XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4422
Onorevoli Colleghi! - Le Province - enti autonomi
locali, territoriali, intermedi tra Comuni e Regioni - hanno
nella Repubblica italiana un particolare riconoscimento e
godono altresì di garanzia costituzionale in forza
dell'articolo 5 della Costituzione, che ha carattere generale
e solenne essendo inserito nei dodici "Princìpi fondamentali"
che introducono la Carta: "La Repubblica, una e indivisibile,
riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi
che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento
amministrativo; adegua i princìpi ed i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento".
Com'è noto, tali "Principi" rappresentano sia i valori
centrali e qualificanti della Repubblica, sia gli obiettivi
primari e permanenti che la Costituzione prescrive al
legislatore ordinario perché essi abbiano rigorosa tutela e
piena attuazione.
A seguito della riforma del titolo V della parte seconda
della Costituzione, ad opera della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, a rafforzamento del principio
autonomistico di cui all'articolo 5 - che riguarda tutte le
autonomie territoriali locali e che la stessa norma
costituzionale tiene a ben distinguere da quello del
decentramento amministrativo, che è pure richiamato nel
predetto articolo 5 - risultano collegate anche significative
norme di carattere ordinamentale. Così è per l'articolo 114:
"La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato"; l'articolo
116, terzo comma: "Ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma
dell'articolo 117, (materie di potestà concorrente fra Stato e
Regioni) e le materie indicate dal secondo comma del medesimo
articolo alle lettere l) giurisdizione e norme
processuali, ordinamento civile e penale e giustizia
amministrativa, ma limitatamente all'organizzazione della
giustizia di pace, n) norme generali sull'istruzione e
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali, possono essere attribuite ad altre Regioni, con
legge dello Stato su iniziativa della Regione interessata,
sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui
all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a
maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra
lo Stato e la Regione interessata"; e per l'articolo 119,
primo e secondo comma: "I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di
entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in
armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio".
L'autonomia delle Province va altresì considerata, sotto
il profilo costituzionale, anche per i combinati disposti
dell'articolo 116, primo e secondo comma, della Costituzione:
"Il Friuli Venezia-Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il
Trentino-Alto Adige/S)dtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste
dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia,
secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale. La Regione Trentino Alto-Adige/S)dtirol è
costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano", e
delle disposizioni del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto-Adige
(risultante dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5,
dalla legge 31 dicembre 1962, n. 1777, dalla legge
costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, e dalla legge
costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1), di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonché
delle modificazioni apportate dalle leggi costituzionali 12
aprile 1989, n. 3, e 23 settembre 1993, n. 2, e dalla legge 30
novembre 1989, n. 386.
In forza di questa normativa, alle Province di Trento e di
Bolzano sono attribuite "forme e condizioni particolari di
autonomia" (articolo 3, terzo comma, dello Statuto) che si
concretano, tra l'altro ma non esclusivamente, nella potestà
legislativa primaria in numerose e importanti materie
(articolo 8 dello Statuto) e nella potestà legislativa
secondaria in altre rilevanti materie (articolo 9 dello
Statuto).
Alle Province di Trento e di Bolzano sono anche
attribuite, o devolute, cospicue quote del gettito delle
entrate tributarie dello Stato percepite nei rispettivi
territori (articoli 70, 71, 75 e 78 dello Statuto).
E' evidente che in questo modo si è creata ed andata
consolidandosi sempre più una grave situazione di "disparità
di condizione costituzionale" tra i cittadini delle due
Province di Trento e di Bolzano e quelli delle altre Province
che non possono fruire della stessa normativa richiamata.
Lo scopo della presente proposta di legge costituzionale è
in primo luogo quello di superare, dal punto di vista
costituzionale, l'ormai insostenibile e ingiustificabile
"discriminazione" denunciata e che coinvolge i diritti dei
cittadini e delle loro istituzioni territoriali di autonomia,
in particolare delle province.
