XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4209
RELAZIONE TECNICA
(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto
1978, n. 468, e successive modificazioni).
Il disegno di legge non comporta oneri. In particolare,
va osservato che anche se l'articolo 8, istituisce il registro
- tenuto dalla Commissione di cui all'articolo 7 - delle
persone che esercitano professionalmente taluna delle attività
di sicurezza previste dal disegno di legge, ciò non comporta
nuove e maggiori spese a carico del bilancio dello Stato, in
quanto per la tenuta del registro e per il supporto necessario
alle attività della Commissione consultiva centrale, di cui
all'articolo 7, vengono utilizzate le strutture amministrative
e le risorse umane già esistenti nell'ambito del Dipartimento
della pubblica sicurezza ed in particolare presso l'Ufficio
per la polizia amministrativa e sociale.
Più in generale, in tutte le disposizioni intese a
prevedere l'istituzione di registri e di albi è espressamente
stabilito che le spese per la relativa tenuta sono a carico
degli iscritti.
Come pure, l'articolo 24 (agevolazioni finanziarie) del
disegno di legge non comporta nuove e maggiori spese a carico
del bilancio dello Stato. In proposito si osserva, infatti,
che il primo comma della disposizione non comporta effetti
finanziari ulteriori rispetto allo stanziamento (di 10 milioni
di euro) previsto dall'articolo 74 della legge finanziaria per
il 2003 (legge n. 289 del 2002), per incentivare la
riqualificazione ed il potenziamento degli apparati di
sicurezza nelle piccole e medie imprese commerciali.
Con riferimento, infine, a quanto previsto dall'articolo
25, comma 7, del provvedimento, si precisa che al complesso
degli adempimenti connessi all'attuazione del medesimo si
provvede utilizzando le risorse strumentali e umane a
disposizione degli uffici centrali o periferici delle
amministrazioni interessate.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1) Aspetti tecnico-normativi in senso stretto
A) Analisi dell'impatto normativo delle norme proposte
sulla legislazione vigente.
Il disegno di legge ha lo scopo di ridisciplinare alcune
materie attualmente regolate dal testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n.
773, e dal relativo regolamento per l'esecuzione, di cui al
regio decreto 6 maggio 1940, n. 635.
In particolare:
le disposizioni (articoli da 9 a 13) del capo II e
quelle (articoli da 17 a 20) del capo IV del disegno di legge,
che trattano, rispettivamente, degli istituti di vigilanza e
delle guardie giurate e degli istituti di investigazione e di
ricerca e degli investigatori privati, intervengono
abrogandoli sugli articoli da 133 a 141 del titolo IV del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, recante "Delle
guardie particolari e degli istituti di vigilanza e di
investigazione privata", nonché sugli articoli da 249 a 260
del titolo IV (paragrafi 20 e 21), recante "Delle guardie
particolari e degli Istituti di vigilanza e di investigazione
privata", del citato regolamento per l'esecuzione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza. Il capo IV dello
stesso disegno di legge regolamenta inoltre le cosiddette
"indagini difensive" affrontando due temi di particolare
rilievo: la tutela dei diritti della difesa penale e quella
concernente il trattamento dei dati personali (tutela della
privacy);
le disposizioni (articoli da 14 a 16) del capo III
trattano delle imprese fornitrici di servizi di custodia e dei
custodi, confermando però alcune recenti "liberalizzazioni"
del settore;
le disposizioni (articoli da 21 a 22) del capo V
dedicato alle agenzie ed agli agenti per il recupero crediti,
abrogano la disposizione di cui all'articolo 115 del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, limitatamente alla
parte rimasta nella competenza dello Stato. Infatti,
l'articolo 163, comma 2, lettera d), del decreto
legislativo 31 marzo 1998 n. 112, conferma allo Stato la
competenza al rilascio delle licenze ex articolo 115 del
citato testo unico; limitatamente alle attività di recupero
crediti, pubblici incanti, agenzie matrimoniali e di pubbliche
relazioni. Anche in questa materia emergono profili di tutela
della privacy, che il disegno di legge prende in
considerazione ai fini della compatibilità con la legge 31
dicembre 1996, n. 675.
B) Analisi del quadro normativo e delle situazioni di
fatto che giustificano l'innovazione della legislazione
vigente; accertamento dell'esistenza, nella materia oggetto
dell'intervento, di riserva assoluta o relativa di legge;
precedenti norme di delegificazione.
