciato nel TUF le norme incriminatrici degli illeciti rapporti patrimoniali con la società assoggettata a revisione e dei compensi illegali ai revisori, trasferendo invece nel codice civile la fattispecie del falso);

            d) impedito controllo (articolo 2625 del codice civile): viene prevista la ri-penalizzazione dell'illecito, a prescindere dalla verificazione di un danno per i soci, e si ritorna al tradizionale regime della procedibilità d'ufficio; la pena prevista è la reclusione da sei mesi a tre anni;

            e) indebita restituzione dei conferimenti (articolo 2626 del codice civile): anche per questa figura criminosa viene previsto un aumento della pena edittale, che potrà spaziare da sei mesi a tre anni di reclusione; non muta invece la struttura della fattispecie incriminatrice;

            f) illegale ripartizione degli utili e delle riserve (articolo 2627 del codice civile): si prevede il recupero della originaria veste delittuosa dell'incriminazione e dei tradizionali limiti edittali di pena detentiva (reclusione da uno a cinque anni); si suggerisce inoltre la soppressione della causa estintiva del reato rappresentata dalla restituzione degli utili o dalla ricostituzione delle riserve prima del termine previsto per l'approvazione del bilancio, in quanto finirebbe per legittimare a posteriori qualsiasi spregiudicata manovra lesiva dell'integrità del capitale durante tutto il corso dell'esercizio annuale;

            g) illecite operazioni sulle azioni o quote sociali o della società controllante (articolo 2628 del codice civile): anche in questo caso si prevede un innalzamento dei livelli sanzionatori (reclusione da sei mesi a tre anni) e la soppressione della causa speciale di estinzione del reato;

            h) operazioni in pregiudizio dei creditori (articolo 2629 del codice civile): viene soppresso il riferimento alla querela della persona offesa, con ritorno pertanto all'ordinario regime della procedibilità d'ufficio; si prevede inoltre l'eliminazione dell'eccezionale efficacia estintiva del reato attribuita al risarcimento del danno ai creditori prima del giudizio;

            i) omessa esecuzione di denunce, comunicazioni o depositi (articolo 2630 del codice civile): si mantiene l'orientamento favorevole alla depenalizzazione della fattispecie - già risalente, peraltro, a scelte compiute dal legislatore degli anni '70 - ma si prevede un incremento dell'importo della sanzione pecuniaria amministrativa, da moltiplicare per dieci nella misura minima e massima;

            l) omessa convocazione dell'assemblea (articolo 2631 del codice civile): anche per questa fattispecie - che nella disciplina previgente costituiva un delitto - si conserva la veste di illecito amministrativo, ma con un incremento dell'importo della sanzione pecuniaria amministrativa (decuplicata nel minimo e nel massimo);

            m) formazione fittizia del capitale (articolo 2632 del codice civile): si prevede il ritorno allo schema dell'illecito delittuoso, con la comminatoria della pena della reclusione da sei mesi a tre anni;

            n) indebita ripartizione dei beni sociali da parte dei liquidatori (articolo 2633 del codice civile): anche in questo caso si prevede la soppressione del riferimento alla querela della persona offesa, così come l'eliminazione della causa estintiva del reato (risarcimento del danno ai creditori prima del giudizio);

            o) infedeltà patrimoniale (articolo 2634 del codice civile): viene proposta la soppressione dell'avverbio "intenzionalmente", che deve attualmente caratterizzare la condotta tipica dell'amministratore (o direttore generale o liquidatore) infedele, con riferimento alla produzione dell'evento di danno per il patrimonio sociale; la misura edittale della pena viene aumentata (reclusione da uno a cinque anni) e si prevede infine l'eliminazione del regime di perseguibilità a querela della persona offesa;

