XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4615
Onorevoli Colleghi! - 1. In un periodo storico di
grande confusione politica ed istituzionale, che attinse
persino ai rapporti tra i poteri fondamentali dello Stato, si
determinò un settoriale ripensamento su una essenziale scelta
effettuata dai nostri Padri costituenti. Essi, che provenivano
da una esperienza poco esaltante per la democrazia e che
avevano toccato con mano l'uso strumentale dei meccanismi
giudiziari per finalità politiche, fra le varie soluzioni
possibili per assicurare l'attuazione del principio della
separazione dei poteri, dal lato della sua più delicata
implicazione del rapporto tra il "giudiziario" e
l'"esecutivo", optarono per l'istituto dell'autorizzazione a
procedere come condizione per la sottoposizione a procedimento
penale di qualunque parlamentare. La relativa valutazione,
come è noto, era rimessa alla Camera di appartenenza.
Nell'applicazione pratica, pur dovendosi tenere presente
qualche deviazione, talvolta sfociata nel grottesco, questa
disciplina, soprattutto sul piano quantitativo, aveva dato
buona prova. Non frequenti furono i casi in cui il Parlamento
ebbe ad essere investito di situazioni da valutare e anche il
contesto nel quale montò la polemica contro di essa, vista
come strumento di assicurazione di un privilegio personale
piuttosto che di garanzia della libertà della funzione e di
tutela dell'autonomia e indipendenza del Parlamento, tant'è
che la stessa disciplina non faceva registrare abusi o
comunque apprezzabili deviazioni dalla volontà racchiusa nel
secondo comma dell'articolo 68 della Costituzione. Chi può
avere ricordo di quel contesto, può essere buon testimone
della invalsa prassi secondo cui, sia pure senza conseguenze
giuridicamente enucleabili, gli interessati erano soliti dare
il consenso o addirittura chiedere l'autorizzazione a
procedere. Anzi, se critiche ci furono, esse riguardarono
talvolta il Parlamento, accusato di non saper tutelare a
sufficienza l'istituzione e di essere succube della
magistratura.
L'abolizione dell'istituto in questione ha segnato un
drammatico spartiacque tra i primi quarantacinque anni di
Repubblica e quelli successivi fino ai giorni nostri. Non vi è
ragione, in questa sede, di ripercorrere la storia degli
ultimi quindici anni alla ricerca della dimostrazione della
gravissima conflittualità instauratasi tra potere politico,
genericamente inteso, e magistratura. Il dato appartiene,
infatti, alle verità incontestabili, anche se è doveroso
riconoscere che la sistematica violazione del principio della
separazione dei poteri non è stata certo frenata dall'impatto,
sconosciuto alla nostra cultura ed al nostro ordinamento, di
detto principio con le conseguenze del sistema maggioritario e
quindi con l'innesto nel confronto politico della
contrapposizione tra "poli", ciascuno dei quali, tra l'altro,
costituito da forze eterogenee, molto attente a rappresentare
un utile "cartello elettorale" piuttosto che una componente
sensibile alle ragioni unificanti.
Questo riferimento al "bipolarismo" permette di aggiungere
una ulteriore motivazione alla esigenza di tornare a
riflettere sul problema nel quadro dell'insegnamento, intriso
di saggezza e di esperienza, provenutoci dai nostri
Costituenti. E' evidente che la "democrazia dell'alternanza",
nei limiti in cui ha attuazione nel nostro tempo, peraltro in
termini molto più accentuati nel concreto rispetto all'assetto
istituzionale per molta parte ancora legato alla logica del
consociativismo, obbliga all'approntamento, in chiave di
riforma costituzionale e di regolamentazione degli istituti
con legge ordinaria, di disciplina di garanzia delle
"minoranze" di volta in volta destinate ad "uscire" dalle
competizioni elettorali. Come, ad esempio, sarebbe
inaccettabile legare provvedimenti di amnistia ed indulto ad
una maggioranza semplice perché ciò racchiuderebbe il rischio,
ad ogni mutamento di maggioranza, della cancellazione di ciò
che non piace con pregiudizio incommensurabile per la
legalità, così è necessaria la presenza di uno "scudo" che
metta al riparo da collusioni tra settori della politica e
settori della magistratura, per effetto delle quali le
soccombenze di ieri siano suscettibili di trasformarsi in
vendette di domani.
