XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4586
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
reca disposizioni intese, sia mediante la modifica della
normativa vigente sia mediante l'introduzione di nuova
apposita disciplina, ad impedire ai soggetti esercenti
un'impresa di una certa rilevanza, che hanno un'elevata
concentrazione dell'esposizione debitoria verso una banca o
una società facente parte di un gruppo bancario, di assumere
funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso le
medesime banche o società e di esercitarvi il diritto di voto
qualora detengano partecipazioni di controllo.
Si intende, in tal modo, colmando le evidenti lacune della
normativa vigente in materia, prevenire, in radice,
l'insorgere di conflitti di interesse, anche eventuali, fra le
istanze di sana e prudente gestione della banca o della
società del gruppo bancario, perseguite da coloro che ne
assicurano la amministrazione o ne controllano le decisioni
sociali, e l'interesse dell'imprenditore beneficiario del
credito da parte delle medesime banche o società, che nei casi
disciplinati dalla norma in esame verrebbero altrimenti a
coincidere pericolosamente in capo ad uno stesso soggetto.
Le recenti vicende dei mercati finanziari, che hanno visto
il mancato rimborso ai sottoscrittori di obbligazioni emesse
da primarie società industriali, pongono in tutta la sua
gravità il problema dei rapporti fra banche e imprese,
considerato alla luce del valore primario della tutela del
risparmio che, riconosciuto dalla Carta costituzionale, deve
essere anche concretamente ed effettivamente perseguito
nell'attuale realtà dell'economia italiana.
E' necessario, nel contesto attuale, assicurare piena
trasparenza in merito alla partecipazione delle imprese al
capitale delle aziende bancarie e, conseguentemente, alla
gestione delle stesse banche, delle quali sono primarie
prenditrici di credito, mirando altresì a prevenire sin
dall'origine il rischio che l'intervento delle imprese nella
tipica attività bancaria sia fonte di conflitti di
interesse.
Al riguardo, appaiono più che mai attuali le
considerazioni che Donato Menichella svolgeva nel 1944 nella
memoria, predisposta su richiesta delle autorità alleate,
riguardante le origini dell'Istituto per la ricostruzione
industriale e la sua azione nei confronti della situazione
bancaria.
Egli osservava che "l'Italia non ha mai avuto una classe
di finanzieri amanti della Banca per la Banca, disposti cioè
ad investire i loro denari in azioni bancarie e a gestire la
banca soltanto col proposito di ricavare il maggiore dividendo
delle azioni; solamente dei gruppi industriali hanno
manifestato in Italia, in epoche diverse, interesse a
diventare azionisti delle grandi banche, ma l'esperienza
dolorosa ha dimostrato che tali gruppi non miravano soltanto a
partecipare al maggior dividendo possibile delle azioni
bancarie da esse possedute, o ad appoggiare alle banche
operazioni commerciali proprie e di propri amici, sebbene essi
miravano a trovare nelle banche il denaro versato dai
depositanti e correntisti da utilizzare per fondare o
sviluppare le proprie imprese industriali e dotarle degli
stessi capitali fissi e per coprire anche gli esborsi (che in
tal modo diventavano fittizi) fatti per le sottoscrizioni
delle azioni bancarie".
A proposito dei rapporti patologici che si possono
instaurare che possono instaurare fra l'imprenditore azionista
di una banca e la banca stessa, Raffaele Mattioli parlava di
"mostruose fratellanze siamesi" che avevano determinato le
gravi crisi bancarie degli anni '20 e '30 del secolo
scorso.
Tali conflitti di interesse fra il ruolo di gestore della
banca, la cui attività dovrebbe essere orientata al
perseguimento di una sana e prudente gestione della stessa, e
il ruolo di imprenditore, interessato a diventare beneficiario
di credito per la propria azienda, risultano ancora più
aggravati, per quanto possibile, dall'evoluzione dei modelli
di banca che si è registrata negli ultimi anni.
