XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4543
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
introduce i princìpi e criteri direttivi validi per il
recepimento della direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 28 gennaio 2003, relativa all'abuso di
informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato
(abusi di mercato), la cui attuazione è bensì stata
recentemente prevista dalla legge 31 ottobre 2003, n. 306 -
legge comunitaria 2003 - ma, per l'appunto, senza
l'esplicitazione di princìpi e criteri direttivi. Il termine
per il recepimento della direttiva in riferimento scade il 12
ottobre 2004.
La questione ha già formato oggetto di ampio dibattito in
sede di Commissione finanze della Camera dei deputati, al
momento del passaggio in terza e ultima lettura della legge
comunitaria 2003. Su questi stessi princìpi e criteri
direttivi, suggeriti fin dall'inizio dai firmatari della
presente proposta di legge, si riscontrò allora un totale
consenso di merito che coinvolgeva anche Governo e maggioranza
parlamentare, ma che non potè concretarsi in quella sede a
causa di asseriti problemi di tempistica dell'iter del
provvedimento.
Ricordiamo ancora che la correttezza e la fondatezza di
questi stessi indirizzi attuativi hanno trovato riscontro nel
ciclo di audizioni delle associazioni rappresentative degli
operatori del mercato, svoltosi in Commissione finanze della
Camera dei deputati nel settembre scorso e concluso il 7
ottobre dalla Commissione nazionale per le società e la borsa
(CONSOB).
Rileviamo pertanto che la mancata indicazione in questo
caso dei princìpi e criteri direttivi appare tanto più grave,
tenuto conto della importanza e della delicatezza della
materia che costituisce oggetto della direttiva e del profondo
impatto che essa determinerà sul nostro ordinamento
finanziario.
L'importanza della direttiva sugli abusi di mercato
discende, anzitutto, dal fatto che l'adozione di efficaci
misure di contrasto agli abusi di mercato costituisce un
presupposto fondamentale, come più volte sottolineato dalle
istituzioni europee, per garantire la trasparenza dei mercati
e, quindi, per recuperare la fiducia dei risparmiatori scossa,
nel nostro come in altri Paesi, dai numerosi scandali
finanziari degli ultimi anni e degli ultimi mesi.
Occorre poi considerare che il recepimento della direttiva
implicherà la sostituzione o l'integrazione di numerose e
importanti disposizioni del testo unico delle disposizioni in
materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto
legislativo n. 58 del 1998, nonché delle relative disposizioni
di attuazione contenute nel regolamento emittenti della
CONSOB.
Le disposizioni della citata direttiva 2003/6/CE sulle
quali appare particolarmente evidente la necessità che il
Parlamento definisca precise linee-guida per il legislatore
delegato sono le seguenti:
l'articolo 11, che prevede la designazione da parte di
ogni Stato membro di un'unica autorità amministrativa
competente a vigilare sull'applicazione delle disposizioni
adottate in recepimento della direttiva, autorità alla quale
devono essere attribuiti tutti i poteri di vigilanza e di
indagine necessari per l'esercizio delle sue funzioni. Tenuto
conto che nel nostro ordinamento le competenze di vigilanza
relative ai mercati finanziari sono ripartite tra CONSOB,
Banca d'Italia e, per certi aspetti, Ministero dell'economia e
delle finanze, sarebbe quanto mai opportuno individuare già
nella delega l'autorità competente di cui all'articolo 11
della direttiva;
l'articolo 12, che contiene un elenco minimo di poteri
che devono essere attribuiti all'autorità competente. Si
tratta di poteri ispettivi e interdittivi di particolare
estensione e incidenza, per la cui precisa individuazione
appare necessario prevedere criteri puntuali nella delega;
l'articolo 14, il quale stabilisce che le violazioni
delle disposizioni adottate in attuazione della direttiva
devono essere punite da ciascun ordinamento nazionale con
sanzioni o con misure amministrative efficaci, proporzionate e
dissuasive, fatta salva la facoltà per gli Stati membri di
imporre sanzioni penali.
