XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4322
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dalla necessità di presentare un testo alternativo agli
intendimenti manifestati in questi ultimi tempi dal Governo,
diretti ad una privatizzazione integrale della Cassa depositi
e prestiti, con una rivisitazione dei compiti e delle funzioni
per rendere più snella ed efficace la sua azione, con utilizzo
di tutti gli strumenti che il mercato finanziario mette a
disposizione degli operatori nel rispetto delle limitazioni
comunitarie imposte agli enti statali che operano nei settori
soggetti alla libera concorrenza.
Il provvedimento ribadisce l'appartenenza della Cassa
depositi e prestiti al comparto della pubblica
amministrazione, cioè si mantiene la Cassa nell'orbita
statale, in quanto essa è strumento indispensabile per lo
Stato per il raggiungimento degli obiettivi che lo stesso si
prefigge e che il settore privato non può o non è in grado di
perseguire, nonché la fonte primaria del finanziamento degli
investimenti locali, specie quelli dei piccoli e medi
comuni.
Giova infatti rilevare che la Cassa, già nella legge n.
448 del 2001 (finanziaria 2002), viene nuovamente, in linea
con la sua migliore tradizione, chiamata ad una funzione di
supporto all'attività del Governo per il rilancio degli
investimenti nelle grandi infrastrutture, nonché con la
creazione anticipatrice della scelta oggi confermata nella
presente proposta di legge, di una società per azioni - la
società Infrastrutture Spa - che opererà secondo la normativa
ordinaria nel credito alle opere pubbliche e di pubblica
utilità indipendentemente dalla natura giuridica dei
mutuatari.
Tenendo presenti i rilievi formulati anche in sede
comunitaria, mutuando dalla Caisse de dépots et
consignations (CDC), a cui somiglianza, come noto, è sorta
quella italiana, si tratta di vedere la Cassa depositi e
prestiti come una holding, separando l'attività
creditizia verso i soggetti pubblici da quella verso soggetti
di diritto privato, ancorché controllati da soggetti pubblici;
quest'ultima potrà essere esercitata creando delle società di
diritto privato (intermediario finanziario, istituto bancario,
società di servizi), controllate dalla Cassa, che possano
operare sul mercato privato, seguendo le regole del mercato
stesso (vigilanza; riserve; fiscalità; eccetera), replicando
istituzionalmente, senza necessità di ulteriori successivi
interventi legislativi, quanto già operato con il programma
comunitario per le politiche strutturali per la
preadesione.
Si richiama sinteticamente l'attuale articolazione della
CDC francese. Essa persegue missioni di interesse generale e
svolge allo stesso tempo delle attività concorrenziali,
mediante strutture operanti nel settore privato. In quanto
istituzione pubblica la CDC gestisce i fondi derivanti da
depositi sui libretti raccolti attraverso il circuito delle
casse di risparmio e degli uffici postali; dai depositi
amministrati (come le somme depositate dai notai per conto dei
loro clienti) e i fondi pensione provenienti dalle tre grandi
categorie di pubblico impiego (enti locali, ospedali,
Stato).
I fondi, esenti da tasse, insieme ai fondi propri, vengono
utilizzati in prevalenza attraverso la concessione dei mutui,
per le politiche pubbliche identificate dal Governo, nelle
aree di interesse generale: rinnovamento urbano, sviluppo
dell'occupazione, attraverso il sostegno alle piccole e medie
imprese, sviluppo del territorio oltre allo sviluppo
dell'edilizia sociale. Un'altra attività finanziata fuori del
mercato è quella dello start-up delle imprese ad alto
contenuto di innovazione tecnologica. La CDC viene legittimata
a partecipare alle suddette società (non quotate in borsa) in
modo temporaneo. Una volta accompagnate le imprese nella fase
di avviamento, le azioni vengono vendute ed il ricavato
investito in altre imprese.
