XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4373
Onorevoli Colleghi! - E' opinione comune che il sistema
italiano della ricerca sia, salvo importanti eccezioni,
collocato in una posizione marginale nel campo della ricerca
mondiale e che, al tempo stesso, si dimostri spesso incapace
di rispondere efficacemente alla domanda di innovazione
proveniente dal sistema produttivo nazionale. E' altrettanto
diffusa l'idea che la crescita della qualità scientifica del
sistema italiano della ricerca passi per una sua crescente
internazionalizzazione, per la definitiva adozione di criteri
di selezione fondati sul merito e per una sempre maggiore
accettazione di sistemi effettivi di valutazione. Il sistema
dell'innovazione è più ampio di quello della ricerca ed è in
questo quadro che vanno collocate la progressiva
liberalizzazione e la semplificazione dei rapporti fra il
mondo dell'industria e quello della ricerca.
Come in altri campi, peraltro, anche nel campo della
ricerca permane un gap fra l'Italia e gli altri Paesi
industrializzati in buona misura riconducibile ad un eccesso
di regolazione. Ad esempio, la semplice visita per via
telematica del sito http://www.ipums.umn.edu consente ad
ogni ricercatore, qualunque sia la sua nazionalità, di avere
accesso a dati individuali dettagliati - ma assolutamente
anonimi - sulla popolazione vivente negli Stati Uniti
d'America, così come rilevati dai censimenti effettuati tra il
1850 e il 1990 (i dati relativi al 2000 saranno disponibili
tra breve). In sostituzione di complesse restrizioni volte a
tutelare la privacy e dei relativi complicati formulari
cartacei che tipicamente caratterizzano la distribuzione dei
pochissimi dati disponibili nel nostro Paese, il sito
americano invita semplicemente l'utente a usare le
informazioni "for good, never for evil".
In Svezia, il progetto LINDA (Longitudinal Individuai
Data for Sweden), nato da una collaborazione tra
l'università di Uppsala, il Ministero delle finanze svedese,
l'Agenzia svedese per le pensioni e la sicurezza sociale e
Statistics Sweden, il corrispondente svedese del nostro
Istituto nazionale di statistica (ISTAT), mette a disposizione
dei ricercatori dati individuali per una serie rilevante di
anni estratti da un campione di dimensioni pari al 3 per cento
circa della popolazione svedese e al 20 per cento circa della
popolazione immigrata. I ricercatori hanno così accesso a un
insieme particolarmente ricco di informazioni che integra tra
loro archivi informativi diversi e in gran parte pubblici:
dichiarazioni dei redditi a fini fiscali, rilevazioni dei
censimenti della popolazione e delle abitazioni, dichiarazioni
dei redditi pensionabili, rilevazioni dei trattamenti
pensionistici, indagini sulle forze di lavoro, rilevazione dei
trattamenti di disoccupazione e di non occupazione, indagini
sulle camere scolastiche, sulle assenze dal lavoro per
malattia e per motivi familiari, rilevazioni dei redditi da
lavoro. Le domande di accesso ai dati sono valutate in
relazione alla validità scientifica delle ricerche proposte,
senza limitazioni relative alla tutela della privacy che
vadano oltre le "normal confidentiality provision",
ossia l'impegno a non diffondere i dati personali senza
autorizzazione, ad utilizzarli solo per l'attività scientifica
e a comunicare i risultati ottenuti.
La ricerca scientifica utilizza in modo crescente insiemi
di dati individuali. Sul piano analitico fenomeni come
l'eterogeneità degli agenti, la molteplicità delle
interrelazioni fra gli agenti stessi, la natura delle
dinamiche che caratterizzano i loro comportamenti sono fra i
campi di attività più rilevanti per l'odierna ricerca tanto
teorica quanto applicata. Sul fronte della policy,
invece, crescente importanza assumono le politiche mirate a
gruppi relativamente ristretti di soggetti. La loro
valutazione richiede la comparazione di situazioni individuali
affette o meno dalle misure stesse. Ad esempio, se in Italia
fossero disponibili, per qualità e quantità, microdati simili
a quelli citati in precedenza, il dibattito sulle riforme
economiche e sociali (dalla scuola, al mercato del lavoro,
all'assistenza sanitaria, alle pensioni, all'immigrazione,
eccetera) avrebbe un contenuto assai meno ideologico e
potrebbe, invece, in misura assai maggiore essere basato su
informazioni statistiche affidabili riguardo alla natura dei
problemi e alla dimensione degli effetti delle proposte di
riforma in discussione. Ultimo, ma non meno importante, ogni
risultato scientifico dovrebbe essere, in linea di principio,
replicabile e ciò è possibile solo se l'accesso alle basi di
microdati è ragionevolmente libero.
Purtroppo tutto ciò in Italia non è oggi possibile anche
perché i dati raccolti dalle amministrazioni pubbliche e
archiviati presso l'ISTAT, così come presso altri istituti,
non sono generalmente disponibili per la ricerca, non solo nel
modo mirabilmente integrato che caratterizza la Svezia e altri
Paesi del nord Europa, ma nemmeno separatamente archivio per
archivio. Ciò non accade in parte per motivi di ordine tecnico
(peraltro facilmente superabili nell'odierno ambiente
tecnologico anche mediante la costruzione di ambienti sicuri
accessibili attraverso la rete), ma anche e forse soprattutto
a ragione delle disposizioni della legge 31 dicembre 1996, n.
675, in tema di "Tutela delle persone e di altri soggetti
rispetto al trattamento dei dati personali". Una legge di cui
a suo tempo si disse che eccede "sul piano dello zelo e anche
del buon senso".