            p) dopo la fondamentale fattispecie di infedeltà patrimoniale viene prevista l'introduzione di un nuovo articolo 2634-bis (Prestiti e garanzie della società), modellato in parte sulla falsariga del vecchio articolo 2624 del codice civile del 1942, ma riprendendo anche, quasi alla lettera, una nuova disposizione penale introdotta dal legislatore statunitense con il Sarbanes-Oxlej Act. Rispetto alla vecchia fattispecie codicistica la nuova norma appare comunque più selettiva, in quanto circoscrive a priori il proprio ambito di operatività alle sole società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio. Soggetti attivi del reato potranno essere tanto gli amministratori, i direttori generali, i sindaci e i liquidatori - come nella vecchia incriminazione del 1942 - quanto i soggetti che comunque detengano una partecipazione di controllo o esercitino un'influenza notevole all'interno della società, secondo le definizioni fornite dall'articolo 2359, terzo comma, del codice civile. La ragion d'essere di tale "recupero" della fattispecie in esame risiede nella constatazione dell'effettiva lacuna di tutela che altrimenti ne deriverebbe, a fronte di operazioni che appaiono comunque circondate da un forte alone di sospetto e che l'ordinamento deve necessariamente scoraggiare: la nuova fattispecie di infedeltà patrimoniale, d'altro canto, non potrebbe verosimilmente prestarsi allo scopo, in quanto l'amministratore (o altro soggetto di vertice della società) che si limiti a ricevere la corresponsione di un prestito o la prestazione di una garanzia non compie verosimilmente alcun atto di disposizione dei beni sociali (che verrebbe invece compiuto da colui che, all'interno della società, corrisponde il prestito o la garanzia e che potrebbe anche essere privo delle qualifiche soggettive richieste per rispondere del delitto di infedeltà patrimoniale, ovvero potrebbe non integrare quel peculiare elemento psicologico da esso richiesto);

            q) infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità (articolo 2635 del codice civile): si propone innanzitutto il mutamento della rubrica dell'articolo in "Corruzione societaria"; si prevede poi la soppressione dei riferimenti ai responsabili della revisione e al nocumento alla società; la soppressione della disposizione del terzo comma (perseguibilità a querela) e l'inserimento, all'interno del TUF, di una fattispecie autonoma di "corruzione dei revisori", che preveda la pena della reclusione da uno a cinque anni per gli amministratori, i soci responsabili della revisione contabile e i dipendenti della società di revisione che, fuori dei casi previsti dal vigente articolo 2624 (falsità nelle relazioni o nelle comunicazioni delle società di revisione), a seguito della dazione o della promessa di utilità, compiono od omettono atti in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio;

            r) aggiotaggio (articolo 2637 del codice civile): il testo della norma rimane invariato, nella prospettiva di riportare la fattispecie all'interno del TUF e, soprattutto, in attesa di ridefinirne il contenuto in attuazione della citata direttiva 2003/6/CE relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato ("abusi di mercato");

            s) ostacolo all'esercizio delle funzioni delle autorità pubbliche di vigilanza (articolo 2638 del codice civile): anche quest'ultima fattispecie rimane invariata, nell'attesa di riformularne il contenuto sulla base del nuovo assetto della vigilanza sui mercati finanziari, in particolare per quanto riguarda la più precisa individuazione dei destinatari del precetto penale, delle autorità di vigilanza beneficiarie della tutela, nonché della tipologia delle comunicazioni rilevanti ai fini dell'esercizio delle funzioni di vigilanza;

            t) circostanza attenuante (articolo 2640 del codice civile): la rubrica dell'articolo viene mutata in "Circostanza attenuante e aggravante"; si propone infatti l'inserimento di una nuova disposizione (secondo comma), prevedendo un aumento della pena fino alla metà quando dai fatti previsti come reato agli articoli precedenti sia derivata un'offesa di particolare gravità agli interessi della società, dei soci o dei terzi;

            u) sotto il profilo della disciplina processuale, si prevede una delega al Governo per il riconoscimento della legittimazione alla costituzione di parte civile della CONSOB a tutela dei risparmiatori, sulla base dei princìpi stabiliti per la legittimazione all'esercizio dell'azione di risarcimento dei danni in sede civile; si propone inoltre un'estensione in termini analoghi della disposizione prevista dall'articolo 187 del TUF;

            v) modifiche alla discplina della responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche (articolo 25-ter del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231): nella lista dei reati in materia societaria, per i quali può essere applicata una sanzione pecuniaria alla società, si prevede l'inserimento della fattispecie dell'articolo 2635, secondo comma, del codice civile (corruzione societaria "attiva"); si propone inoltre la sostituzione della disposizione del secondo comma del citato articolo 2635, prevedendo che, nel caso in cui la società abbia tratto dal reato un profitto di rilevante entità o nel caso di reiterazione degli illeciti, oltre all'aumento di un terzo della sanzione pecuniaria, trovino applicazione anche le sanzioni interdittive previste dagli articoli 13, 14, 15, 16 e 17 del decreto legislativo n. 231 del 2001.