Nell'ambito delle attività concorrenziali la CDC si avvale
delle seguenti imprese:
CDC IXIS - divenuta operativa dal 1^ gennaio 2001 - si
tratta di una banca di investimento e di finanziamento rivolta
ad una clientela internazionale di investitori istituzionali e
di imprese (all'interno del gruppo le società sono: CDC IXIS
Capital Markets cui sono affidate le attività sui
mercati dei capitali; CDC IXIS Asset Management per la
gestione patrimoniale in conto terzi; per la gestione
dell'attivo immobiliare CDC IXIS Immo e per investimenti in
capitale CDC IXIS Private Equity);
CPN: assicurazioni nel ramo vita, previdenza,
eccetera;
C3D: ingegneria e servizi a sostegno dello sviluppo del
territorio.
La CDC, oltre al perseguimento delle missioni pubbliche di
interesse generale, ha il compito della gestione e del
pubblico controllo del Gruppo.
Per rendere lo strumento flessibile si ritiene di limitare
la disciplina ai princìpi generali, attribuendo al consiglio
di amministrazione la potestà di regolamentare l'attività
dell'Istituto.
Innovando rispetto alla precedente organizzazione che
vedeva il direttore generale tanto organo di indirizzo che di
gestione, l'organo centrale della nuova Cassa deve essere il
consiglio di amministrazione, cui spettano tutti i poteri,
ferma restando la rappresentanza legale spettante al
presidente, come avviene nel settore bancario; analogamente si
è ritenuto opportuno prevedere la figura dell'amministratore
delegato, responsabile della gestione, al quale il consiglio
di amministrazione conferirà apposite deleghe.
Nell'articolo 1 si statuisce chiaramente che la presente
legge diviene l'unica fonte normativa regolante l'Istituto,
con la relativa decorrenza.
La previgente normativa, rappresentata dalla legge n. 197
del 1983, dal decreto legislativo n. 284 del 1999 e da
qualsiasi altra disposizione residua regolante l'attività
ordinaria della Cassa, è abrogata dall'articolo 18.
Nell'articolo 2, per le motivazioni già esposte, viene
confermata la natura giuridica di amministrazione dello Stato
confermando i caratteri di atipicità che, all'interno di tale
amministrazione, sono attribuiti alla Cassa depositi e
prestiti dalla legislazione vigente: autonomia ordinamentale e
organizzativa, autonomia patrimoniale e di bilancio.
L'articolo 3 individua i compiti della Cassa distinti tra
quelli esercitati come soggetto pubblico e quelli che
eserciterà operando sul mercato privato. Il comma 1 indica "le
attività e servizi di interesse economico generale" a
giustificazione della natura pubblicistica e più precisamente
statale della Cassa stessa. Riguardo ai soggetti con cui la
Cassa entra in rapporto, nel medesimo comma vengono
identificati i soggetti pubblici (Stato, regioni, enti locali,
enti pubblici) i quali di norma costituiscono la controparte
della Cassa nello svolgimento delle sue attività
istituzionali, sia altri soggetti nei casi previsti da legge
statale, oltre a prevedere la possibilità di operare per conto
di altre amministrazioni pubbliche.
Il comma 2 introduce la modifica più rilevante al fine di
scindere chiaramente l'attività verso soggetti privati.
Le attività nei confronti dei privati sono attività di
natura concorrenziale. La definizione dei compiti
istituzionali della Cassa depositi e prestiti quali attività e
servizi di interesse economico generale, costituisce un limite
al di fuori del quale si pongono altre attività di natura
concorrenziale, che la Cassa non può esercitare direttamente,
ma soltanto mediante società di capitale.
In questo senso la Cassa viene autorizzata a costituire
società di diritto privato, controllate dalla stessa, sia per
agire, secondo le regole comunitarie e di settore, a favore
dei soggetti privati che, viene precisato, operano nei servizi
pubblici o effettuano interventi di pubblica utilità, sia per
esercitare attività strumentali e accessorie alla
realizzazione dei fini istituzionali. La Cassa depositi e
prestiti opererà come una holding e i bilanci delle
società controllate dovranno essere consolidati in quello
della capogruppo.
Il capo II tratta del capitale, delle risorse e degli
impieghi.
L'articolo 4 è una variazione puramente nominalistica
rispetto alle norme vigenti, che serve ad adeguare la
nomenclatura del bilancio della Cassa a quello dei bilanci
civilistici, come è quello della Cassa.
