XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4365
Onorevoli Colleghi! - L'impresa italiana nel quadro
della globalizzazione dell'economia nel corso degli ultimi
decenni, per consolidare ed espandere il proprio prodotto
nella dimensione internazionale e nello stesso tempo per
sostenere la ripresa economica, sta guardando con sempre
maggiore tensione all'estero attraverso una forma di
emigrazione nuova, cosiddetta "tecnologica", sia perché è
vettore di tecnologia verso i Paesi emergenti sia perché è
scambio di tecnologia tra i Paesi tecnologicamente
avanzati.
L'origine di questa emigrazione, caratterizzata
dall'espatrio per conto di grandi gruppi industriali, risale
agli anni '50 del ventesimo secolo, e decennio dopo decennio è
andata allargandosi impegnando tutti i settori merceologici
delle nostre imprese: da quello delle costruzioni edili ed
industriali e del petrolifero (ricerca, produzione,
raffinazione, trasporto, vendita) all'engineering in
tutte le sue specificità e, più recentemente, al settore
servizi, così detto "terziario tradizionale" e al terziario
avanzato. Nella "Ricerca sulla emigrazione tecnologica
degli anni '80 in Italia" commissionata dal Ministero degli
affari esteri emerge il peso specifico di questo fenomeno,
centrale per lo sviluppo dell'impresa e per l'esigenza di
tonificare l'economia del Paese.
Il fenomeno dell'internazionalizzazione della nostra
impresa agricola, industriale e di servizi, direttamente e per
l'enorme indotto che determina, assicura occupazione a molte
centinaia di migliaia di lavoratori ad ogni livello ed è assai
spesso condizione di sussistenza e di vitalità non solo della
grande impresa che si è proiettata nella conquista dei mercati
mondiali, ma anche di quella media e piccola.
La globalizzazione socio-economica che si sta espandendo
oramai in tutti i Paesi, ha accentuato il fenomeno
dell'internazionalizzazione delle aziende, che avvertono
l'esigenza di rivolgersi all'estero per non scomparire.
Elemento essenziale dell'emigrazione tecnologica è la risorsa
umana che ha un ruolo strategico e determinante per lo
sviluppo di ogni business internazionale, strumento di
grande ricchezza che sviluppa altresì solidarismo tra Paesi ad
alto livello e cooperazione con quelli emergenti.
Nella citata ricerca sulla emigrazione tecnologica negli
anni '80 in Italia viene identificato un profilo professionale
dell'espatriato tipico per il "lavoro nel mondo": si
richiedono infatti competenze tecniche molto elevate, ma anche
potenziali capacità di guida e di governo del lavoro altrui
nonché trasferimento di know-how, oltre che di
adattamento all'ambiente, spesso molto difficile, con grande
propensione alla mobilità internazionale.
Il legislatore è stato purtroppo latitante nel costruire
un organico corpus juris per supportare l'emigrazione
tecnologica e per favorirne lo sviluppo. Una proposta di
autonoma disciplina giuridica presentata alla Camera dei
deputati, ma senza esito, risale addirittura alla fine degli
anni '60.
Solo negli anni '80 il disegno di legge n. 1628,
presentato alla Camera dei deputati, dal Ministro degli affari
esteri di concerto con il Ministro di grazia e giustizia
recante "Norme per la tutela di lavoratori dipendenti da
imprese operanti all'estero", è arrivato all'esame delle
Commissioni riunite: III (Affari esteri) e XIII (Lavoro), e in
data 27 aprile 1983 è stato approvato in sede referente, ma lo
scioglimento del Parlamento, intervenuto subito dopo, rese
inutile il lavoro delle Commissioni, e del relatore onorevole
Bonalumi che aveva raccolto e riunificato nel disegno di legge
sopra citato proposte dell'onorevole Mirko Tremaglia,
dell'onorevole Maria Luisa Galli ed altri.
L'iniziativa non ebbe successo ma evidenziò un modo
trasversale di affrontare un problema che non è di un partito
o di un altro ma del Paese, che attende dall'emigrazione
tecnologica il superamento di frequenti fenomeni di
provincialismo e di individualismo. E' un modo di affrontare
il problema da imitare anche oggi quando, per una serie di
fattori politici, il fenomeno è rimasto sostanzialmente ancora
insoluto nonostante l'emanazione del decreto-legge n. 317 del
1987, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 398 del
1987, parzialmente efficace, ma tuttora inidoneo a risolvere
le problematiche dell'emigrazione tecnologica, di cui si
avverte sempre più l'esigenza di una regolamentazione in tempi
rapidi perché, come affermato da un nostro statista
internazionale "o le imprese si internazionalizzano o
assisteremo rapidamente all'ingresso di aziende nazionali
nell'anagrafe di quelle morte o giacenti".