L'emergere della nuova realtà della banca universale,
infatti, e il superamento della separazione tra finanziamenti
a breve e a medio termine, codificate dallo stesso testo unico
bancario emanato nel 1993, (decreto legislativo n. 385 del
1993), hanno avuto e hanno, quale effetto potenziale, un
sempre più diretto coinvolgimento delle banche nelle vicende
dei grandi gruppi industriali.
Da qui l'esigenza, ora avvertita anche dalla generalità
dei piccoli risparmiatori e necessaria per ridare fiducia al
mercato, di procedere ad una modifica dell'attuale quadro
regolatorio posto dalla legislazione di settore, per
addivenire ad una più efficace tutela del risparmio bancario,
anche mediante il rafforzamento dei compiti ed il pieno
operare delle competenti autorità di vigilanza.
Si tratta, per un verso, di favorire e di rendere
obbligatoria la trasparenza dei rapporti di partecipazione al
capitale bancario e di finanziamento industriale che legano
reciprocamente le banche e le imprese loro azioniste; per
altro verso, di eliminare il conflitto di interesse che vede
protagonista l'imprenditore il quale, azionista della banca,
sia anche prenditore di credito da parte della stessa,
vietando a tale soggetto, nei casi di esposizione debitoria
eccedente una data soglia rilevante, ogni potere di intervento
nelle scelte di indirizzo e nella gestione della società
bancaria.
In uno dei suoi scritti, Guido Carli rivelò di avere
votato contro, in una riunione del Comitato interministeriale
per il credito e il risparmio, la nomina di una persona nel
consiglio di amministrazione di uno dei grandi istituti
bancari di diritto pubblico in quanto questi era "direttamente
o indirettamente" debitore della banca stessa.
Tale intervento appare, inoltre, più che mai necessario e
urgente alla luce dell'attuale assetto proprietario e della
composizione degli organi sociali di alcune banche e gruppi
bancari italiani che presentano rischi di conflitto di
interessi del genere sopra illustrato.
Occorre, inoltre, al fine di assicurare un controllo
effettivo sull'osservanza delle norme dettate in tema di
trasparenza e del regime di divieti che si impone
all'imprenditore grande beneficiario di credito bancario,
prevedere, secondo l'attuale modello di vigilanza
sull'attività bancaria, un accrescimento e una specificazione
dei poteri informativi e dei compiti di vigilanza della Banca
d'Italia nella materia in esame.
Coerentemente alle esigenze prospettate, la presente
proposta di legge si articola in due interventi sulla
normativa vigente. In primo luogo, si integra la disciplina
dell'articolo 136 del testo unico di cui al decreto
legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, al fine di assicurare
l'effettiva applicazione delle disposizioni ivi contenute; in
secondo luogo, si introduce un nuovo articolo 136-bis
nel medesimo testo unico, con il quale si dettano
specifiche norme in materia di obbligazioni dei soggetti con
elevata concentrazione dell'esposizione debitoria verso le
banche.
Con riguardo al primo profilo, il comma 1 dell'articolo 1
della presente proposta introduce un nuovo comma 2-bis
dell'articolo 136 del testo unico bancario. Tale articolo
disciplina le obbligazioni degli esponenti bancari, imponendo
specifiche limitazioni alla possibilità che si instaurino
rapporti d'affari fra la banca e coloro che detengono nella
stessa poteri di gestione e controllo, al fine di garantire
una sana e prudente gestione dell'impresa bancaria.
In particolare, si prevede che chi svolge funzioni di
amministrazione, direzione e controllo presso una banca non
può contrarre obbligazioni di qualsiasi natura o compiere atti
di compravendita, direttamente o indirettamente, con la banca
che amministra, dirige o controlla, se non previa
deliberazione dell'organo di amministrazione presa
all'unanimità e con il voto favorevole di tutti i componenti
dell'organo di controllo, fermi restando gli obblighi di
astensione previsti dalla legge.