Legittimazione della CONSOB nei processi civili e class action.

        Per assicurare che i risparmiatori possano fare valere le loro ragioni nei confronti di banche e imprese creditrici, il nostro progetto di legge introduce due innovazioni significative.
        Per comprenderne l'impatto occorre riflettere sulla situazione in cui si trova il piccolo risparmiatore di fronte alla prospettiva di agire per il risarcimento del danno verso una banca o una società quotata che hanno violato norme di legge, i loro doveri contrattuali o, comunque, hanno colposamente arrecato un danno ingiusto. Al singolo risparmiatore non conviene sopportare i costi di un processo, il rischio di risultare soccombente e di dovere ripianare le spese processuali: egli, di conseguenza, razionalmente eviterà di agire in giudizio. Per superare questa situazione di apatia razionale occorre consentire ai legittimati ad agire di coordinarsi. A tale fine proponiamo due meccanismi diversi e fra loro complementari.
        Il primo meccanismo (articolo 30, comma 1) è una forma di eterotutela degli interessi privati da parte di un soggetto pubblico. La norma delega il Governo ad adottare un decreto legislativo che attribuisca alla CONSOB la legittimazione attiva ad agire per il risarcimento dei danni derivanti dalla prestazione di servizi d'investimento e di gestione collettiva del risparmio o delle norme di diritto societario del TUF. Inoltre, il decreto legislativo dovrà superare quello che è un principio cardine del diritto al risarcimento del danno negli ordinamenti continentali, ossia quello dell'equivalenza tra danno e risarcimento. Si prevede, infatti, analogamente ai punitive damage statunitensi, che il danno risarcibile possa essere anche un multiplo del profitto realizzato dal convenuto.
        Il secondo meccanismo (articolo 30, comma 2), invece, rappresenta una novità potenzialmente dirompente per l'ordinamento italiano, ossia l'esperibilità delle azioni di risarcimento del danno da parte di un soggetto in nome di una "classe" di potenziali danneggiati (cosiddetto "class action"). Anche su questo tema la proposta di legge prevede una delega al Governo secondo criteri piuttosto stringenti.
        In particolare, si pone il problema giuridico di conciliare la class action con il diritto a fare valere in giudizio le proprie ragioni, costituzionalmente sancito dall'articolo 24 della Costituzione. Per ovviare al rischio di incostituzionalità si prevede un meccanismo di scelta da parte del singolo risparmiatore danneggiato. In particolare, quando un soggetto agisce in nome dell'intera classe, il giudice deve omologare tale azione collettiva e può farlo solo se ritiene che l'esercizio individuale non sia concretamente possibile o conveniente per il numero dei potenziali danneggiati. A tale omologazione dovrà darsi adeguata pubblicità e gli effetti del giudicato di condanna non si estenderanno al soggetto che si sia opposto formalmente all'omologazione o alla successiva sentenza (meccanismo di opting out). Analogamente, quando intercorre la rinuncia o una transazione, esse sono efficaci solo nei confronti di chi vi abbia esplicitamente aderito (opting in). Ogni singolo danneggiato, infine, potrà impugnare la sentenza in appello e in Cassazione.
        Il decreto legislativo, quindi, dovrà ispirarsi ai seguenti princìpi:

            individuare criteri oggettivi per isolare in concreto classi omogenee di pretese al risarcimento;

            individuare le classi di soggetti legittimati comprendendo tra essi almeno: i soci che agiscono per il risarcimento del danno arrecato da organi sociali a loro individualmente o alla società; i creditori e tutti i titolari di pretese al risarcimento del danno per fatto illecito; i sottoscrittori di
prodotti finanziari e assicurativi e i clienti di servizi d'investimento per azioni di risarcimento dei danni per violazione di leggi o di regolamenti;

            individuare i legittimati passivi, includendo tra essi almeno: le società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio e gli emittenti di strumenti finanziari che abbiano fatto appello al pubblico risparmio; banche, intermediari finanziari non bancari, istituti di moneta elettronica, assicurazioni, SGR, SICAV e gestori di SICAV, imprese di investimento, chi abbia svolto servizi accessori ai sensi del TUF; i soggetti controllanti dei soggetti sopra elencati ed i loro esponenti aziendali; infine, chi abbia svolto tali attività economiche riservate in maniera abusiva;

            individuare i soggetti legittimati a rappresentare la classe, tra cui devono esservi le associazioni dei consumatori individuate ai sensi della legge n. 281 del 1998;