Sul piano generale il progetto di legge costituzionale
evidenzia infatti come in forza dei "Princìpi fondamentali"
della Costituzione, debbano essere eliminate due gravi e
dannose violazioni di essenziali princìpi costituzionali. Esse
riguardano, anzitutto, l'eguaglianza di tutti i cittadini
davanti alla legge, che deve essere attuata sempre e senza
distinzione alcuna di sesso, razza, lingua, religione,
opinioni politiche, condizioni personali e sociali (articolo 3
della Costituzione). E sotto questo profilo, la
discriminazione costituzionale che favorisce, ad esempio, i
cittadini della Provincia di Trento, per la quale non si
possono certamente invocare le particolari condizioni storiche
ed etno-linguistiche di Bolzano, rispetto ai cittadini delle
Province prive dello statuto speciale, non può non essere
sollecitamente eliminata.
La seconda violazione costituzionale è rappresentata dalla
mancata effettiva attuazione, o comunque dalla parziale
attuazione, a favore delle Province del "diritto
all'autonomia" che è sancito in termini assai netti e
perentori nell'articolo 5 della Costituzione e che risulta
prescritto nella parte ordinamentale della stessa
Costituzione, nelle norme della parte seconda, titolo V, come
riformato.
In termini propositivi il presente progetto di legge
costituzionale vuole, oltre che rendere coerenti ed effettive
le norme concernenti l'ordinamento della Repubblica con i
"Princìpi fondamentali" per quanto previsto e prescritto in
materia di autonomie, assicurare anche la loro piena e
sollecita attuazione.
Tutto ciò tenendo conto di un contesto culturale,
socio-economico, di competitività "di aree produttive" che si
colloca entro il mercato unico e la moneta unica europei ed
entro la globalizzazione delle comunicazioni, delle
produzioni, degli scambi. Per conseguire questi essenziali
obiettivi, senza i quali la Costituzione risulta inattuata e
disattesa e le autonomie diventano una pura velleità, il
presente progetto di legge costituzionale intende dare
effettiva attuazione agli articoli 114, 116, 117, 118 e 119
della Costituzione, onde assicurare giuridica vigenza al
principio autonomistico e promuovere effettivamente le
autonomie locali, adeguando così i princìpi ed i metodi della
legislazione repubblicana alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento.
Su queste premesse di principio, di coerenza e di
effettività, occorre dare concreta attuazione al pluralismo
istituzionale e autonomistico della Repubblica sancito dal
nuovo 114 della Costituzione, laddove i Comuni, le Province,
le Città metropolitane e le Regioni, che insieme costituiscono
la Repubblica, sono riconosciuti espressamente come enti
autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni. In tale
contesto normativo-costituzionale e in virtù del principio di
sussidiarietà, la potestà legislativa è esercitata dallo
Stato, dalle Regioni e dalle Province autonome, mentre la
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di sua
esclusiva potestà e salva delega alle Regioni. La potestà
regolamentare spetta alle Regioni e alle Province autonome in
ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città
metropolitane hanno comunque potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle
funzioni loro attribuite. Le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,
Regioni e Stato.
Il quadro autonomistico risulta in questo modo più
equilibrato con il vantaggio del perseguimento dell'obiettivo
della funzionalità, della separazione delle competenze e dei
ruoli di legislazione e di gestione tra i diversi "enti
autonomi" che operano sul territorio dello Stato, con
cooperazione e responsabilizzazione di ciascun ente.
Costituisce un ulteriore elemento di equilibrio
autonomistico la conservazione alle Regioni Sicilia, Sardegna,
Friuli Venezia-Giulia, Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e
alle due Province autonome di Trento e di Bolzano delle forme
e delle condizioni di autonomia regionale e provinciale
stabilite dai loro rispettivi vigenti Statuti e dalle relative
leggi costituzionali. Tuttavia, nella presente proposta di
legge costituzionale viene affermata, come profonda
innovazione istituzionale, la possibilità che a tutte le
Province, tramite specifici Statuti di autonomia provinciale
adottati con legge costituzionale, siano attribuite forme e
condizioni particolari di autonomia normativa, finanziaria,
organizzativa e amministrativa adeguate ai caratteri
comunitari delle popolazioni e dei territori, alle loro
culture, storie, nonché alle caratteristiche produttive,
economiche e sociali e alla loro contribuzione all'erario. Si
tratta di una opzione di autonomia e di assunzione di
responsabilità che deve essere offerta a ciascuna Provincia
che ritenga di avere le caratteristiche indicate, nonché i
tassi di sviluppo e di crescita in grado di sorreggere una
struttura istituzionale di autonomia provinciale come quella
delineata e che si rifà molto da vicino al modello già
esistente e positivamente operante nelle Province autonome di
Trento e di Bolzano. Tenendo conto delle diffuse aspirazioni
di molte Province, il presente progetto di legge
costituzionale prevede già mediante il nuovo articolo
116-bis della Costituzione (articolo 3 della proposta di
legge costituzionale) che, in attuazione del principio
autonomistico, alla Provincia di Bergamo sia attribuito lo
Statuto di autonomia provinciale, avendo essa tutti i
requisiti indicati.