Il comma 2 dell'articolo 136 detta una disciplina analoga
per gli esponenti dei gruppi bancari, disponendo tuttavia che
il regime previsto nel comma 1 si applichi, nei rapporti con
altre società o altre banche del gruppo, esclusivamente per le
operazioni di finanziamento. In tutti i casi di rapporti
infragruppo viene richiesto, oltre che la deliberazione
dell'organo di amministrazione presa all'unanimità e il voto
favorevole di tutti i componenti dell'organo di controllo,
l'assenso della capogruppo.
Con l'introduzione del comma 2-bis nell'articolo 136
si stabilisce, per le banche e per le società che erogano
prestiti e concedono garanzie nei casi richiamati, l'obbligo
di comunicare alla Banca d'Italia i dati e le notizie relativi
all'istruttoria svolta, alla natura, all'entità e alle
condizioni contrattuali dei medesimi prestiti e garanzie.
Appare, infatti, evidente la necessità che i dati inerenti
i prestiti e le garanzie concessi dalle banche o dalle società
facenti parte di un gruppo bancario ai propri esponenti
aziendali vengano comunicati all'autorità di vigilanza, in
modo che l'entità e le condizioni contrattuali possano essere
costantemente conosciute dalla medesima autorità, assicurando
una chiara e tempestiva rappresentazione della situazione
debitoria che intercorre fra l'impresa bancaria e i propri
esponenti.
Nell'attuale assetto della vigilanza informativa non è
prevista invece la comunicazione automatica, al momento del
perfezionarsi delle fattispecie da segnalare, ovvero la
comunicazione periodica dei singoli crediti e garanzie
concessi agli esponenti bancari dalla propria banca, anche se
la Banca d'Italia, ai sensi dell'articolo 51 del medesimo
testo unico bancario, può attualmente richiedere la
trasmissione di ogni altro dato e documento.
La violazione dei suddetti obblighi di comunicazione viene
punita, analogamente alla violazione degli altri obblighi
previsti dal medesimo articolo, con le sanzioni previste per
la fattispecie di falsità nelle relazioni o nelle
comunicazioni delle società di revisione ai sensi
dell'articolo 2624 del codice civile.
Per quanto concerne il nuovo articolo 136-bis del
testo unico bancario, il comma 1 del medesimo articolo prevede
che i soggetti che esercitano un'attività d'impresa, la cui
esposizione debitoria nei confronti di una banca italiana o di
una società facente parte di un gruppo bancario sia superiore
al 15 per cento della propria esposizione debitoria
complessiva verso banche italiane o società facenti parte di
gruppi bancari, non possono partecipare, né direttamente né
indirettamente, alla gestione della medesima banca o società
ovvero di altra banca o società facente parte dello stesso
gruppo. La portata e le modalità di applicazione di questo
divieto vengono precisate in dettaglio, come meglio si dirà,
dal comma 3.
La fissazione di una soglia di rilevanza dell'esposizione
debitoria in valori percentuali, piuttosto che in valori
assoluti, tiene conto del dato oggettivo per cui la rilevanza
effettiva dell'esposizione verso una singola banca o una
singola società varia a seconda dell'ammontare
dell'esposizione debitoria complessiva del medesimo
soggetto.
L'applicazione della disciplina in esame viene estesa,
tenendo conto anche in questo caso degli attuali assetti
organizzativi e proprietari, anche alle società che fanno
parte di gruppi bancari, onde escludere conflitti di interesse
anche verso le società facenti parte del gruppo.
Per la nozione di gruppo bancario rilevante si fa rinvio
alla definizione di cui all'articolo 60 del testo unico
bancario, secondo cui il gruppo stesso è composto
alternativamente: a) dalla banca italiana capogruppo e
dalle società bancarie, finanziarie e strumentali da questa
controllate; b) dalla società finanziaria capogruppo e
dalle società bancarie, finanziarie e strumentali da questa
controllate, quando nell'ambito del gruppo abbia rilevanza la
componente bancaria, secondo quanto stabilito dalla Banca
d'Italia, in conformità delle deliberazioni del Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio.