La logica della legge n. 675 del 1996 sarà interamente
recepita, a partire dal 1^ gennaio 2004, dal "Codice in
materia di protezione dati" di cui al decreto legislativo 30
giugno 2003, n. 196, che pure contiene - fermo restando
l'impianto concettuale della legge n. 675 del 1996 - qualche
timido passo in avanti in particolare nella stesura dei codici
deontologici. In particolare, è da considerare positivamente
il fatto che il citato Codice circoscrive la nozione di dati
personali (e cioè riferiti a persona identificata o
identificabile e per questo motivo oggetto di una sorta di
diritto di proprietà a favore della persona stessa)
considerando tali solo i dati che consentano l'identificazione
attraverso l'utilizzo di "mezzi ragionevoli". Permangono,
peraltro, tanto nel Codice quanto nei codici deontologici,
bardature regolatorie che in larga misura finiscono per
vanificare i deboli segnali di apertura. In alcuni casi, la
distanza fra l'impianto logico delle legislazioni occidentali
e la nostra minuziosa casistica è straordinariamente
eloquente. Valga per tutti quanto il Codice prescrive a
proposito della possibilità di conservare, per soli scopi
scientifici, dati personali per periodi più lunghi di quelli
inizialmente preventivati. Se il nostro legislatore disciplina
dettagliatamente ogni possibile situazione salvo poi includere
tutti gli "altri casi in cui ciò risulti essenziale e
adeguatamente documentato per le finalità perseguite", il
legislatore anglosassone - con ben altra eleganza e realismo -
stabilisce che "personal data which are processed only for
research purposes (..) may be kept indefinitely".
In totale contrasto con la filosofia prevalente in altri
Paesi, la legge n. 675 del 1996 è essenzialmente fondata sul
presupposto - tipicamente italiano - secondo cui i ricercatori
sono naturalmente portati a usare i dati individuali (e quindi
anche se anonimi o resi tali) in un modo che contrasta con la
tutela della riservatezza delle persone. Sulla base di questo
presupposto, i dati individuali raccolti da qualunque ente
pubblico o privato sono resi preventivamente indisponibili per
l'attività di ricerca a meno che il ricercatore non accetti di
passare attraverso le "forche caudine" di un insieme di
vincoli burocratici tali da rendere i dati stessi di
difficilissimo accesso e spesso inutilizzabili a fini
statistici. Non è raro, ad esempio, che in attuazione della
legge n. 675 del 1996 si rendano non casuali i campioni
accessibili da parte dei singoli ricercatori con il risultato
di renderli inutilizzabili per indagini statistiche che
ambiscano a risultati rappresentativi. Né è raro, per fare un
secondo esempio, che - sempre per ottemperare alla legge n.
675 del 1996 - vengano oscurate informazioni essenziali ai
fini dell'analisi scientifica e particolarmente rilevanti per
la discussione di tematiche di grande importanza (valga per
tutti il riferimento alle analisi sulle disparità
regionali).
Il tema della ricerca non chiede di essere affrontato solo
in termini di risorse. Altrettanto importante è che muti
l'ambiente nel quale operano i nostri ricercatori nel senso di
garantire loro la libertà di azione senza la quale la ricerca
non è più tale. Nei più avanzati Paesi europei e negli USA
l'atteggiamento è radicalmente diverso: consentire un accesso
ampio e facile ai dati per la ricerca scientifica, anche in
forma integrata tra archivi diversi, punendo però duramente un
loro eventuale uso che danneggi i diritti della persona. A
questa trasparente filosofia si ispira il progetto di legge
qui illustrato il quale parte da una semplice, elementare,
considerazione. Il rispetto della privacy è un valore
per il ricercatore e non solo per norma deontologica. In
negativo, egli non ha motivo alcuno per mettere a rischio la
privacy nello svolgimento della propria attività. In
positivo, egli sa che la salvaguardia della riservatezza dei
dati personali è condizione primaria per continuare ad
utilizzarli e per acquisirne di nuovi e quindi per operare nel
proprio campo. In sintesi, è ragionevole presumere che per chi
svolge attività di ricerca scientifica l'identificazione degli
individui da cui originano i dati elementari oltre ad essere
del tutto inutile comporti, per definizione e salvo
controprova ex post, mezzi irragionevoli.
L'approvazione della proposta di legge, oltre a consentire
un'attività di ricerca scientifica di enorme utilità per il
dibattito politico e sociale e a mettere i ricercatori
italiani su un piano di parità con i loro colleghi
statunitensi ed europei, costituirebbe un passo significativo,
anche se piccolo, verso una riscrittura dei rapporti fra
pubblica amministrazione e cittadini. Non di sole leggi è
fatta, infatti, la riforma della pubblica amministrazione, ma
anche e soprattutto di un cambio di mentalità di quest'ultima
fino ad ora fin troppo abituata a presumere che tutti i
cittadini mirino - salvo prova contraria - a violare la legge.
Salvo, poi, condonarne i reati.
Infine, tutelare il diritto di accesso dei nostri
ricercatori alle informazioni statistiche riporterebbe il
nostro ordinamento in linea con l'indirizzo costituzionale
volto a favorire la libera circolazione delle idee e delle
informazioni, il cui fondamento va individuato oltre che
nell'articolo 21 della Costituzione, anche e soprattutto
nell'articolo 3, dato lo stretto nesso esistente tra la
circolazione delle informazioni e la effettiva partecipazione
del cittadino all'organizzazione della società, e
nell'articolo 2, poiché tra i diritti inviolabili della
persona deve essere ricompreso quello sancito dall'articolo 19
della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo di
"cercare, ricevere e diffondere informazioni".
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