XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4414
Onorevoli Deputati! - Il recente impiego dei contingenti
militari italiani in Afghanistan e in Iraq ha confermato
quanto era già emerso nel corso delle operazioni della NATO
nella ex Jugoslavia ed in Kosovo circa l'utilità di disporre
da parte delle Forze armate italiane di velivoli a pilotaggio
remoto (conosciuti, nel mondo anglosassone, con l'acronimo di
UAV "Unmanned Aerial Vehicles"). Tali velivoli sono
pilotati da un equipaggio operante da una stazione remota di
comando e controllo posizionata a terra o eventualmente su
unità navali.
Sul piano internazionale sono almeno quindici i Paesi, tra
i quali alcuni europei, che impiegano stabilmente tali
velivoli.
Sotto il profilo politico-militare le ragioni dell'elevato
interesse attribuito a livello internazionale a tali sistemi
sono di massima riconducibili ai seguenti fattori:
capacità di assicurare la sorveglianza di vaste aree di
terreno o di ampi spazi marittimi per lunghi periodi di tempo
ed a considerevole distanza dalla base di partenza, date le
loro caratteristiche in termini di autonomia e raggio
d'azione;
possibilità di effettuare missioni di ricognizione su
specifici obiettivi, anche situati in profondità in un
territorio potenzialmente ostile;
capacità di rilanciare in tempo reale le immagini
raccolte ai centri nodali della struttura di comando e
controllo militare e, se necessario o richiesto, anche ad enti
civili;
possibilità di utilizzo, oltre che in caso di conflitto,
anche in situazioni di crisi, sia per la sorveglianza, sia per
la ricognizione, con un intervento meno intrusivo e
compromettente di quello effettuato con piattaforme manovrate
da bordo;
relativa "spendibilità", in quanto trattandosi di mezzi
privi di personale a bordo risultano impiegabili in aree
potenzialmente pericolose senza rischio di subire perdite tra
gli equipaggi o la loro eventuale cattura;
flessibilità operativa, derivante dalla limitata
complessità delle strutture di supporto a terra e dalla
modularità del carico utile, per i quali è possibile prevedere
l'impiego di diverse tipologie di sensori;
elevata economicità d'impiego dovuta all'assenza di
personale a bordo.
Ciò ha indotto il Ministero della difesa ad avviare le
procedure di acquisizione di una quantità limitata di velivoli
a pilotaggio remoto (VPR), con i quali dare avvio ad
un'attività di addestramento operativo al sistema stesso.
Per quanto concerne l'impiego dei VPR va osservato che
l'International Civil Aviation Organization (ICAO), in
via di principio, li assimila agli aeromobili. Ma nonostante i
VPR siano impiegati da diversi Paesi, non è stata ancora
emanata, sia a livello internazionale sia a livello europeo,
una specifica normativa che disciplini l'utilizzo di tali
sistemi.
A livello nazionale, le norme vigenti, contenute nel
codice della navigazione del 1942 e nel regolamento della
navigazione aerea del 1925, risultano del tutto inadeguate a
regolare, anche in via analogica, l'impiego di tali sistemi.
Ne consegue che essi non possono essere utilizzati nello
spazio aereo nazionale.
L'intervento legislativo è dunque giustificato dalla
necessità di consentire alle Forze armate di impiegare i VPR
per attività operative e addestrative volte alla difesa ed
alla sicurezza nazionale, con particolare riferimento alle
operazioni militari in corso all'estero, nonché alle attività
di concorso per la prevenzione e il contrasto
dell'immigrazione clandestina e del terrorismo internazionale
attraverso la vigilanza dello spazio aereo e marittimo
nazionale. Ciò in attesa dell'emanazione di una normativa
nazionale che, in accordo con la regolamentazione aeronautica
internazionale, ne disciplini l'utilizzo nell'ambito del
traffico aereo generale.
