XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4294
Onorevoli Deputati! - Il disegno di legge si propone di
introdurre, nella legislazione in tema di patrocinio a spese
dello Stato, disposizioni concernenti i procedimenti di cui al
libro I, titolo IX, del codice civile ed il procedimento in
materia di adottabilità dei minori. Invero, il decreto del
Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante il
testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia, non prevede, nella parte III,
dedicata al patrocinio a spese dello Stato, alcuna espressa
disposizione con riferimento ai menzionati procedimenti,
atteso che in esso è stata sostanzialmente riprodotta la legge
30 luglio 1990, n. 217, come modificata dalla legge 29 marzo
2001, n. 134, che, al riguardo, non recava alcuna
previsione.
Si reputa, pertanto, necessario attuare una compiuta
disciplina sulla difesa di ufficio nei procedimenti per la
dichiarazione dello stato di adottabilità e per quelli
attinenti i provvedimenti da adottare ai sensi dell'articolo
336 del codice civile. Difatti, il principio di effettività
della difesa incontra, in detti procedimenti, forti limiti,
ove si tenga conto della necessità di avvalersi dell'ausilio
di professionisti in possesso di competenze qualificate in
considerazione della delicatezza della funzione da assolvere
(così come avviene, per il settore penale, ai sensi
dell'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 448 del 1988 e dell'articolo 15 del decreto legislativo n.
272 del 1989).
Trattasi di esigenze, peraltro, legate all'operatività
dell'istituto del patrocinio a spese dello Stato per i non
abbienti disciplinato dalla parte III del citato testo unico
delle disposizioni legislative in materia di spese di
giustizia, di cui al decreto legislativo 30 maggio 2002, n.
115.
Una riconsiderazione di tali aspetti appare, quindi,
necessaria al fine di assicurare la effettività della difesa
sia nei confronti dei genitori che dei minori per i quali sia
aperto un procedimento per la dichiarazione dello stato di
adottabilità.
Per quanto attiene, in particolare, al procedimento per la
adozione dei provvedimenti di cui all'articolo 336 del codice
civile, la previsione della difesa tecnica contenuta nella
legge di riforma necessita di una revisione del procedimento
che si svolge davanti al tribunale per i minorenni in camera
di consiglio, e, cioè, secondo norme procedurali che
necessitano di una modifica, anche a seguito della
novellazione dell'articolo 111 della Costituzione, E', quindi,
necessario regolare le modalità ed i tempi attraverso i quali
deve esercitarsi l'attività difensiva.
In previsione di dette lacune è stato emanato il
decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1^ agosto 2003, n. 200, che ha
prorogato al 30 giugno 2004 le disposizioni urgenti già
contenute nel decreto-legge 1^ luglio 2002, n. 126,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2002, n.
175, e prima ancora, nel decreto-legge 24 aprile 2001, n. 150,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2001, n.
240.
Il presente disegno di legge si compone di cinque
articoli.
L'articolo 1 del disegno di legge contiene la
disciplina della difesa d'ufficio nei procedimenti di cui alla
legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni.
La normativa introdotta non si limita a prevedere tale
difesa di ufficio solo nei procedimenti per la dichiarazione
di adottabilità di cui al titolo II, capo II, della legge
citata, ma con riferimento a tutti i procedimenti previsti
dalla stessa legge, ponendosi per tutti l'esigenza di
assicurare la difesa delle parti private.
A tale scopo, dopo la affermazione del principio secondo
cui le parti private non possono stare in giudizio se non con
il ministero o con l'assistenza di un avvocato, si stabilisce
che le parti, con lo stesso atto con il quale sono invitate a
costituirsi, devono essere informate del loro diritto alla
nomina di un difensore di ufficio, delle condizioni per
l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato di cui agli
articoli 74, 76 e 77 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, e devono essere
avvertite che, ove non ricorrano le condizioni per tale
ammissione, hanno l'obbligo di retribuire il difensore
nominato d'ufficio (comma 1).
La nomina del difensore di ufficio avviene in ogni caso in
cui la parte deve costituirsi in giudizio, prescindendo dalla
fondatezza o meno delle ragioni di merito, mentre
l'insussistenza delle condizioni reddituali per l'ammissione
al patrocinio a spese dello Stato non incide sulla nomina, ma
determina solamente l'obbligo della parte di provvedere,
personalmente, alla retribuzione del difensore nominato di
ufficio.