Si tratta di una riforma da tempo auspicata, tendente ad
adeguare la disciplina posta da norme così datate, non più
rispondenti da un lato all'avvento di sofisticati sistemi di
tecnologia avanzata (si pensi ad esempio al teleallarme, alla
vigilanza satellitare, eccetera) e dall' altro all'assetto
organizzativo degli istituti, imposti da un mercato in
continua espansione.
La materia è attribuita alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo
comma, lettera h), della Costituzione.
C) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Non si ravvisano elementi di contrasto tra le
disposizioni che si commentano e le disposizioni comunitarie.
In particolare, il disegno di legge tiene conto anche della
decisione della Corte di giustizia della Comunità europea n.
C-283/99, in data 31 maggio 2001 e per quel che concerne le
varie attività disciplinate dal disegno di legge i cittadini
comunitari vengono equiparati ai cittadini italiani.
Relativamente all'esistenza di precedenti norme di
delegificazione, vengono salvaguardate le liberalizzazioni
introdotte dall'allegato B alla legge 24 novembre 2000, n.
340, che ha abrogato l'articolo 62 del testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza, nonché gli articoli 111, 113 e 114 del
citato regolamento per l'esecuzione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza, limitatamente alla parte
disciplinante il procedimento per l'iscrizione nel registro
dei portieri e dei custodi, ai sensi di quanto disposto
dall'articolo 1, comma 3, della stessa legge n. 340 del
2000.
D) Analisi della compatibilità con le competenze
costituzionali delle regioni ordinarie ed a statuto
speciale.
In relazione a quanto espresso ai punti A) e B), non si
ravvisano elementi di contrasto tra le disposizioni che si
commentano e le competenze normative regionali. Va anzi
segnalato che per quel che concerne la formazione
professionale degli addetti alle varie attività di "sicurezza
sussidiaria", l'articolo 13 (per le guardie giurate) e
l'articolo 22 (per gli agenti di recupero credito)
attribuiscono alla Conferenza Stato-regioni il compito di
promuovere, su proposta del Ministro dell'interno, l'adozione
da parte delle regioni di normative comuni in materia di
formazione professionale.
E) Verifica della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongano il trasferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali.
Le disposizioni recate dal provvedimento che si commenta
non inficiano l'autonomia degli enti locali, né si pongono in
contrasto con le deleghe svolte in tema di trasferimento di
funzioni e competenze agli enti locali.
2) Valutazione dell'impatto amministrativo
A) Ricognizione degli obiettivi del progetto e analisi dei
mezzi e dei tempi individuati per il loro perseguimento.
Il provvedimento ha lo scopo di ridisciplinare i
particolari e delicati settori di attività in cui interviene,
offrendo agli operatori nuovi scenari imprenditoriali sui
quali porre l'attenzione ed ampliando indirettamente l'offerta
di lavoro. In particolare, il disegno di legge ha
obiettivamente inteso disciplinare e circoscrivere attività
già oggi svolte e tollerate al di fuori di una specifica
regolamentazione. Lo stesso strumento regolamentare
individuato (articolo 1, comma 5) per definire nuove attività
da sottoporre a licenza è stato apprestato ai fini di una
necessaria flessibilità della norma, rispetto ad esigenze che
potranno in successione di tempo emergere. Quanto ai tempi
necessari per il perseguimento degli obiettivi, va considerato
che lo stesso disegno di legge differenzia, in relazione
all'importanza ovvero alla sua indispensabilità, la tempistica
degli interventi di normazione secondaria attuativi del
disegno di legge. In proposito basterà osservare, a titolo
esemplificativo, che il comma 2 dell'articolo 18 del disegno
di legge fissa in nove mesi, dalla data di entrata in vigore
delle disposizioni in commento, il termine entro cui emanare,
su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il
Ministro dell'interno, il regolamento per la tenuta presso
ogni corte d'appello dell'albo degli investigatori
difensivi.
In via generale, l'articolo 25, comma 4, del disegno di
legge fissa in un quinquennio il termine massimo entro il
quale attuare in via definitiva le disposizioni del disegno di
legge. Nella fase intermedia, viene quindi previsto che, al
fine di agevolare il passaggio dal regime vincolistico
stabilito dall'articolo 136 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza a quello previsto dagli articoli 2 e
seguenti del disegno di legge, il Ministro dell'interno può,
con propri decreti, da adottare sentita la Commissione di cui
all'articolo 7, stabilire speciali modalità per il rilascio di
licenze per l'esercizio di nuovi istituti di vigilanza e di
sicurezza o di investigazione, ricerche e raccolta di
informazioni o di nuove agenzie per il recupero stragiudiziale
dei crediti.