Per quanto concerne il contenuto dei singoli articoli,
l'articolo 1 definisce il VPR come un mezzo aereo pilotato da
equipaggio operante da una stazione remota di comando e
controllo.
L'articolo 2 prevede al comma 1 che, in attesa
dell'emanazione di una normativa nazionale che disciplini
l'aeronavigabilità e l'impiego di VPR nell'ambito del sistema
del traffico aereo generale, le Forze armate italiane sono
autorizzate ad impiegare VPR per attività operative e
addestrative dirette alla difesa ed alla sicurezza nazionale.
Il comma 2 prevede che l'impiego dei VPR avvenga nell'ambito
di spazi aerei determinati e previa adozione di apposite
limitazioni. Tali limitazioni saranno stabilite, con apposito
documento tecnico-operativo, tra l'Aeronautica militare,
sentita la Forza armata che impiega i VPR, e l'Ente nazionale
per l'aviazione civile, di concerto con l'Ente nazionale di
assistenza al volo Spa per gli aspetti di gestione e controllo
dello spazio aereo. Il comma 3 prevede che dette limitazioni,
nel rispetto dei princìpi della sicurezza del volo, riguardino
i profili di missione, le procedure operative, le aree di
lavoro, gli equipaggiamenti, ivi comprese l'emissione di
appositi avvisi al personale aereo-navigante (NOTAM), le
comunicazioni radio e radar e le condizioni
meteorologiche. Il comma 4 prevede, infine, che nel corso di
operazioni condotte dalle Forze armate sul territorio
nazionale o all'estero connesse a situazioni di crisi o di
conflitto armato l'impiego dei VPR non è sottoposto alle
sopracitate limitazioni.
L'articolo 3 stabilisce, al comma 1, che i VPR in
dotazione alle Forze armate sono identificati attraverso il
contrassegno di nazionalità, cioè la cosiddetta "coccarda
tricolore", e da un codice di individuazione assegnato dalla
direzione generale degli armamenti aeronautici del Ministero
della difesa, a seguito dell'accertamento della rispondenza
dei velivoli ai requisiti tecnici contrattualmente definiti
sulla base delle esigenze operative. Detta direzione generale
mantiene un apposito elenco dei codici assegnati. Il comma 2,
inoltre, dispone che, ai fini del regime amministrativo e
della navigazione aerea, i VPR in dotazione alle Forze armate
sono considerati aeromobili militari, secondo le disposizioni
dell'articolo 745 del codice della navigazione. Ad essi,
conseguentemente, non si applicano, ai sensi dell'articolo 748
del codice della navigazione, le norme del codice medesimo.
L'articolo 4 disciplina l'entrata in vigore della
legge.
Il provvedimento non comporta oneri finanziari aggiuntivi
a carico dello Stato, in quanto il finanziamento del programma
di acquisizione dei VPR, per un importo totale di 47.983.205
dollari USA, è stato effettuato con i fondi relativi al
capitolo 7177/11 del bilancio ordinario del Ministero della
difesa, a valere sull'esercizio finanziario 2001. La direzione
generale degli armamenti aeronautici del medesimo Ministero,
su mandato del Segretariato generale della difesa, ha
acquisito il VPR "Predator", prodotto dalla ditta General
Atomics Aeronautical System Inc. di San Diego - California
(USA). Il relativo contratto è in fase di esecuzione.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto
A) Necessità dell'intervento normativo.
L'intervento legislativo si rende necessario in mancanza
di una disciplina relativa all'utilizzazione di velivoli a
pilotaggio remoto (VPR) nel sistema dell'aviazione civile e di
Stato.
In attesa dell'emanazione di una normativa nazionale che,
in accordo con la regolamentazione aeronautica internazionale,
ne disciplini l'utilizzo nell'ambito del traffico aereo
generale, il provvedimento è inteso ad autorizzare le Forze
armate a impiegare tali velivoli in attività operative e
addestrative per la difesa e la sicurezza nazionale.
B) Analisi del quadro normativo.
