XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4505
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'esigenza di chiarire una norma (l'articolo 28 della
legge 24 dicembre 1969, n. 990) in materia di surroga che
risulta in parte inspiegabilmente inattuata con evidente danno
per i conti pubblici, soprattutto a far tempo da una sentenza
della Corte costituzionale, intervenuta sul tema per alcuni
specifici aspetti, che ha peraltro chiaramente confermato
l'esistenza di quel diritto in capo agli enti gestori di
assicurazioni sociali, attraverso un ragionamento che sembra
opportuno riproporre nella sostanza.
L'articolo 1916 del codice civile dispone che
l'assicuratore, il quale abbia pagato l'indennità, è surrogato
- fino alla concorrenza dell'ammontare di essa - nei diritti
dell'assicurato verso il terzo danneggiante. Tale disposizione
si applica anche alle assicurazioni contro gli infortuni sul
lavoro e contro le disgrazie accidentali, estendendosi così il
"diritto di surrogazione" agli enti esercenti le assicurazioni
sociali.
Il diritto di "surroga", regolato dall'articolo 28 della
legge n.990 del 1969, attribuisce agli enti gestori di
un'assicurazione sociale un'azione esercitabile nei confronti
dell'assicuratore del responsabile civile. Le due norme
regolano rapporti intersoggettivi diversi, contrassegnati da
un elemento comune: la successione nel credito, che
attribuisce la titolarità della pretesa nei confronti dei
distinti soggetti obbligati. Pertanto, dopo l'entrata in
vigore della legge n. 990 del 1969, agli enti gestori di
assicurazioni sociali, in caso di danni derivati dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, competono due
distinte azioni: una, ai sensi del citato articolo 1916 del
codice civile, nei confronti del responsabile del danno - ma
non del suo assicuratore - per il rimborso delle prestazioni
erogate, nei limiti dell'ammontare del risarcimento dovuto al
danneggiato; l'altra, ai sensi del citato articolo 28 della
legge n 990 del 1969, nei confronti dell'assicuratore del
responsabile - ma non nei confronti di quest'ultimo - per il
rimborso di dette prestazioni, entro il doppio limite
dell'ammontare del risarcimento dovuto al danneggiato e del
massimale assicurato.
Si è sostenuto davanti alla Corte costituzionale che in
forza dell'originaria "lettura" dell'articolo 28 della legge
n. 990 del 1969, in caso di insufficienza del massimale
assicurato a coprire i danni derivati dal sinistro, gli enti
gestori di assicurazioni sociali, ripetendo con preferenza
dall'assicuratore della responsabilità civile le somme erogate
ai propri assistiti, nella sostanza si limiterebbero ad
anticipare a costoro tali somme, che poi recupererebbero in
loro pregiudizio. In contrasto con gli obblighi assistenziali
su essi gravanti in attuazione all'articolo 38 della
Costituzione, gli istituti fruirebbero di un trattamento
ingiustificatamente privilegiato, come tale lesivo
dell'articolo 3 della stessa Costituzione.
La Corte costituzionale (con sentenza n. 318 del 18
maggio-6 giugno 1989) si è pronunciata sancendo che la
discrezionalità legislativa, nel prevedere e disciplinare la
"surroga" degli enti gestori di assicurazioni sociali, deve
essere esercitata nel rispetto dei princìpi costituzionali e
le finalità perseguite con l'attribuzione dell'azione di
"surroga" non possono mai risolversi nel pregiudizio di valori
costituzionalmente garantiti.
"La normativa conduce ad un assetto di interessi,
potenzialmente conflittuale, tra il danneggiato (dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti) e gli enti
gestori di assicurazioni sociali: il primo interessato ad
ottenere dall'assicuratore della responsabilità civile
l'integrale risarcimento dei danni subiti; i secondi tesi a
conseguire l'integrale recupero, da parte dello stesso
assicuratore, di quanto erogato in conseguenza del sinistro.
In caso di insufficienza del massimale il conflitto tra tali
interessi diventa attuale, ove il patrimonio del responsabile
civile non sia sufficiente a garantire il risarcimento di
tutti i danni cagionati (...) L'esercizio della "surroga
preferenziale" da parte dell'istituto di previdenza può ledere
il diritto alla predisposizione di mezzi adeguati alle
esigenze di vita del lavoratore, in caso di infortunio,
malattia e invalidità, caducando il beneficio prestato con la
percezione dell'indennità da parte dell'istituto stesso.
Conseguenza, questa, che è inconciliabile con le finalità
perseguite dal legislatore (...)".
Ne consegue che l'articolo 28 della legge n. 990 del 1969,
commi secondo, terzo e quarto, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non esclude
che gli enti gestori delle assicurazioni sociali possano
esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio del diritto
dell'assistito al risarcimento del danno alla persona che non
sia stato altrimenti risarcito.
Dopo tale pronuncia, però, è avvenuto che gli enti
erogatori, oggi l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), di fatto, non hanno esercitato la surroga sulle
prestazioni dovute per l'invalidità civile.
La presente proposta di legge, che trova origine
nell'articolo 2043 del codice civile, tende proprio ad
eliminare l'evidente disparità di trattamento tra prestazioni
di invalidità assicurative e "civili" che, nell'attuale
contesto - divenuto, peraltro, l'INPS ente erogatore ed ormai
gestore di entrambe - non trova giustificazione.
Ogni qualvolta le patologie che danno titolo ad una
prestazione di invalidità civile (assegno mensile, pensione di
inabilità, ma anche indennità di accompagnamento) siano
derivate da un fatto illecito di terzi (incidente stradale,
negligenze sanitarie, eccetera), l'ente, che pure ha l'obbligo
di recuperare gli importi erogati ed erogandi (previa
capitalizzazione) dai soggetti civilmente responsabili, di
fatto non si attiva, per prassi ingiustificatamente
consolidata.
Il meccanismo è quello che regola l'azione di surroga ai
sensi dell'articolo 1916 del codice civile, che attualmente
l'INPS attiva nei confronti delle imprese assicuratrici, però,
soltanto per indennità di malattia e di pensioni di invalidità
dello stesso INPS.
L'articolo 28 della legge n. 990 del 1969, chiaramente,
contempla la surroga da parte dell'ente "erogatore a gestire"
- quale l'INPS è sin dal 1998 - degli importi dovuti per
l'invalidità, nei confronti del soggetto responsabile, il
quale, diversamente, trarrebbe un beneficio determinato,
quanto meno, dalle mancate conseguenze a suo carico del
risarcimento del danno di cui si è reso responsabile.
La disposizione di legge appare chiara. Per cui non si
comprende la mancata attuazione. In ogni caso, proprio per
tale ragione sembra necessaria una interpretazione autentica
di quella norma utile a rimuovere una prassi inspiegabilmente
esistente.
Le modalità operative ed attuative sono di agevole
definizione (individuazione dell'eziologia da parte delle
commissioni delle aziende sanitarie locali, segnalazione
all'ente erogante, eccetera).
Il risultato finale si traduce in un beneficio dei conti
pubblici per un'entrata aggiuntiva procurata senza alcun onere
gestionale.
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