Le problematiche sono molte e vanno affrontate con
attitudine alla semplificazione normativa, con alta
flessibilità e adattamento alla variabilità geo-economica nel
rispetto delle garanzie costituzionali (si veda la relazione
del professor Mattia Persiani al convegno del CNEL del 25
ottobre 2002), della disciplina internazionale contenuta nelle
convenzioni tra Stati e con attenzione all'ordinamento
giuridico italiano e a quello dei Paesi di immigrazione.
Infatti il riconoscimento costituzionale della libertà
d'iniziativa privata economica (articolo 41 della
Costituzione) comporta l'accettazione del pluralismo economico
e sociale e garantisce nello stesso tempo tutela agli
espatriati assicurando all'impresa la soddisfazione delle
esigenze produttive.
Da ultimo di grande importanza appare questa nuova cultura
della formazione permanente, non solo a livello scolastico ma
di impresa, perché la risorsa umana, a livello
imprenditoriale, dirigenziale e operativo, esca dal
provincialismo e sia in grado di operare nel mondo sfuggendo
ad ogni sorta di sciovinismo e di comportamento
discriminatorio.
Passando all'esame degli articoli che compongono la
proposta di legge si rileva quanto segue.
Con l'articolo 1 si intende garantire al lavoratore
italiano all'estero, il cui rapporto di lavoro non si
configuri come trasferta, per la quale resta in vigore la
disciplina normativa e contrattuale italiana, un trattamento
almeno uguale a quello previsto in Italia in base ai contratti
collettivi di lavoro applicabili. La garanzia opera anche
indipendentemente dal controllo del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali e la formulazione adottata consente al
giudice, eventualmente adito, un'azione più efficace di tutela
del lavoratore. La determinazione della durata massima della
trasferta garantisce da un uso improprio di questo istituto,
uso che potrebbe in qualche misura vanificare le procedure di
controllo stabilite dalla legge.
L'articolo 2 prevede una procedura di autorizzazione
preventiva all'espatrio, snella e veloce nei tempi di
attuazione, ispirata a principi di collaborazione tra
pubbliche amministrazioni e imprese e pertanto più rispondente
alle attuali necessità dell'emigrazione tecnologica. L'uso
degli strumenti telematici che viene raccomandato e che
riguarda tutti i procedimenti previsti dalla legge è volto al
medesimo fine di sburocratizzare e velocizzare i procedimenti
stessi. L'area di applicazione dell'obbligo di autorizzazione
resta la medesima prevista dalla legge in vigore, riguardando
lavoratori reclutati in Italia o trasferiti dall'Italia. Va
comunque notato che la costituzione dell'Albo delle imprese
previsto al successivo articolo 4 rende la procedura di
autorizzazione, almeno per le aziende più impegnate
nell'internazionale assai meno frequente di oggi, liberando il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali da compiti
ripetitivi e oggi obiettivamente poco utili. Dovendosi infatti
reiterate le domande di autorizzazione tutte le volte che
inizia una nuova attività, può avvenire che la stessa azienda,
anche riconoscendo sempre i medesimi trattamenti economici e
normativi, debba ripetere le stesse procedure anche decine se
non centinaia di volte l'anno, con inevitabili spese, ritardi
ed errori.
Con l'articolo 3 si richiede al Ministero degli affari
esteri di accertare le condizioni generali di sicurezza dei
diversi Paesi e di predisporre gli elenchi delle aree
critiche. Il problema della sicurezza, relativamente al quale
dal 1987 è stata sviluppata una grande ed utilissima
esperienza, merita di essere affrontato in modo autonomo
rispetto all'accertamento delle condizioni
economico-normative. Come già in notevole misura viene fatto
si chiede al Ministero di raccogliere e dare a tutti gli
interessati informazioni adeguate dei Paesi dove è possibile
che si verifichi la presenza di cittadini italiani, e di dare
istruzioni vincolanti per i datori di lavoro riguardo ai
comportamenti da tenere. Gli strumenti telematici consentono
anche in questo caso effetti positivi immediati della nuova
normativa permettendo anche al Ministero degli affari esteri
di effettuare una mappatura in tempo reale delle presenze di
cittadini italiani.
Analogamente a quanto si verifica per molti grandi Paesi
industrializzati è anche previsto che, in via eccezionale,
valutate ovviamente tutte le conseguenze, anche economiche del
provvedimento, in determinate aree possa essere esclusa ogni
presenza di cittadini italiani, lavoratori e non.
L'articolo 4 prevede l'istituzione presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali di un Albo delle imprese
nazionali e internazionali nel quale ogni azienda interessata
può essere inserita nel rispetto di alcune condizioni.