L'International Civil Aviation Organization (ICAO),
in via di principio, assimila i VPR agli aeromobili;
nonostante i VPR siano impiegati da diversi Paesi, non è stata
ancora emanata, né in ambito europeo né a livello
internazionale, una normativa che disciplini l'utilizzo di
tali mezzi di navigazione aerea.
L'articolo 3, comma 2, del disegno di legge, stabilisce
che i VPR in dotazione alle Forze armate siano considerati
aeromobili militari.
In virtù di tale previsione, viene esclusa
l'applicabilità ai predetti VPR delle disposizioni del codice
della navigazione, ai sensi degli articoli 745 e 748 dello
stesso codice, soggiacendo essi, invece, alla disciplina
stabilita da leggi speciali. Viene, altresì, esclusa,
relativamente all'uso dello spazio aereo, l'applicabilità
delle procedure a carattere generale formulate dall'ICAO
(articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 27
luglio 1981, n. 484).
In tale quadro, le disposizioni del disegno di legge
disciplinano l'impiego dei VPR, attribuendo l'individuazione
delle relative limitazioni all'Aeronautica militare, sentita
la Forza armata che impiega i VPR, e all'Ente nazionale per
l'aviazione civile, di concerto con l'Ente nazionale di
assistenza al volo SpA per gli aspetti di gestione e controllo
dello spazio aereo, nel rispetto delle competenze
istituzionali dei predetti enti.
C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui
regolamenti vigenti.
Il provvedimento, considerando i VPR in dotazione alle
Forze armate quali aeromobili militari, non altera il quadro
di riferimento normativo, costituito dagli articoli 745 e 748
del codice della navigazione.
D) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Il provvedimento non ha alcuna incidenza sull'ordinamento
comunitario, considerato che anche nell'ambito dell'Unione
europea non sono state ancora emanate norme concernenti
l'aeronavigabilità e l'impiego dei VPR.
E) Analisi della compatibilità con le competenze delle
regioni ordinarie e a statuto speciale.
Il disegno di legge non incide sulle competenze
legislative attribuite alle regioni dall'articolo 117 della
Costituzione (nel testo novellato dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3) e dalla legge 5 giugno 2003, n. 131,
recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3".
Le norme del provvedimento sono infatti riconducibili alla
materia "difesa e Forze armate", di cui all'articolo 117,
secondo comma, lettera d), della Costituzione, di
competenza esclusiva dello Stato.
F) Verifica della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali.
Le disposizioni del disegno di legge sono coerenti con le
fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di
funzioni alle regioni ed agli enti locali.
G) Verifica dell'assenza di delegificazione e della piena
utilizzazione delle possibilità di legificazione.
Le norme del disegno di legge si coordinano con atti
normativi primari con assenza di delegificazione e non possono
costituire oggetto di atti normativi secondari.
Non si riscontrano nella materia de qua precedenti
norme di delegificazione.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Il disegno di legge introduce esclusivamente la
definizione normativa di "velivolo a pilotaggio remoto". Viene
previsto che per tale velivolo deve intendersi ogni mezzo
aereo pilotato da equipaggio operante da una stazione remota
di comando e controllo.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni dei medesimi.
I riferimenti normativi contenuti nel disegno di legge
risultano coerenti anche con riguardo alle successive
modificazioni.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni
vigenti.
Il disegno di legge è stato redatto senza fare ricorso
alla tecnica della novella legislativa.
D) Individuazione di eventuali effetti abrogativi
impliciti di disposizioni del progetto e loro traduzione in
norme abrogative espresse nel testo normativo.
Nessuna delle disposizioni contenute nel provvedimento ha
effetti abrogativi impliciti o espressi.
3. Ulteriori elementi
A) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza
ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul
medesimo o analogo progetto.
In materia non risultano particolari orientamenti
giurisprudenziali, né sono pendenti questioni di legittimità
costituzionale.
B) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti
su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato
dell'iter.