Al di là, comunque, di considerazioni contingenti,
campeggia nella questione in esame l'esigenza di garantire
l'equilibrio costituzionale del nostro sistema ed allo stesso
modo in cui la magistratura, a piena ragione ed a giusto
titolo, rivendica con puntigliosità la propria autonomia e
indipendenza, la stessa condizione deve riguardare gli altri
poteri dello Stato. Non è possibile, per il già richiamato
principio della separazione, istituire graduatorie di
importanza tra i poteri fondamentali, ma differenze
qualitative indubbiamente sussistono. Esse certamente
determinano una posizione di preminenza del Parlamento della
Repubblica. Si tratta, come si afferma correttamente anche con
il linguaggio corrente, della istituzione centrale per un
Paese democratico; si tratta di un vertice dello Stato che
ripete i suoi poteri dal popolo sovrano condizionando la vita
e l'opera di tutti gli altri poteri, segnatamente
dell'"esecutivo". Ed è per queste convergenti ragioni che, nel
quadro di un sistema che conosce garanzie di autogoverno per i
magistrati e per i giudici costituzionali, e che conosce
procedure privilegiate per le responsabilità ministeriali e
per quelle, nei limiti contemplati dalla Costituzione, del
Presidente della Repubblica, costituisce un autentico
controsenso e significa perseguire un obiettivo di
assoggettamento del legislatore alla magistratura, continuare
ad insistere oggi per non introdurre meccanismi di tutela del
Parlamento dall'aggressione giudiziaria, allo stesso modo in
cui questo assoggettamento si è suicidiariamente determinato e
conseguito allorché l'articolo 68 della Costituzione fu
depurato di tutte le ipotesi di autorizzazione a procedere
concepite dai Padri costituenti.
2. Non è agevole individuare la disciplina adeguata a dare
risposta all'interrogativo di fondo del quale ci si è fatto
carico con le osservazioni che precedono.
C'è, anzitutto, la questione, fortemente sentita
dall'opinione pubblica e perciò anche di buon senso, intorno
alla esigenza di selezionare le situazioni rispetto alle quali
fare applicazione dello strumento di garanzia. Il pensiero
corre ai reati gravissimi e per di più dotati di allarme
sociale o di riprovazione alta nel contesto civile. Del
problema ci si deve fare carico ma il principio generale, che
discende dall'inerenza della garanzia non alla persona del
deputato o del senatore ma alla libertà e funzionalità delle
articolazioni parlamentari, non può che essere quello della
tutela dal processo, politicamente strumentalizzabile a
prescindere dal tipo di reato oggetto di contestazione. La
vecchia formulazione dell'articolo 68 della Costituzione
postulava una lucida consapevolezza della questione,
ravvisando come migliore sistema quello dell'analisi caso per
caso. Già in precedenza si è detto che sarebbe poco obiettivo
criticare l'istituto di garanzia dal passato per anomale
applicazioni pratiche, stante la scarsezza dei casi evocabili,
ma di essi non ci si può dimenticare nella misura in cui sono
la spia di una più ampia ragione di perplessità anche alla
luce della ratio dell'istituto. Se esso, infatti, mira a
garantire la libertà e la funzionalità del Parlamento, non
possono essere le specificità delle situazioni a costituire il
criterio normativo da utilizzare, perché la separazione,
l'autonomia e l'indipendenza dei poteri devono costituire un
fatto strumentale delle istituzioni. Per questa fondamentale
ragione, cui si aggiungono esigenze politiche di eliminazione
dei pericoli di politicizzazione dei criteri predetti come
accadeva in passato nella logica del fumus persecutionis,
il progetto di legge costituzionale propone, arricchendo di
contenuti la specifica previsione europea dettata
dall'articolo 10 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità
delle Comunità europee, dell'8 aprile 1965, la soluzione
dell'automatismo nella sospensione e nell'attivabilità di
procedimenti penali per effetto dell'elezione del
parlamentare, a seconda, cioè, della ipotesi di pendenza di
procedimenti a quella data ovvero di intrapresa successiva.