L'articolo 5 dispone in merito alle risorse che la Cassa
utilizza per l'esercizio delle proprie funzioni. Il comma 2
esplicita che la Cassa si avvale delle sole Poste italiane SpA
per il collocamento dei prodotti di cui alla lettera c)
del comma 1, mentre per il collocamento degli altri prodotti
finanziari, oltre alle Poste italiane SpA può avvalersi di
banche e di altri intermediari vigilati. Il comma 3 demanda a
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su
deliberazione del consiglio di amministrazione della Cassa, la
disciplina delle caratteristiche e delle condizioni economiche
dei titoli di credito nonché delle condizioni di emissione.
Viene eliminata la garanzia dello Stato per il risparmio
postale, sicché l'intero ammontare dello stesso viene
sottratto al debito pubblico.
L'articolo 6 prevede quali siano gli impieghi della Cassa;
è particolarmente significativa la previsione della lettera
b) del comma 1, relativamente all'acquisto di titoli,
obbligazioni ed altri strumenti finanziari emessi anche dai
soggetti da essa finanziabili o controllati.
Nel comma 2 si prevede che sia il consiglio di
amministrazione a fissare il meccanismo di determinazione dei
tassi in modo da sottrarre la Cassa al dovere di partecipare
alle gare di evidenza pubblica indette dai mutuatari, in
quanto ovviamente i tassi così determinati non sono
negoziabili. Dal confronto tra essi e i risultati della
licitazione nascerà la scelta del contraente.
Nel capo III si affrontano gli aspetti strutturali
articolando in modo diverso i poteri tra i vari organi.
Nell'articolo 7, rispetto al testo vigente, viene abolita
la figura del direttore generale quale organo
dell'Istituto.
La rappresentanza legale dell'Istituto, nell'articolo 8,
viene attribuita al presidente, inoltre viene prevista la
possibilità che il Ministro dell'economia e delle finanze
possa nominare un suo delegato con le funzioni di presidente
del consiglio di amministrazione. Per assicurare la continuità
operativa, in caso di assenza del presidente, si prevede,
inoltre, che lo stesso consiglio possa essere presieduto dal
consigliere più anziano tra i membri di diritto. Questa scelta
assicura la divisione dei poteri tra il proponente delle
operazioni, ossia il consigliere delegato, e chi dirige la
riunione.
L'articolo 9 tratta del consiglio di amministrazione; nel
comma 1 tra i membri di diritto è stato inserito il direttore
generale del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di
coesione - Ministero dell'economia e delle finanze, per
assicurare, all'interno del consiglio dell'Istituto che
procede al finanziamento delle opere pubbliche, il
coordinamento con le politiche territoriali e settoriali
pubbliche seguite dal Dipartimento stesso.
Il comma 2 fissa la durata dell'incarico per i membri di
nomina ministeriale e, adeguando la norma al diritto
societario, si statuisce che i consiglieri rimangano in carica
sino all'approvazione del bilancio dell'ultimo esercizio del
quadriennio di nomina.
Il comma 3 contiene la modifica più rilevante rispetto
alle norme vigenti in quanto, in linea con il diritto
societario, attribuisce al consiglio di amministrazione tutti
i poteri in materia decisionale, di indirizzo e di gestione;
per la necessaria operatività è prevista, invece di un
direttore generale con proprie attribuzioni, la nomina di un
amministratore delegato, - scelto tra gli esperti nominati dal
Ministro dell'economia e delle finanze - che avrà la
responsabilità di attuare le deliberazioni del consiglio (che
attribuirà al consigliere le opportune deleghe) e di gestire
l'Istituto.
Il comma 4 elenca esaustivamente le materie che non
possono formare oggetto di delega e al riguardo è da
evidenziare che, nell'ottica della tempestività
amministrativa, le concessioni di finanziamenti, che dovranno
comunque essere deliberate dal consiglio di amministrazione,
sono quelle pari o superiori a 50 milioni di euro.
Il comma 5, per sedes materiae, riporta le vigenti
disposizioni relative alla segreteria del consiglio di
amministrazione.
Il comma 6 attribuisce al Ministro dell'economia e delle
finanze la determinazione dei compensi ai membri e ai
segretari del consiglio.
