XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4551
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
reca la delega al Governo per il recepimento della direttiva
2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
dicembre 2002, relativa alla vigilanza supplementare sui
conglomerati finanziari.
La proposta di legge intende porre rimedio all'assenza di
specifici princìpi e criteri per il recepimento della citata
direttiva nella legge comunitaria per il 2003, legge n. 306
del 2003, nel cui allegato B, recante indicazione delle
direttive per la cui attuazione il Governo è delegato ad
adottare decreti legislativi dopo aver acquisito il parere
delle competenti Commissioni parlamentari, è inserita appunto
la direttiva 2002/87/CE.
La necessità di indicare precisi princìpi e criteri di
delega discende dalla importanza e dalla delicatezza della
materia che costituisce oggetto della direttiva e dal profondo
impatto che essa determinerà sul nostro ordinamento.
Con riguardo al primo aspetto, occorre considerare che una
delle caratteristiche principali della recente evoluzione dei
mercati finanziari è la creazione di conglomerati finanziari
polifunzionali, vale a dire di gruppi in grado di offrire
servizi e prodotti in vari settori finanziari.
Lo sviluppo di tale tipologia di gruppi finanziari
multinazionali e di grandi dimensioni, operanti su scala
europea o addirittura mondiale, pone rilevanti problemi ai
fini della vigilanza. Qualora, infatti, gli enti creditizi, le
imprese di investimento e le imprese di assicurazione che ne
fanno parte dovessero incontrare difficoltà finanziarie, ne
deriverebbero gravi effetti destabilizzanti sull'intero
conglomerato, la cui crisi potrebbe avere conseguenze negative
sul sistema finanziario nel suo complesso e sugli
investitori.
La normativa comunitaria e nazionale anteriore alla
direttiva 2002/87/CE già conteneva una disciplina specifica
per la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi, sulle
imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento su
base individuale e sugli enti creditizi, sulle imprese di
assicurazione e sulle imprese di investimento che fanno
rispettivamente parte di un gruppo bancario di imprese di
investimento ovvero di un gruppo assicurativo, vale a dire
gruppi che esercitano attività finanziarie omogenee.
Non era presente, invece, alcuna disposizione che
prevedesse la vigilanza sui conglomerati polifunzionali, vale
a dire dei gruppi finanziari in grado di offrire servizi e
prodotti in vari settori finanziari, in particolare per quanto
riguarda la solvibilità e la concentrazione dei rischi a
livello di conglomerato, le operazioni intragruppo, le
procedure di gestione del rischio interno a livello di
conglomerato e la competenza e l'onorabilità dei dirigenti.
La direttiva 2002/87/CE detta norme intese, appunto, a
superare questa lacuna, attribuendo alle autorità di vigilanza
competenti strumenti che consentano loro di espletare
efficacemente le loro funzioni di vigilanza supplementare.
In primo luogo, la direttiva definisce criteri per
l'individuazione dell'autorità competente preposta
all'esercizio della vigilanza supplementare, il cosiddetto
"coordinatore", al quale sono attribuiti compiti di
pianificazione e coordinamento delle attività di vigilanza,
nonché di valutazione complessiva della situazione
finanziaria, della struttura, dell'organizzazione e del
sistema di controllo interno di un conglomerato finanziario,
dell'osservanza delle disposizioni in materia di adeguatezza
patrimoniale, di concentrazione dei rischi e di operazioni
intragruppo.
In secondo luogo, si prevedono obblighi di cooperazione,
sia a livello nazionale che europeo tra tutte le autorità
competenti alla vigilanza sulle imprese regolamentate.
In terzo luogo, si dispone l'integrazione delle norme
settoriali di disciplina degli enti creditizi, delle imprese
di assicurazione e delle imprese di investimento in modo da
raggiungere un livello minimo comune, in particolare per
evitare che si verifichino fenomeni di arbitraggio normativo
tra le norme settoriali e le norme sui conglomerati
finanziari.
Si tratta di disposizioni il cui recepimento presenta una
particolare delicatezza e complessità, incidendo sull'assetto
delle funzioni in materia di vigilanza negli ordinamenti
nazionali.
Appare quindi evidente la necessità di inserire nella
legge comunitaria adeguati princìpi e criteri direttivi per il
recepimento della direttiva 2002/87/CE.
Sarebbe grave se il Parlamento rimettesse integralmente
alla mera discrezionalità del Governo l'adozione di
disposizioni che implicano importanti scelte politiche atte ad
incidere sull'assetto complessivo dei mercati finanziari.