Analogo diritto è riconosciuto alla parte che presenta un
proprio autonomo ricorso. In questa ipotesi la parte deve
presentare istanza di nomina di un difensore di ufficio al
giudice competente per il giudizio, il quale provvede alla
nomina, con decreto in calce all'istanza, contenente le
avvertenze di cui al comma 1 (comma 2).
La scelta del difensore di ufficio è effettuata tra gli
avvocati iscritti in uno specifico elenco predisposto dal
locale consiglio dell'Ordine degli avvocati, ha efficacia dal
momento della nomina e viene meno automaticamente con la
comunicazione della parte al giudice della nomina di un
difensore di fiducia (comma 3).
La nomina del difensore di ufficio è valida per ogni grado
e per ogni fase del giudizio e per tutte le eventuali
procedure, comunque connesse (comma 4). Questa previsione si
giustifica per il fatto che l'accesso al difensore di ufficio
non è condizionato dalla fondatezza della pretesa.
L'ultimo comma rinvia al testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, in quanto
compatibile. La norma è necessaria al fine di risolvere
problemi e questioni, quali quelli relativi alla liquidazione
del compenso, in ordine ai quali non è apparsa opportuna una
normativa ad hoc.
Con gli articoli da 2 a 4 si è provveduto a disciplinare
ex novo il procedimento di cui agli articoli 336 e
seguenti del codice civile.
Si tratta infatti di una materia, in relazione alla quale,
per la insufficienza della normativa, si sono create prassi
differenziate presso i vari tribunali per i minorenni.
Con il novellato articolo 336 del codice civile si è
individuata la forma della domanda per i provvedimenti in tema
di potestà dei genitori, stabilendo il suo contenuto.
La stessa disposizione fissa la sequenza procedimentale:
decreto di fissazione dell'udienza di comparizione; termine
entro il quale il ricorso-decreto deve essere notificato;
termini che devono intercorrere fra la data di notificazione e
l'udienza di comparizione; possibilità per il giudice di
adottare provvedimenti temporanei.
Il successivo articolo 337 del codice civile individua la
legittimazione attiva e quella passiva, stabilendo che le
parti private non possono stare in giudizio senza il ministero
o l'assistenza di un difensore.
La stessa norma prevede la nomina di un difensore di
ufficio con una disciplina identica a quella stabilita per i
procedimenti di cui alla legge n. 184 del 1983.
L'articolo 337-bis del codice civile stabilisce le
modalità di costituzione delle parti e l'articolo
337-ter del medesimo codice enuncia le regole del
procedimento.
Con l'articolo 337-quater del codice civile è
prevista l'audizione del minore secondo le regole fissate in
tema di adozione.
Il procedimento si conclude con ordinanza, immediatamente
esecutiva, reclamabile alla sezione per i minorenni della
corte d'appello, con le forme e nei termini di cui agli
articoli 739 e seguenti del codice di procedura civile.
L'articolo 337-sexies del codice civile individua
nel giudice di primo grado l'organo deputato alla vigilanza
sulle condizioni stabilite per l'esercizio della potestà e per
l'amministrazione dei beni del minore.
L'articolo 5 reca la disciplina transitoria per i
procedimenti disciplinati dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e
successive modificazioni, e per i relativi giudizi di
opposizione, nonché per i procedimenti di cui all'articolo 336
del codice civile, pendenti alla data di entrata in vigore
della legge.
In particolare, la disciplina transitoria dei predetti
procedimenti pendenti fa salve le disposizioni processuali
anteriormente vigenti al fine di sciogliere qualsiasi nodo
ermeneutico in ordine alla vigenza della legge. La scelta di
fare salva la disciplina processuale previgente si giustifica
in considerazione del vaglio di costituzionalità già operato
dalla Consulta in merito al carattere bifasico dell'intera
procedura che conduce alla dichiarazione dello stato di
adottabilità del minore in stato di abbandono. Sul punto, la
Corte costituzionale ha affermato che il procedimento per la
dichiarazione dello stato di adottabilità, sebbene abbia
carattere officioso, garantisce tuttavia sempre ai genitori la
conoscenza del procedimento stesso e la possibilità di
prendervi parte; difatti, "sia nella iniziale fase di urgenza
che in quella in camera di consiglio ai genitori è assicurata
la piena conoscenza del procedimento (la quale degrada a mera
conoscibilità soltanto nel caso di loro irreperibilità), (...)
parimenti il decreto con cui il tribunale dichiara lo stato
di adottabilità è notificato per esteso ai genitori che
possono proporre ricorso entro trenta giorni dall'opposizione
dando così inizio alla seconda fase, maggiormente strutturata,
che dopo l'istruttoria si conclude con una sentenza. (...)