Quanto alla derivata questione della esigenza di attendere
ad una selezione dei procedimenti in modo da realizzare un
oculato contemperamento di interessi di rilevanza
costituzionale come la tutela della libertà e della funzione
parlamentari, da una parte, e la garanzia di esercizio della
giurisdizione, ancora una volta non sembra appropriato
guardare al titolo del reato, per la pretestuosità che, come
detto, potrebbe essere racchiusa nell'istaurazione di un
procedimento, ad esempio, per un omicidio, né, come pure
accennato, alla configurabilità di un fumus persecutionis
giacché un simile parametro di giudizio, oltre alla
ineludibile genericità che sarebbe inevitabile fonte di
disparità di trattamento, di abusi e di strumentalizzazione
politica, avrebbe anche il difetto di una ingerenza del
Parlamento nelle valutazioni di pertinenza della autorità
giudiziaria procedente.
Si è ritenuto criterio-guida nella selezione di cui si
tratta, la individuazione di situazioni rispetto alle quali il
cedimento della garanzia funzionale sia correlato, per un
verso, al particolare vulnus che l'istituzione
parlamentare subirebbe dal mancato svolgimento del giudizio e,
per un altro verso, al rischio che l'accertamento penale e
l'esercizio del magistero giurisdizionale possano essere
vanificati, nella consapevolezza che le convergenti competenze
delle autorità giudiziarie hanno la eminente funzione di
attuazione dell'ordinamento giuridico, condizione di esistenza
di uno Stato di diritto.
Sulla base di queste considerazioni, la proposta di legge
costituzionale individua tre convergenti condizioni, di cui è
giudice supremo la Camera di appartenenza del parlamentare,
affinché i procedimenti debbano avere integrale corso.
Anzitutto si deve trattare di fatti penalmente dotati di
eccezionale tasso di gravità, come i reati contro la vita, la
libertà sessuale, la personalità interna e internazionale
dello Stato, contro l'ordine pubblico, contro la pubblica
amministrazione e l'amministrazione della giustizia. Sarebbe
vuota di significato una garanzia che avesse a cedere anche
rispetto a contesti criminosi di basso disvalore sociale.
In secondo luogo, ad evitare ogni possibile
strumentalizzazione, la Camera di appartenenza deve poter
valutare la sussistenza di elementi rilevanti che stanno a
fondamento del fatto contestato. Anche un gravissimo delitto,
ad esempio un omicidio, ben può essere scarsamente supportato
sul piano probatorio e, pur nella consapevolezza della
delicatezza di questo aspetto valutativo, non si ravvisano
alternative ad una simile previsione, a rischio di recedere
nella "categoria" del fumus persecutionis. Insomma un
secondo "caso Andreotti" non deve poter verificarsi nel nostro
ordinamento democratico e questa vicenda giudiziaria è qui
evocata solo al fine di chiarire le ragioni per le quali si
richiede il presupposto in questione onde anche il livello di
consistenza sul quale esso poggia.
Da ultimo, non devono mancare concrete esigenze
processuali come la necessità di procedere celermente, la
preoccupazione di dispersione delle prove, il pericolo di
allontanamento definitivo dall'esercizio della giurisdizione e
simili, perché i procedimenti siano sospesi o iniziati.
3. Un'ultima questione deve essere affrontata per evitare
che la garanzia per la libertà e la pienezza della funzione
parlamentare si traduca in odioso beneficio personale del
singolo deputato o senatore. Ci si riferisce al pericolo
racchiuso nella sospensione o nel mancato inizio dei
procedimenti, di recidere definitivamente la possibilità di
esercitare la giurisdizione, in guisa che, al termine del
mandato parlamentare, allorché cioè, in ogni caso, il corso
della giustizia sarebbe destinato a riprendere
definitivamente, esso non abbia più motivo di riprendere per
la forzata, mancata acquisizione delle prove. Come già
rilevato, un sacrificio di questo genere, integrante una
omessa attuazione dell'ordinamento, non sarebbe tollerabile in
nome di alcun altro interesse, nemmeno di quello alla libertà
ed all'efficienza del Parlamento repubblicano.