La mancata previsione di appositi princìpi e criteri di
delega è altresì in contrasto con la prassi consolidata; ogni
qualvolta il Governo è stato delegato a recepire nel nostro
ordinamento direttive comunitarie di particolare rilevanza
relative ai mercati finanziari, le Camere hanno sempre
provveduto ad indicare con chiarezza l'oggetto e i criteri per
l'esercizio dei poteri delegati.
Occorre rilevare, in effetti, che la presente proposta di
legge ha una importanza che trascende la questione specifica,
concernendo più generale il metodo e i rapporti tra il
Parlamento e il Governo nelle materie relative all'assetto dei
mercati finanziari.
Il Parlamento deve "riappropriarsi", almeno attraverso la
definizione di puntuali princìpi e criteri di delega, della
competenza a legiferare nelle materie in questione, superando
l'errata convinzione per cui l'alta tecnicità e complessità
della disciplina dei servizi finanziari non rendono possibili
od opportune iniziative legislative parlamentari.
Proprio in un settore quale quello dei mercati finanziari,
caratterizzato da un sistema policentrico di fonti normative e
dalla presenza di diverse autorità di vigilanza, occorre
riaffermare la centralità della funzione parlamentare in
quanto idonea a garantire la coerenza, la trasparenza e la
tenuta complessiva del sistema, stabilendo, attraverso la
definizione di princìpi e regole generali, il quadro unitario
nel quale devono esplicarsi le competenze normative del
Governo e delle competenti autorità di settore.
Per quanto attiene al contenuto delle singole disposizioni
della presente proposta di legge, il comma 2 dell'articolo
25-bis della citata legge n. 306 del 2003, legge
comunitaria 2003, introdotto dall'articolo 1 della proposta di
legge, intende prevenire il rischio di un futuro inadempimento
degli obblighi comunitari in relazione alla direttiva.
L'articolo 20 della direttiva, infatti, delega alla
Commissione europea, in coerenza con il cosiddetto "modello
decisionale Lamfalussy", l'adozione di orientamenti tecnici e
misure di attuazione delle norme stabilite dalla direttiva
stessa, anche al fine di tenere conto dei nuovi sviluppi sui
mercati finanziari.
La legge comunitaria 2003 non contiene alcuna disposizione
che consenta di modificare i decreti legislativi con i quali
sarà recepita la direttiva 2002/87/CE per tenere conto delle
norme poste in essere dalla Commissione europea.
Sussiste quindi il rischio di un mancato o tardivo
adeguamento del nostro ordinamento a quello comunitario. A
tale situazione pone appunto rimedio il citato comma 2,
stabilendo che entro tre anni dalla data di entrata in vigore
del decreto legislativo di recepimento della direttiva, il
Governo possa emanare disposizioni correttive ed integrative,
anche al fine di tenere conto delle eventuali disposizioni di
attuazione della direttiva stessa adottate dalla Commissione
europea.
Il comma 3 reca i princìpi e i criteri di delega specifici
per il recepimento delle disposizioni della direttiva
riguardanti l'esercizio della vigilanza supplementare sulle
imprese incluse in un conglomerato finanziario.
In particolare, la lettera a) prevede l'introduzione
delle norme necessarie affinché le autorità italiane
competenti, d'intesa tra loro e con le autorità competenti di
altri Stati membri dell'Unione europea, individuino i
conglomerati nell'ambito dei quali le imprese finanziarie
regolate sono sottoposte a vigilanza supplementare e il
coordinatore unico responsabile per l'esercizio di tale
attività.
La lettera b) demanda alla legislazione delegata la
definizione dei compiti e delle funzioni del coordinatore
unico, come previsto dall'articolo 11 della direttiva. Si
precisa che restano fermi i compiti e i poteri di vigilanza
attribuiti alle competenti autorità dalla normativa nazionale
in vigore.
La lettera c) prevede che la vigilanza supplementare
sui conglomerati sia esercitata dalle autorità italiane in
stretta collaborazione tra di loro e, ove necessario, con le
autorità di altri Stati membri.
La collaborazione tra autorità deve essere realizzata
prevalentemente attraverso lo scambio di informazioni e la
conclusione di accordi di coordinamento. Tali accordi, come
previsto dalla direttiva, stabiliscono le procedure da seguire
per realizzare lo scambio informativo, per attuare la
consultazione tra autorità e per assumere decisioni nelle
materie disciplinate dalla direttiva. Gli stessi accordi
possono inoltre attribuire al coordinatore unico compiti
ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti dalla
direttiva, ai sensi del richiamato articolo 11, paragrafo 1,
ultimo capoverso, della direttiva stessa.