Si tratta di un caso concreto e documentato che attesta
come questa Provincia - con una popolazione di poco inferiore
al milione di unità e quindi già nelle condizioni di
richiedere oggi, in base all'articolo 132, primo comma, della
Costituzione, di venire costituita in Regione - abbia una
consistenza demografica superiore a ben cinque Regioni
italiane (Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Umbria, Molise e
Basilicata) e veda a livello nazionale solo undici
circoscrizioni provinciali con popolazione superiore alla sua
(Torino, Milano, Brescia, Genova, Firenze, Roma, Napoli,
Salerno, Bari, Palermo e Catania). Le specificità proprie
della Provincia di Bergamo, sia sotto il profilo dell'identità
culturale e storica sia del "capitale umano", in termini sia
di crescita demografica (essa rappresenta circa il 10 per
cento dell'intera popolazione lombarda) che di produttività
(il prodotto interno lordo provinciale è nettamente superiore
a quello di interi Stati membri dell'Unione europea di ben più
ampia consistenza demografica, come ad esempio Grecia e
Portogallo) sorreggono la richiesta di attribuzione dello
Statuto di autonomia provinciale.
La necessità urgente di disporre di una "reale autonomia
provinciale" - secondo il modello di Trento e di Bolzano che
bene si adatta alla realtà bergamasca - nasce dall'attuale
stato di impotenza normativa e finanziaria in cui si trovano
tutte le "autonomie" bergamasche e, in primo luogo, quella
provinciale che è di coordinamento e di programmazione. Di
fronte all'intensa e vitale dinamica produttiva e commerciale
della comunità che rappresenta, la Provincia di Bergamo non ha
oggi la possibilità di sorreggere come dovrebbe (e come la
comunità richiede) con infrastrutture, viabilità, formazione,
servizi alle persone e qualità della vita, i suoi abitanti.
Un'autonomia provinciale effettiva comporta la responsabilità
della rappresentanza democraticamente scelta, la potestà
legislativa, la devoluzione o l'attribuzione di congrue quote
del gettito fiscale prodotto nel territorio. A questo
riguardo, il progetto di legge costituzionale prevede
all'articolo 5 le percentuali minime delle quote del gettito
fiscale che devono essere devolute, o attribuite, al fine di
assicurare alla Provincia di poter efficacemente intervenire
nelle materie in ordine alle quali i poteri normativi e di
amministrazione, con il concorso dei Comuni, sono essenziali e
determinanti per garantire la crescita umana e lo sviluppo
economico-sociale del territorio. L'introduzione della
specifica richiesta di autonomia per la Provincia di Bergamo
che il presente progetto di legge costituzionale prevede non
prefigura alcuna posizione di privilegio, ma solo l'attuazione
di forme variabili di geometria costituzionale del tutto in
linea con il principio autonomistico delineato nel titolo V
della parte seconda della Costituzione.
Solo in tale modo è possibile togliere il tema
dell'autonomia in generale, e di quella provinciale in
particolare, dall'astrattezza retorica e dall'impotenza
pratica in cui oggi tutte le autonomie sono immerse e
paralizzate.
Occorre dimostrare di avere fiducia nelle capacità di
autogoverno delle Province, soprattutto di quelle Province
che, come Bergamo ed altre, sono state, con il loro enorme
impegno di lavoro e di sopportazione di gravi oneri fiscali,
le vere artefici dell'entrata dell'Italia nel mercato della
moneta unica europea. Un'autonomia reale e affidata alle
istituzioni provinciali e locali, secondo quanto prevede il
progetto di legge costituzionale illustrato, è condizione
imprescindibile per restare in Europa con dignità e con la
giusta forza che nasce da istituzioni che sono vicine alla
realtà quotidiana, con partecipazione, efficienza e
sollecitudine.
Frontespizio