Nell'articolo 10 viene introdotta la figura del
consigliere delegato e, sempre nell'ottica di assicurare
l'operatività dell'Istituto, viene prevista una specifica
regolamentazione in caso di urgenza.
L'articolo 11 tratta del collegio dei revisori dei conti e
ricalca la previgente normativa: l'unica variazione riguarda
il membro designato dagli enti locali, che deve essere
iscritto all'albo dei revisori contabili. Anche per essi è
prevista la medesima scadenza dei consiglieri di nomina
ministeriale.
Il capo IV è riferito al bilancio e agli utili.
L'articolo 12 tratta del bilancio, confermando che esso
sarà redatto secondo lo schema civilistico, per anno solare,
inserendo però l'abbreviazione del termine, per l'approvazione
da parte del consiglio di amministrazione, dal 30 giugno al 30
aprile.
Il comma 2 del medesimo articolo prevede che il bilancio
della Cassa sia allegato al rendiconto generale dello Stato,
con annessa la relazione che la Corte dei conti è tenuta a
fare al Parlamento, in modo che il controllo parlamentare
diventi diretto e comunque nell'ottica della gestione
finanziaria dello Stato nel suo complesso.
L'articolo 13 concerne la ripartizione degli utili che
andranno per il 20 per cento al fondo di riserva ordinario e
per l'80 per cento al capitale.
Il comma 2 ribadisce la non assoggettabilità fiscale degli
utili conseguiti dalla Cassa, in quanto amministrazione dello
Stato.
Per il personale, l'articolo 14 conferma l'ordinamento
autonomo. Con la citata legge finanziaria 2002, n. 448 del
2001, invero, è stato definito l'ambito contrattuale del
personale, richiamando il comma 4 dell'articolo 70 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per rafforzare il regime
pubblicistico in cui la Cassa depositi e prestiti è chiamata
ad operare. La contrattazione avverrà presso l'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni; la
stessa norma stabilisce che il potere di indirizzo e le altre
competenze inerenti alla contrattazione sono di competenza
dell'azienda - cioè del consiglio di amministrazione - da
portare al comitato di settore composto dai Ministri
dell'economia e delle finanze e per la funzione pubblica.
Esperita la procedura prevista del decreto legislativo n. 165
del 2001, il consiglio di amministrazione procede
all'approvazione degli accordi sindacali.
A seguito di questa nuova collocazione diviene, però,
necessario procedere alla definizione, attraverso uno
specifico regolamento, dei vari istituti connessi con la
gestione del personale che, con il presente provvedimento,
viene attribuito alla competenza esclusiva del consiglio di
amministrazione.
L'articolo 15 definisce il ruolo della Corte dei conti nel
procedimento relativo al bilancio; alla Corte viene attribuito
il compito di riferire al Parlamento sulla attività e sulla
gestione della Cassa desunte dall'esame del rendiconto
approvato dal consiglio di amministrazione e della relazione
del collegio dei revisori dei conti.
L'articolo 16 riporta le vigenti disposizioni sulla
insequestrabilità e impignorabilità delle delegazioni di
pagamento rilasciate dagli enti, sulle disponibilità in conto
mutuo e sui relativi mandati di pagamento. Data la norma di
carattere eccezionale e la abrogazione generica delle norme
preesistenti è necessario riproporla in questa sede.
L'articolo 17 risponde alla esigenza di saldare il vecchio
al nuovo ordinamento al fine di non avere alcuno iato
nell'attività della Cassa. Il comma 1 dispone la validità
della attuale regolamentazione sino all'entrata in vigore del
nuovo ordinamento deliberato dal consiglio di amministrazione
nelle varie materie di competenza; egualmente gli attuali
organi continueranno a svolgere le loro funzioni sino alla
nomina dei nuovi amministratori (comma 2).
Il comma 3 prevede, a seguito della riorganizzazione dei
servizi, la possibilità di trasferire ad altre strutture
ministeriali o di agevolare l'esodo anticipato di quei
dirigenti, attualmente in servizio presso la Cassa, che
risultino in esubero o non possono avere utile collocazione
nei nuovi servizi.
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