Nulla, dunque, deve poter bloccare la acquisizione delle
prove per la loro essenzialità alla formulazione del giudizio,
con la conseguenza che l'elezione a deputato od a senatore
sospenderà automaticamente i procedimenti in corso o impedirà
l'inizio di altri per evenienze successive, ma tutto quanto
integri materiale probatorio che, ove non raccolto, rischia di
andare disperso ovvero può essere non ripetibile, ci si trovi
in indagini preliminari ovvero in ambito strettamente
processuale, deve poter essere assicurato all'accertamento
penale, fermo restando il divieto di trarre la benché minima
conseguenza dai relativi risultati.
L'acquisizione di prove in indagini preliminari non potrà
mai tradursi nell'atto di esecuzione dell'azione penale perché
ciò violerebbe la regola di non procedibilità, allo stesso
modo in cui, ci si trovi in sede dibattimentale o meno, alcun
tipo di valutazione anche interlocutoria potrà essere
effettuata, pena la configurazione di situazioni di autentica
illiceità.
4. E' difficile ritenere che il sistema di garanzia della
libertà e dell'efficienza della funzione parlamentare possa
operare a dovere limitandone il raggio d'azione alla immunità
dai procedimenti penali. Esso deve essere esteso anche alla
attuazione delle sentenze di condanna, secondo lo schema che
aveva guidato i Padri costituenti, i quali avevano sancito
l'esigenza dell'autorizzazione a procedere anche per
l'esecuzione degli ordini di carcerazione. La follia
abrogatrice del 1993 spazzò via anche questa garanzia.
Basterebbe, però, pensare al modo in cui lo svolgimento
dei processi, dal punto di vista temporale, è suscettibile di
essere governato e comunque alla importanza che anche una
unità dei componenti può rivestire per le deliberazioni
dell'intera Camera di appartenenza del parlamentare, per
comprendere agevolmente che non c'è sostanziale differenza di
problematiche da affrontare a seconda che si discuta
dell'autorizzazione alla esecuzione di una ordinanza di
custodia cautelare ovvero di un ordine di carcerazione,
laddove la questione sia riguardata dall'obbiettivo angolo
visuale della salvaguardia delle esigenze dell'istituzione.
Anche a questo proposito è necessario, però, attendere
all'opportuno contemperamento dei vari interessi, di quello
dell'attuazione dell'ordinamento con l'esecuzione dei
giudicati da cui dipende l'autorità del potere giurisdizionale
e di quello alla funzionalità del Parlamento ove si forma la
volontà popolare. La proposta di legge costituzionale, sulla
scia di quanto ritenuto con riferimento alla immunità dai
processi, prende in considerazione, per le ragioni già
esposte, l'eccezionale gravità dei fatti per i quali vi è
stata condanna definitiva, con l'integrazione relativa alla
entità della pena da scontare. Sembra logico che una pena
breve, tenendo conto delle alternative alla detenzione
compatibili con l'esercizio del mandato parlamentare, non sia
ragione sufficiente per privare l'istituzione di un suo
membro, mentre il coniugarsi di una pena di lunga durata con
il rilievo penale del fatto commesso, di cui si è detto in
precedenza, può costituire motivo valido per il cedimento
della immunità.
5. Onorevoli colleghi, ogni proposta di legge nasce per
essere anzitutto momento di riflessione e quindi per essere
integrata, modificata, migliorata. Questa proposta di legge
costituzionale è presentata nella consapevolezza che non
diversa ne sarà la sorte. Con essa, però, si ritiene di aver
approntato un sistema rispettoso di ogni interesse tra quelli
che vengono in rilievo. La necessità di ricondurre ad
equilibrio i rapporti tra politica e giustizia è ormai sentita
da tutti, opposizione e maggioranza, con la stessa intensità e
con il medesimo senso di responsabilità e non è seriamente
contestabile che lo snodo essenziale sia rappresentato dalla
questione trattata nella presente proposta di legge
costituzionale. Nell'ottica, poi, di processi che comunque
saranno celebrati alla scadenza del mandato e della
operatività della sospensione dei termini di prescrizione,
sembra che, attraverso l'individuazione di criteri selettivi
in virtù dei quali potrà verificarsi il cedimento delle
immunità dai procedimenti penali e dall'esecuzione delle
sentenze definitive, i due poteri dello Stato che vengono in
rilievo, il "giudiziario" e il "legislativo", abbiano ricevuto
equivalente considerazione, sia dal lato del sacrificio
funzionale sia dal lato della riaffermazione della loro
essenzialità nell'ordinamento costituzionale vigente.
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