L'iscrizione all'Albo assume grande rilevanza anche pratica
per le aziende esimendole dal dover seguire, ogni volta che si
rende necessario un nuovo insediamento, le procedure della
specifica singola autorizzazione. Una volta inserita
nell'Albo, infatti, l'impresa ha la facoltà di inviare il
proprio personale in contratto estero (nel rispetto ovviamente
degli adempimenti prescritti dall'articolo 3 in materia di
sicurezza), e si trova finalmente nella condizione di poter
rispondere alle esigenze del business internazionale,
dai tempi spesso assai brevi, con la stessa tempestività dei
concorrenti degli altri Paesi industrializzati (che non
prevedono alcun procedimento autorizzativo). L'iscrizione
all'Albo comporta il rispetto degli impegni assunti, il cui
inadempimento comporta invece la cancellazione dell'impresa
dal novero degli iscritti. E' questa l'unica sanzione prevista
per l'emigrazione tecnologica a differenza di quanto previsto
dal citato decreto-legge n. 317 del 1987, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 398 del 1987, che ancora fissa
pene pecuniarie e detentive, anacronistiche e mai
applicate.
Con l'articolo 5, ritenendo che iscrizione e cancellazione
dall'Albo di cui all'articolo 4 abbiano un grande rilievo
anche economico per le aziende, si è ritenuto, dopo aver
previsto al medesimo articolo 4 tempi più dilatati per gli
accertamenti e i chiarimenti connessi all'iscrizione, che, si
ripete, avviene in principio una sola volta per ogni azienda
internazionale, di affidare la tenuta dell'Albo, assieme ad
altri compiti, ad una Commissione tecnica permanente ove sono
rappresentati, oltre ai Ministeri interessati, anche le parti
sociali. Alla Commissione è anche affidato il tentativo di
conciliazione di cui all'articolo 10. Un'alternativa
logicamente possibile potrebbe lasciare il compito
dell'iscrizione e della cancellazione all'Albo agli organi del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, conferendo
alla Commissione le responsabilità connesse ad un controllo di
seconda istanza.
Con l'articolo 6 è confermata l'ampiezza della copertura
assicurativa obbligatoria italiana. Si è però previsto che nei
casi diversi da quelli di applicazione della normativa di
autorizzazione, quando cioè si tratti di lavoratori italiani
residenti all'estero già prima dell'inizio del rapporto di
lavoro, che il più delle volte intercorre con aziende estere,
il datore di lavoro possa adempiere all'obbligo di tutela
anche mediante coperture previdenziali almeno equivalenti,
previste obbligatoriamente nel Paese di lavoro o stabilite in
modo autonomo, in maniera sostanzialmente conforme a quanto
stabilito dalla sentenza della Corte costituzionale 19
dicembre 1985, n. 369, e dal parere del Consiglio di Stato del
12 novembre 1986, entrambi, come noto, all'origine del citato
decreto-legge n. 317 del 1987 e di alcuni importanti aspetti
applicativi. Nella formulazione della norma si è anche cercato
di renderla più compatibile con la normativa internazionale
sulla legislazione applicabile (Convenzione di Roma del 19
giugno 1980 e legge n. 218 del 1995 di riforma del sistema
italiano di diritto internazionale privato) pur senza privare
i lavoratori italiani di alcuna tutela.
Nell'interesse dei lavoratori assunti in Italia è poi
consentita anche a loro, sotto il controllo della citata
Commissione, la possibilità di applicare sistemi
assicurativo-previdenziali alternativi, anche privati, talora
più favorevoli rispetto all'attuale (e futuro) sistema
pensionistico italiano, che altrimenti sarebbero loro
concretamente preclusi. In questo caso tuttavia, sia per tener
conto delle esigenze solidaristiche del sistema italiano, sia
dei problemi che, almeno in alcuni casi, potrebbero nascere in
caso di totalizzazione delle coperture sostitutive con sistemi
previdenziali esteri di Paesi convenzionati, si è previsto un
congruo contributo di solidarietà interamente a carico delle
aziende. Il sistema delineato presenta punti di contatto con
le norme britanniche, che in questi casi prevedono
l'applicazione delle cosiddette Class contribution rates
di ammontare comunque inferiore alle 500 sterline annue.
Con l'articolo 7 si confermano in pratica tutte le
modalità pratiche di applicazione della copertura assicurativa
e previdenziale prevista dalla vigente normativa, che ha dato
sostanziale buona prova. I soli cambiamenti riguardano
l'applicazione di un medesimo criterio a tutti i lavoratori
italiani all'estero, compresi quelli operanti in Paesi
convenzionati, già previsto dall'articolo 36 della legge n.