La lettera d) prevede l'adozione delle norme
necessarie affinché le autorità di vigilanza italiane,
ciascuna con riferimento al proprio settore di competenza ed
in coerenza con le decisioni assunte in sede di coordinamento
tra autorità di vigilanza competenti, possano adottare nei
confronti nelle imprese che appartengano a un conglomerato
finanziario le disposizioni, anche di carattere generale,
riguardanti l'adeguatezza patrimoniale, la concentrazione del
rischio, le operazioni intragruppo, la gestione del rischio e
i controlli interni, che si rendano necessarie per
l'attuazione della direttiva. Si precisa anche in questo caso
che resta ferma la normativa nazionale riguardante le citate
materie.
La lettera e) definisce i criteri per consentire
l'esercizio, sul piano informativo, della vigilanza
supplementare disciplinando, in particolare, gli obblighi
informativi delle singole imprese facenti parte del
conglomerato. In particolare, la legislazione delegata dovrà
assicurare che la trasmissione e lo scambio delle informazioni
utili alla vigilanza supplementare all'interno di un
conglomerato non incontrino ostacoli (ad esempio, con
riferimento agli ostacoli di natura giuridica, in tema di
segreto professionale).
La lettera f) demanda al legislatore delegato le
modifiche da apportare alle disposizioni vigenti in materia di
accertamenti ispettivi per dare attuazione alla direttiva (in
particolare, articolo 15), anche al fine di estendere gli
accertamenti ispettivi a soggetti non vigilati sulla base
della normativa vigente di settore ma facenti parte del
conglomerato finanziario.
La lettera g) individua i criteri per la disciplina
dei provvedimenti necessari ad assicurare l'osservanza delle
norme di legge e degli atti delle autorità che recepiscono la
direttiva, il rispetto della vigilanza supplementare ovvero a
rimediare a situazioni di pregiudizio o crisi di un'impresa
vigilata che emergano in sede di vigilanza supplementare. Per
quanto riguarda le imprese finanziarie vigilate, i
provvedimenti e le misure saranno disposti o promossi
dall'autorità di vigilanza settoriale. Al fine di assicurare
coerenza e organicità al quadro normativo, i provvedimenti da
applicare in sede di vigilanza supplementare dovranno essere
individuati tra quelli già previsti per ciascun settore dalla
normativa vigente. In sostanza, il legislatore delegato non
potrà assoggettare le imprese vigilate a misure diverse da
quelle che sinora sono state loro applicate in situazioni
simili. Quanto alla società di partecipazione finanziaria
mista, i provvedimenti in esame saranno promossi o applicati
dal coordinatore.
La lettera h) prevede la definizione dei requisiti
di onorabilità e professionalità che devono essere posseduti
da coloro che svolgono funzioni di amministrazione, direzione
e controllo presso una società di partecipazione finanziaria
mista, secondo quanto disposto dall'articolo 13 della
direttiva, al fine di assicurare che la dirigenza di tali
società sia affidata a soggetti aventi sufficienti esperienza
e onorabilità.
La lettera i) concerne l'applicazione di sanzioni
amministrative pecuniarie a carico degli esponenti della
società di partecipazione finanziaria mista in caso di
violazione delle norme legislative di recepimento e delle
relative disposizioni di attuazione in materia di vigilanza
supplementare.
La lettera l) prevede l'inclusione delle società di
gestione del risparmio (SGR) nell'ambito della vigilanza
supplementare sui conglomerati finanziari.
Nel nostro ordinamento, le SGR sono attualmente sottoposte
a vigilanza individuale e, qualora siano comprese in un gruppo
bancario ovvero di società di intermediazione mobiliare (SIM),
rientrano nella vigilanza consolidata sul gruppo bancario
ovvero nella vigilanza consolidata sul gruppo di SIM.
Con la lettera l) in esame si stabilisce
l'assoggettamento delle SGR che siano parte di un conglomerato
alla vigilanza supplementare in coerenza con il dettato della
direttiva.
Il comma 4 prevede l'emanazione delle norme necessarie a
dare attuazione alle disposizioni della direttiva sui
conglomerati che modificano precedenti direttive
settoriali.
Si intende in tal modo assicurare coerenza al complesso
delle fonti normative che regolano i diversi settori
finanziari.
Per il recepimento delle norme che modificano le direttive
in materia assicurativa, precedentemente recepite con norme di
rango primario, si prevede che la scelta in merito ad alcune
opzioni che la direttiva lascia allo Stato membro sia rinviata
ad apposite determinazioni dell'Istituto per la vigilanza
sulle assicurazioni private e di interesse collettivo.
In tal modo si tende a rendere coerenti le modalità e gli
strumenti di recepimento delle modifiche alle discipline
settoriali introdotte dalla direttiva.
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