La definizione di "esposizione debitoria" che rileva ai
fini del computo delle soglie indicate deve risultare, alla
luce delle finalità della presente proposta di legge,
necessariamente comprensiva sia dei crediti di cassa, sia dei
crediti di firma. In questo senso, il comma 2 specifica che
con tale espressione si intendono i crediti già erogati, gli
affidamenti concessi ma non ancora utilizzati, le garanzie
patrimoniali concesse ad un medesimo soggetto.
La nozione di impresa coincide con quella generale di cui
all'articolo 2195 del codice civile, che elenca come
sottoposti all'obbligo di registrazione nel registro delle
imprese gli imprenditori che esercitano un'attività
industriale diretta alla produzione di beni o di servizi,
un'attività intermediaria nella circolazione dei beni,
un'attività di trasporto per terra, per acqua o per aria,
un'attività bancaria o assicurativa, ovvero altre attività
ausiliarie delle precedenti.
Gli imprenditori che non provvedono a ricondurre la
propria esposizione debitoria entro la soglia indicata in un
periodo di trenta giorni dalla comunicazione del superamento
della stessa incorrono in una serie di divieti il cui scopo è
quello di inibire la partecipazione alla gestione della banca
o delle società del gruppo concedenti il credito, le garanzie
o i finanziamenti in genere.
Il comma 3, come già accennato, precisa la portata della
enunciazione generale di cui al comma 1, stabilendo
relativamente ai soggetti che superano la soglia:
a) l'astensione obbligatoria dal diritto di voto
nelle assemblee ordinarie e straordinarie delle banche o delle
società del gruppo, qualora siano detenute partecipazioni di
controllo o che comportano il controllo per effetto della
conclusione di patti parasociali;
b) il divieto di stipulare i predetti patti
parasociali, qualora comportino il controllo delle banche o
delle società del gruppo;
c) il divieto di svolgere funzioni di
amministrazione, direzione e controllo ovvero di partecipare,
direttamente o indirettamente, ad altre attività di gestione
delle predette banche o società.
Il controllo si intende sussistente, ai sensi del comma 7,
nei casi previsti dall'articolo 2359 del codice civile. Sono
così considerate società controllate le società in cui
un'altra società dispone della maggioranza dei voti
esercitabili nell'assemblea ordinaria ("controllo di
diritto"), le società in cui un'altra società dispone di voti
sufficienti per esercitare un'influenza dominante
nell'assemblea ordinaria e le società che sono sotto influenza
dominante di un'altra società in virtù di particolari vincoli
contrattuali con essa ("controllo di fatto"). Vengono
ricomprese nella nozione di controllo rilevante ai fini della
disciplina in esame anche le società collegate, sulle quali
un'altra società esercita un'influenza notevole, che si dovrà
presumere quando nell'assemblea ordinaria può essere
esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se la
società ha azioni quotate in borsa.
Tali divieti, al fine di evitarne una agevole elusione
mediante il ricorso all'attività di soggetti comunque
collegati agli imprenditori destinatari diretti della
disciplina, sono opportunamente estesi, ai sensi del comma 6,
a coloro che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e
controllo ovvero hanno rapporti di lavoro autonomo o
subordinato presso i richiamati imprenditori, ovvero presso le
loro società controllanti o controllate, nonché al coniuge, ai
parenti e agli affini entro il quarto grado dei predetti
soggetti.
Per garantire l'osservanza dei divieti posti e consentire
un efficace controllo da parte dell'organo di vigilanza
bancaria, si stabiliscono una serie di obblighi informativi a
carico dei soggetti sottoposti ai divieti in questione.
Il comma 4 prevede che i soggetti che superano la soglia
rilevante di esposizione debitoria debbano darne
comunicazione, entro trenta giorni dal superamento, sia alla
Banca d'Italia, sia alla banca o alla società nei cui
confronti sia stata superata la stessa soglia.