            il giudice omologa la richiesta di azione collettiva, nel caso in cui riconosca che l'esercizio individuale della pretesa non sia conveniente o agevole (ossia nel caso in cui si verifichino fenomeni d'apatia razionale del risparmiatore) e purché non sussistano conflitti di interessi tra il rappresentante della classe ed i rappresentati. Di tale omologazione deve darsi adeguata pubblicità e i singoli risparmiatori possono opporsi ad essa. In tal caso, così come nel caso in cui il singolo risparmiatore si opponga alla sentenza di condanna, non si estendono nei suoi confronti gli effetti del giudicato. Infine, la rinuncia o la transazione è efficace solo verso i membri della classe che vi aderiscano espressamente e ogni membro della classe potrà impugnare la sentenza in appello o in Cassazione.


Attuazione della direttiva sugli abusi di mercato.

            La recente legge comunitaria 2003 (legge 31 ottobre 2003, n. 306) ha tralasciato una questione molto significativa, ossia l'attuazione della citata direttiva sugli abusi di mercato, direttiva 2003/6/CE. Ritenendo che questa direttiva sia molto significativa per l'evoluzione e la modernizzazione del diritto societario e finanziario italiano, prevediamo una delega al Governo ad adottare un decreto legislativo di attuazione di tale direttiva (articolo 31). Il decreto legislativo, in particolare, dovrà:

            introdurre la nuova fattispecie di "manipolazione del mercato", che si aggiungerà all'attuale insider trading (abuso di informazioni privilegiate) e verrà colpita da una sanzione amministrativa e, nei casi più gravi, da una sanzione penale;

            ridefinire gli obblighi di comunicazione al pubblico di informazioni privilegiate da parte degli emittenti di strumenti finanziari;

            prevedere forme di responsabilità di chi produce e diffonde informazioni e ricerche su emittenti per violazione dei doveri di correttezza;

            aumentare i poteri della CONSOB di ispezione e di raccolta delle prove;

            prevedere che alle sanzioni amministrative sia collegata la perdita dei requisiti di onorabilità di esponenti aziendali e la temporanea incapacità di assumere cariche in società quotate;

            stabilire che i procedimenti penali e amministrativi siano tra loro indipendenti.


Nuove norme sulla giurisdizione.