B) Valutazione dell'esistenza di oneri organizzativi a
carico delle pubbliche amministrazioni anche in relazione alla
loro ripartizione fra strutture centrali e periferiche dello
Stato, regioni ed enti locali.
Le disposizioni recate dal provvedimento non comportano
nuovi oneri organizzativi a carico di pubbliche
amministrazioni.
C) Valutazione dell'eventuale previsione della creazione
di nuove strutture amministrative e del coordinamento con le
strutture esistenti.
Non è prevista l'istituzione di nuove strutture
amministrative.
D) Verifica dell'esistenza, a carico di cittadini e delle
imprese, di oneri finanziari, organizzativi ed adempimenti
burocratici.
Le disposizioni che si commentano non determinano tale
risultato.
3) Elementi di drafting e linguaggio normativo
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Le disposizioni che si commentano introducono come nuova
definizione normativa quella di "sicurezza sussidiaria", la
cui introduzione è valutata necessaria e coerente con le altre
definizioni in uso, in quanto mira a sottolinearne la
complementarietà delle attività disciplinate rispetto al
sistema della "sicurezza pubblica". Tale complementarietà
esplica i suoi effetti nel senso di confermare la competenza
della legge statuale a disciplinare la materia, sia con
riguardo alla legislazione regionale (ex articolo 117 della
Costituzione, che a quella comunitaria.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
I riferimenti contenuti nel testo a norme vigenti sono
corretti per quanto attiene all'esatta individuazione delle
norme.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni
vigenti.
Le disposizioni del provvedimento che importano modifiche
od integrazioni alla disciplina normativa vigente sono
esplicite, conservando coerenza e leggibilità alle
disposizioni modificate.
D) Valutazione dell'opportunità di prevedere la delega per
la redazione di un testo unico nella materia oggetto del
progetto.
Non si ritiene opportuna la previsione di una delega per
la redazione di un testo unico nella materia oggetto del
progetto.
E) Individuazione di eventuali effetti abrogativi
impliciti di disposizioni del progetto e loro traduzione in
norme abrogative espresse nel testo normativo.
Il testo del disegno di legge non reca abrogazioni
implicite di norme vigenti, disponendo solo modificazioni
esplicite (si veda punto C).
SCHEDA ALLEGATA ALL'ANALISI TECNICO-NORMATIVA
A) Indicazioni delle linee prevalenti della giurisprudenza
costituzionale in materia e di eventuali giudizi di
costituzionalità in corso.
La Corte costituzionale con sentenza 10-17 luglio 1995,
n. 326 (Gazzetta Ufficiale n. 33 del 9 agosto 1995,
Serie speciale) ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli
articoli 11, terzo comma, e 138, primo comma, numero 4),
sollevata in riferimento all'articolo 3 della Costituzione.
Con successiva sentenza 10-17 dicembre 1997, n. 405
(Gazzetta Ufficiale n. 52 del 24 dicembre 1997, Serie
speciale), la stessa Corte ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 11,
ultimo comma, e 138, primo comma, numero 4), sollevata in
riferimento agli articoli 3, 4 e 35 della Costituzione.
La Corte costituzionale, con ordinanza l2-24 luglio 2000,
n. 338 (Gazzetta Ufficiale n. 32 del 2 agosto 2000,
Serie speciale), ha dichiarato la manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 138,
primo comma, numero 4), sollevata in riferimento agli articoli
3 e 97, primo comma, della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza 18-25 luglio 1996,
n. 311 (Gazzetta Ufficiale n. 31 del 31 luglio 1996, 1^
Serie speciale), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'articolo 138, primo comma, numero 5), nella parte in cui,
stabilendo i requisiti che devono possedere le guardie
particolari giurate: a) consente di valutare la condotta
"politica" dell'aspirante; b) richiede una condotta
morale "ottima" anziché "buona"; c) consente di valutare
la condotta "morale" per aspetti non incidenti sull'attuale
attitudine ed affidabilità dell'aspirante ad esercitare le
relative funzioni.
B) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti
su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato
dell'iter.
Presso la Camera dei deputati, innanzi alla I
Commissione, in sede referente, è iniziato l'esame congiunto
dei seguenti disegni di legge di iniziativa parlamentare
recanti "Disciplina degli istituti di vigilanza privata": atti
Camera nn. 301 Lucidi, 452 Cento, 823 Pistone, 868 Misuraca,
1172 Molinari, 2188 Stucchi, 2303 Nespoli, 2393 Ascierto, 2508
Marras e 2880 Pezzella.
ALLEGATO
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