L'omessa previsione di princìpi e di criteri direttivi per
il recepimento della direttiva 2003/6/CE risulta, inoltre, in
contrasto con le prassi del passato. In tutti gli analoghi
casi in cui il Governo è stato delegato a recepire nel nostro
ordinamento atti comunitari che implicavano rilevanti
modifiche alla disciplina dei mercati finanziari, il
Parlamento infatti ha sempre esercitato pienamente le proprie
prerogative indicando con chiarezza e puntualità l'oggetto e i
criteri per l'esercizio dei poteri delegati.
Come già indicato, l'opportunità di inserire nella legge
comunitaria specifici princìpi e criteri direttivi per il
recepimento della direttiva sugli abusi di mercato è stata del
resto evidenziata da tutti i soggetti auditi dalla VI
Commissione finanze della Camera dei deputati sul tema del
processo di integrazione finanziaria europea.
In particolare, i soggetti intervenuti hanno sottolineato
come una delega in bianco possa creare forti complicazioni e
conseguenti ritardi per il Governo, soprattutto in relazione
alla attuazione degli aspetti più delicati della direttiva,
quali l'individuazione dell'unica autorità competente e dei
relativi poteri.
L'articolo 1 della presente proposta di legge, che
introduce l'articolo 25-bis della legge n. 306 del 2003
(legge comunitaria 2003), detta pertanto una serie di princìpi
e criteri direttivi chiari, precisi e allo stesso tempo
flessibili che discendono essenzialmente dall'esigenza di
assicurare una organica e effettiva applicazione delle regole
in materia di abusi di mercato.
In particolare, i princìpi e criteri direttivi in
questione, indicati nel comma 3, prevedono:
l'individuazione della CONSOB quale autorità nazionale
competente, ai sensi dell'articolo 11 della direttiva, e la
definizione delle modalità per la cooperazione tra la CONSOB
stessa e le altre autorità nazionali competenti in materia di
vigilanza sul sistema finanziario. Questa soluzione appare
pienamente coerente con l'attuale assetto dei poteri di
vigilanza sui mercati finanziari, che prevede l'attribuzione
alla CONSOB delle funzioni di controllo della trasparenza dei
mercati e di tutela degli investitori;
la determinazione del contenuto e dei limiti dei poteri
ispettivi e di vigilanza attribuiti alla CONSOB in relazione
agli abusi di mercato;
l'introduzione a carico di chi opera professionalmente
su strumenti finanziari, qualora abbia ragionevoli motivi per
sospettare che le transazioni costituiscano un abuso di
informazioni privilegiate o una manipolazione del mercato,
dell'obbligo di segnalare la circostanza alla CONSOB;
la fissazione per le violazioni delle disposizioni in
materia di abusi di mercato di sanzioni e di misure
amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive nonché,
per le ipotesi di maggiore gravità, da individuare sulla base
di criteri quantitativi e qualitativi, anche di adeguate
sanzioni penali.
Il comma 2 intende prevenire il rischio di un futuro
inadempimento agli obblighi comunitari in relazione alla
direttiva 2003/6/CE, considerando che numerose disposizioni
delegano alla Commissione europea, in coerenza con il
cosiddetto "modello decisionale Lamfalussy", l'adozione di
rilevanti misure di attuazione della direttiva stessa, alcune
delle quali risultano peraltro in fase avanzata di
preparazione. La durata complessiva di tale delega alla
Commissione è di quattro anni dalla data di entrata in vigore
della direttiva, dunque sino al 18 aprile 2007.
La legge comunitaria 2003, viceversa, non contiene alcuna
disposizione che consenta di modificare i decreti legislativi
con i quali sarà recepita la direttiva 2003/6/CE al fine di
tenere conto delle successive norme poste in essere dalla
Commissione europea.
Appare quindi evidente il rischio di una mancanza o di un
ritardo nell'adeguamento del nostro ordinamento a quello
comunitario.
A tale situazione pone appunto rimedio il comma 2,
stabilendo che entro tre anni dalla data di entrata in vigore
del decreto legislativo di recepimento della direttiva, il
Governo possa emanare disposizioni correttive ed integrative,
anche al fine di tenere conto delle eventuali disposizioni di
attuazione della direttiva stessa adottate dalla Commissione
europea.
Per i motivi esposti, raccomandiamo la più sollecita
approvazione della presente proposta di legge, in tempo utile
per fornire le necessarie linee-guida al decreto legislativo
di recepimento della direttiva 2003/6/CE.
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