Risulta attualmente all'esame del Parlamento (IX
Commissione trasporti, poste e telecomunicazioni della Camera
dei deputati) il disegno di legge atto Camera n. 1431 Muratori
ed altri, (abbinato alle iniziative parlamentari atti Camera
nn. 1842 Ronchi, 1847 Pasetto ed altri, 1878 Duca ed altri,
1953 Ferro ed altri, 2130 Duca ed altri, 2494 De Laurentiis ed
altri, 2918 Romani ed altri, 3069 Pasetto ed altri, 3727
Pezzella, 4033 Carboni ed altri), concernente norme per la
sicurezza e l'efficienza del trasporto aereo. L'iniziativa
parlamentare non reca norme che disciplinino i VPR. Il
Ministero della difesa ha proposto un emendamento volto ad
introdurre tale concetto giuridico nel campo dell'aviazione
civile. Nulla è previsto per l'impiego militare di VPR.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Ambito dell'intervento: destinatari diretti e
indiretti.
L'intervento mira a fornire alle Forze armate uno
strumento normativo che, in mancanza di normativa nazionale e
internazionale che disciplini l'impiego di velivoli a
pilotaggio remoto (VPR), permetta l'impiego dei predetti
velivoli in attività operative e addestrative per la difesa e
la sicurezza nazionale.
Destinatari diretti sono le Forze armate, per il
contributo informativo che tali sistemi possono fornire per
rendere efficace e più sicuro l'impiego di unità delle Forze
armate in operazioni.
Destinatari indiretti sono gli utenti stessi delle
informazioni tra cui possono annoverarsi:
comandi ed unità di altre nazioni impiegati in
operazioni condotte congiuntamente alle Forze armate
italiane;
istituzioni ed enti chiamati ad operare a favore di
popolazioni colpite da calamità naturali, incendi, nonché a
favore di profughi, ovvero di clandestini che si trovino in
mare o in zone di confine in condizioni di pericolo,
eccetera.
B) Obiettivi e risultati attesi.
L'intervento consentirà un progressivo utilizzo di VPR
nell'ambito di limitazioni per l'impiego previste nel disegno
di legge stesso. Ciò permetterà, altresì, una crescita
professionale del personale incaricato di impiegare tali
velivoli.
C) Illustrazione della metodologia di analisi
adottata.
La valutazione sull'opportunità dell'intervento è
scaturita da una precisa esigenza operativa nell'ambito delle
missioni assegnate alle Forze armate in materia di difesa
nazionale e sicurezza.
D) Impatto diretto e indiretto sull'organizzazione e
sull'attività delle pubbliche amministrazioni; condizioni di
operatività.
L'impatto organizzativo dell'intervento è minimo in
quanto limitato all'organizzazione del Ministero della difesa,
dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e dell'Ente
nazionale per l'assistenza al volo Spa (ENAV). Per quanto
riguarda la Difesa, esso attiene agli aspetti relativi
all'istituzione di un gruppo di volo presso la preesistente
base aerea di Amendola, che già dispone di idonee strutture
per la sistemazione dei velivoli in questione e per la
formazione del personale operatore, che è interforze a
prevalente connotazione aeronautica.
L'impatto è nullo sui citati enti nazionali, in quanto
anch'essi dispongono di strutture e servizi già operanti per
la gestione del traffico aereo generale.
E) Impatto sui destinatari diretti.
I benefìci a vantaggio delle Forze armate sono quelli
derivanti dal contributo di informazioni fornite dai sensori
installati su VPR.
F) Impatto sui destinatari indiretti.
I benefìci per i destinatari indiretti scaturiscono dal
contributo che dati e informazioni acquisiti possono fornire a
Comandi e a Forze non nazionali operanti con quelle nazionali
o ad altri Dicasteri, tra cui quello dell'interno, nella
gestione di situazioni di crisi legate a calamità naturali, al
monitoraggio ambientale o alla lotta contro l'immigrazione
clandestina e il terrorismo internazionale.
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