Al fine di garantire il rispetto delle disposizioni di
legge, viene stabilito poi un meccanismo di controllo
incrociato, da realizzare mediante la previsione di uno
scambio di informazioni. Il comma 5 dispone, infatti, che la
Banca d'Italia è tenuta, entro trenta giorni dal ricevimento
della suddetta comunicazione, ad informarne la banca o la
società interessate, nel caso in cui queste non fossero ancora
edotte di tali situazioni.
Inoltre, la Banca d'Italia è chiamata, nell'ambito
dell'esercizio dei propri compiti e poteri in materia di
vigilanza sul sistema bancario, a controllare l'osservanza dei
divieti previsti dalla disciplina in esame, sia mediante la
previsione di adeguati flussi informativi da parte dei
soggetti interessati, sia nel corso delle ispezioni in loco
condotte presso banche e gruppi bancari.
Disposizioni particolari sono previste per garantire
l'osservanza degli obblighi di astensione dal diritto di voto
in assemblea da parte dei soggetti aventi un'esposizione
debitoria superiore alla soglia indicata che abbiano
direttamente o indirettamente il controllo delle banche o
delle società interessate.
In tale caso, è stato mutuato il meccanismo già previsto
dal testo unico bancario in tema di controllo delle
partecipazioni detenibili ed esercizio del connesso diritto di
voto. Si stabilisce infatti al comma 8 che la deliberazione
dell'assemblea è impugnabile, ai sensi dell'articolo 2377 del
codice civile, se la maggioranza richiesta non sarebbe stata
raggiunta senza i voti inerenti al patto parasociale che non
erano esercitabili in virtù del previsto obbligo di
astensione. L'impugnazione può essere proposta anche dalla
Banca d'Italia, che si presume a conoscenza della situazione
di inosservanza sulla base dei poteri informativi che vengono
ad essa attribuiti, entro sei mesi dalla data della
deliberazione ovvero entro sei mesi dalla data di iscrizione
nel registro delle imprese, se la stessa deliberazione vi
risulti soggetta.
L'osservanza dei divieti di voto, di conclusione dei patti
parasociali comportanti il controllo della società di gestione
della banca o della società verso cui l'imprenditore supera la
soglia di esposizione debitoria rilevante, nonché degli
obblighi di comunicazione all'organo di vigilanza e alla banca
o alla società nei cui confronti è superata la soglia, viene
tutelata anche da disposizioni di carattere penale,
stabilendosi, al comma 9, che il mancato rispetto delle
predette norme è punito con l'arresto fino a un anno.
La disposizione di cui al comma 10 tiene conto del fatto
che la disciplina in esame, tendente ad evitare l'esistenza di
conflitti di interesse fra il ruolo di esercente un'attività
di impresa che sia prenditore di credito e il ruolo di gestore
di una banca o di un gruppo bancario, qualora coincidenti in
capo ad uno stesso soggetto, potrebbe avere un effetto
paralizzante gli investimenti che normalmente l'imprenditore è
portato a realizzare nel capitale delle società bancarie, se
applicata indistintamente alle imprese di ogni dimensione, con
effetti negativi sulla stabilità e sulla tenuta degli assetti
proprietari anche delle banche medio-piccole.
Per tale motivo, dall'applicazione della disciplina in
esame vengono escluse le piccole e medie imprese (PMI), come
individuate dalla raccomandazione 2003/361/CE della
Commissione, del 6 maggio 2003, secondo la quale tale
categoria è costituita da imprese che occupano meno di 250
persone, il cui fatturato annuo non supera i 50 milioni di
euro oppure il cui totale di bilancio annuo non supera i 43
milioni di euro.
Le disposizioni previste dalla presente proposta di legge,
intervenendo su una materia ad elevato contenuto tecnico,
richiedono l'emanazione di idonee disposizioni di attuazione.
Pertanto, il comma 2 dell'articolo 1 in esame prevede che la
Banca d'Italia adotti con regolamento tali disposizioni, entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, in
coerenza con il modello di attribuzione di poteri
regolamentari e di attuazione sul quale si basa il testo unico
bancario.
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