        L'articolo 32 introduce le sezioni specializzate presso il giudice ordinario competenti a conoscere le controversie in materia di diritto societario e diritto dell'economia, riprendendo alcuni spunti della citata proposta di legge già presentata nel corso della XII legislatura (atto Camera n. 7123).
        Il comma 1 prefigura, in termini generali, il modello di giudice cui devolvere le controversie e la trattazione di ogni altro ricorso camerale in materie che richiedono un elevato tasso di conoscenze specifiche nei settori dell'economia, del commercio e della finanza. Si tratta di un giudice inserito nella struttura dei tribunali delle città sedi di corte d'appello e, perciò, configurato come sezione specializzata dei tribunali medesimi.
        Nell'area di competenza per materia di tale sezione specializzata ricadono innanzitutto tutte le questioni in materia societaria, compresi le cessioni delle partecipazioni sociali e i patti parasociali. Tenuto conto della elevata specializzazione di detta sezione nel settore del diritto dell'economia, si è ritenuto di inserire anche le questioni in materia di concorrenza, brevetti e segni distintivi dell'impresa nel rispetto degli impegni comunitari e internazionali, nonché le questioni disciplinate dal TUF e dal TUB. Ciò anche per assicurare una "massa critica" di controversie sufficiente a giustificare l'istituzione di appositi organi giurisdizionali in tutte le attuali sedi di corte d'appello.
        Abbiamo ritenuto di comprendere nella competenza delle sezioni specializzate anche la materia concorsuale, la cui trattazione richiede un elevato grado di conoscenza dei problemi economici, finanziari e patrimoniali delle imprese. Riteniamo, però, che sia eccessivo e controproducente porre a carico di tali sezioni l'onere di fronteggiare l'ingente numero di istanze di fallimento (spesso finalizzate solo ad esercitare pressione sul debitore per accelerare il pagamento di debiti) da cui sono gravati i tribunali italiani; per analoghe ragioni, ci è apparso inopportuno attribuire alle medesime sezioni anche i compiti gestori inerenti alle procedure concorsuali. Ciò anche in ossequio al principio di terzietà del giudice, che male si adatta a situazioni in cui il magistrato che valuta l'opportunità di promuovere un'azione per il fallimento ed il magistrato che su quell'azione è poi chiamato a giudicare fanno parte del medesimo organo giurisdizionale.
        Il legislatore delegato potrà poi valutare più in dettaglio come articolare l'accennata distinzione di competenza (ad esempio, attribuendo alla sezione specializzata la funzione di giudice dell'opposizione a dichiarazione di fallimento).
        Con riguardo a tutte le materie di cui si tratta, lo stesso legislatore delegato dovrà disciplinare la competenza in caso di connessione con procedimenti aventi oggetto diverso e, più in generale, fissare regole processuali che agevolino la definizione immediata e definitiva di qualsiasi dubbio in tema di competenza.
        La riforma è circoscritta all'area giurisdizionale oggi riservata al giudice ordinario, e dunque prescinde da ogni intento di rivedere gli incerti confini tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa, anche se, tenuto conto della istituzione di un giudice specializzato, questi confini potranno essere ripensati in un prossimo futuro soprattutto nel settore del diritto dell'economia.
        La regolamentazione dei mezzi di gravame avverso i provvedimenti emessi dalla sezione specializzata non si presta ad un approccio unitario. A parte le diversità di regime già esistenti, in proposito, tra giurisdizione contenziosa e volontaria, nonché in molte fattispecie comprese nell'una e nell'altra di tali categorie, potrebbe essere opportuno lasciare spazio ad ulteriori diversificazioni in ragione delle differenti esigenze di tutela che di volta in volta si pongono e che già ora hanno determinato, in taluni campi, la previsione di un giudizio di merito in unico grado.
        E' apparsa perciò preferibile una disposizione di carattere generico, che faccia salve tali diversità, ma nel contempo eviti il rischio di un giudice dell'impugnazione meno competente, in termini di professionalità specifica, rispetto a quello che ha emesso il provvedimento impugnato. Tale esigenza deve valere anche per la Cassazione, non solo perché anche quel giudice può essere oggi chiamato a valutazioni che attengono al merito (confronta articolo 384, primo comma, del codice di procedura civile) ma anche perché la corretta formulazione di un giudizio di legittimità non può comunque prescindere dalla totale comprensione dei profili di merito.
        L'attuale dislocazione sul territorio nazionale di un elevato numero di tribunali, molti dei quali con organici di dimensioni medio-piccole, sconsiglia la istituzione di sezioni specializzate presso ciascuno di tali tribunali, che solo saltuariamente avrebbero occasione di trattare questioni commerciali. Un adeguato grado di specializzazione nella materia presuppone, viceversa, l'esame di una ricca e varia casistica, che consenta al giudice di aggiornare costantemente e di affinare progressivamente la propria esperienza specifica. Donde la scelta di prevedere una competenza territoriale di dimensione distrettuale; scelta cui, in un settore fortemente dinamico qual è quello del diritto commerciale, non sembrano ostare serie ragioni di accessibilità del servizio giustizia per i cittadini più decentrati <articolo 32, comma 1, lettera a)>.
        Scartata l'ipotesi di un tribunale di commercio "alla francese", formato solo da esponenti del mondo commerciale, la composizione della sezione specializzata potrebbe alternativamente ispirarsi a due diversi modelli, già presenti nel nostro ordinamento: quello del giudice del lavoro e quello del giudice agrario e minorile. Il primo fa leva su un elevato grado di specializzazione dei magistrati addetti alla trattazione esclusiva della materia, il secondo integra nello stesso organo giudicante esperti di settore dotati di professionalità diverse da quelle del giudice togato. Per assicurare la effettiva presenza di esperti di materie che esulano dalla formazione ordinaria dei magistrati, come scienze economiche ed aziendali, proponiamo di adottare il secondo dei due modelli, ossia di integrare il collegio giudicante con esperti non togati. Dovrebbero peraltro essere previsti meccanismi idonei a prevenire conflitti di interessi tra la professione dell'esperto e il ruolo di giudice. E' opportuno, comunque, prevedere strumenti specifici di formazione e di aggiornamento professionali dei magistrati che - secondo adeguati sistemi di rotazione - comporranno le sezioni in esame, essendo notoriamente la preparazione dei giuristi assai poco orientata alla conoscenza dei fenomeni economici, la cui comprensione è del pari assente nei criteri di selezione per l'accesso all'ordine giudiziario.

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