342 del 2000, ma di applicazione controversa ed inoltre, ad
evitare che il criterio delle retribuzioni convenzionali
determini condizioni meno favorevoli nei confronti di singoli
lavoratori, l'applicazione, ove porti effetti positivi per il
lavoratore, dell'imponibile pari alla retribuzione che avrebbe
ricevuto ove avesse continuato a lavo rare in Italia. Questa
condizione, come è evidente, può essere applicabile in
concreto solo al personale trasferito dall'Italia e non a
quello assunto ad hoc per l'estero.
Con l'articolo 8 si reintroduce l'esenzione fiscale in
Italia a vantaggio dei redditi di lavoro prodotti all'estero
in via continuativa e come oggetto esclusivo del rapporto.
Questo tema è ben noto al legislatore e tende a ripristinare
una situazione di parità di trattamento fra tutti i lavoratori
italiani espatriati. Ora infatti godono di un regime
relativamente privilegiato (pagano le imposte nel Paese estero
di lavoro e non anche in Italia) i lavoratori frontalieri e i
marittimi imbarcati su navi battenti bandiera straniera. Ma
lavorare a San Marino o sopra un supply vessel (nave per
il rifornimento) non è molto meno disagiato o molto meno
meritevole di considerazione che lavorare nel Chad o in Nuova
Guinea o nelle piattaforme off shore della Nigeria.
Eppure questi ultimi lavoratori, a differenza dei primi,
pagano le imposte in tutti e due i Paesi, quello della fonte e
quello della residenza. Va considerato inoltre che tutti i
Paesi industrializzati determinano la caduta della tassazione
interna quando il lavoro all'estero fa nascere l'obbligo per
il lavoratore di pagare le imposte nel Paese di lavoro.
L'Italia, che in precedenza uniformava la propria normativa a
quella degli altri Paesi, dal 1^ gennaio 2001 l'ha modificata
prevedendo una seconda tassazione in Italia, con la
conseguenza di rendere il lavoro italiano meno competitivo e
di determinare (cosa che ancora non è stata ancora valutata
appieno anche nel suo impatto politico) una doppia tassazione
anche per i numerosi lavoratori italiani che prestano la loro
attività in Germania, Paesi Bassi, Gran Bretagna, lasciando
però la loro famiglia in Italia. Il provvedimento di
esclusione dall'imponibile del reddito di lavoro all'estero,
fra l'altro, non determina alcuna diminuzione reale delle
entrate tributarie, perché il doppio pagamento di imposta
sullo stesso reddito comporta un credito d'imposta in Italia
tale da determinare la completa restituzione dell'imposta
italiana. Tra l'altro la nuova disciplina, entrata in vigore
il 1^ gennaio 2001 con effetto distorcente per le imprese e
gli espatriati e senza incremento del gettito fiscale, secondo
il parere pro-veritate del professor Giovanni Puoti, è
viziata di incostituzionalità per eccesso di potere del
legislatore delegato. Il nuovo provvedimento, invece, lascia
immodificate le entrate facendo risparmiare quindi soprattutto
in termini di burocrazia, tempo e oneri finanziari per
l'anticipazione della seconda imposta, destinata, come si
diceva, ad essere prima pagata e poi ad essere restituita, ma
dodici o ventiquattro mesi dopo, mediante il credito
d'imposta.
Per i Paesi con regime fiscale privilegiato si prevedono
maggiori cautele, lasciando in essere, come rimedio
dell'eventuale doppia imposizione, il credito d'imposta.
Con l'articolo 9 si prevede un rimedio, in quei casi in
cui i lavoratori espatriati italiani si trovano praticamente
privi di tutela previdenziale. Per alcuni Paesi, infatti, come
l'Argentina, la Turchia, il Venezuela, il Brasile, Paesi
legati all'Italia da convenzioni in materia di sicurezza
sociale, la normativa vigente consente il solo assoggettamento
al regime locale, senza alcuna integrazione. Non rileva che il
regime locale non garantisca praticamente nulla in termini di
benefìci pensionistici e di altri riconoscimenti previdenziali
ed assistenziali.
Con l'articolo 10 si introduce, in caso di controversie,
un preliminare tentativo di conciliazione stragiudiziale, ad
opera della citata Commissione tecnica e forme di arbitrato
rituale o irrituale obbligatorie prima di adire il giudice
ordinario. Si tiene conto delle particolari esigenze di
urgenza e di semplicità gestionale che presenta il lavoro
all'estero, eliminando così la complessità di procedure
processuali, presenti oggi nell'ordinamento giuridico
internazionale, e i tempi troppo lunghi per la soluzione di
conflitti in materia.
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