Quindi, conclusivamente, nell'una e nell'altra fase del
procedimento è sempre garantita ai genitori la possibilità di
partecipazione; mentre il fatto che la cognizione sia piena in
quest'ultima fase e sommaria nella prima trova sufficiente
giustificazione nell'esigenza di maggiore celerità di
quest'ultima al fine di provvedere rapidamente sulla
situazione di abbandono del minore" (in tal senso: Corte
costituzionale n. 160 del 1995).
Ancora, la Corte costituzionale ha chiarito che nel
procedimento per la dichiarazione dello stato di adottabilità
"l'assistenza del difensore è ammessa e consentita e quindi è
facoltativa; ma le speciali caratteristiche del procedimento
fanno ritenere che il diritto di difesa sia sufficientemente
garantito dalla possibilità di tutelare in giudizio le proprie
ragioni facendosi assistere da un difensore senza rendere
obbligatoria tale assistenza" (in tal senso: Corte
costituzionale n. 160 del 1995, nonché Corte costituzionale n.
160 del 1982).
Il disegno di legge in esame non comporta ulteriori oneri
rispetto a quelli derivanti dalla legge n. 217 del 1990,
recante l'istituzione del gratuito patrocinio a spese dello
Stato per i non abbienti, come modificata dalla legge n. 134
del 2001, così come trasposta nel testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese
di giustizia, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico normativi
A) Necessità dell'intervento normativo.
Il presente disegno di legge è volto a introdurre la
difesa di ufficio non solo nei procedimenti per la
dichiarazione di adottabilità di cui al titolo II, capo II,
della legge 4 maggio 1983, n. 184, come modificata dalla legge
n. 149 del 2001, recante la riforma della disciplina della
adozione, ma anche con riferimento a tutti i procedimenti
previsti dalla stessa legge, ponendosi per tutti l'esigenza di
assicurare la difesa delle parti private estendendo la
disciplina del patrocinio a spese dello Stato contenuta nella
parte III del testo unico in materia di spese di giustizia, di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002,
n. 115.
In particolare, si afferma il principio secondo cui le
parti private non possono stare in giudizio se non con il
ministero o con l'assistenza di un avvocato e si stabilisce
che le parti, con lo stesso atto con il quale sono invitate a
costituirsi, devono essere informate, a pena di nullità, del
loro diritto alla nomina di un difensore di ufficio, delle
condizioni per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato
e devono essere avvertite che, ove non ricorrano le condizioni
per tale ammissione, hanno l'obbligo di retribuire il
difensore nominato d'ufficio.
Ancora, si è provveduto a disciplinare ex novo il
procedimento di cui agli articoli 336 e seguenti del codice
civile; si tratta infatti di una materia, in relazione alla
quale, per la insufficienza della normativa, si sono create
prassi differenziate presso i vari tribunali per i
minorenni.
B) Analisi del quadro normativo e dell'impatto delle norme
proposte sulla legislazione vigente.
Il quadro normativo sul quale il presente disegno di
legge incide è oggi caratterizzato dalla disciplina contenuta
nella legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni,
dai provvedimenti di cui all'articolo 336 del codice civile,
nonché dalla disciplina dettata dalla legge 30 luglio 1990, n.
217, come modificata dalla legge 29 marzo 2001, n. 134,
recante la riforma istitutiva del patrocinio a spese dello
Stato per i non abbienti, operativa a decorrere dal 1^ luglio
2002 sia per i giudizi civili che amministrativi e riprodotta
nella parte III del testo unico in materia di spese di
giustizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
30 maggio 2002, n. 115.
C) Analisi della compatibilità con l'ordinamento
comunitario.
Il disegno di legge è compatibile coi principi dettati
dall'ordinamento comunitario.
D) Analisi della compatibilità con le competenze
costituzionali delle regioni ordinarie e a statuto
speciale.
Il disegno di legge non presenta aspetti di interferenza
o di incompatibilità con le competenze costituzionali delle
regioni.
E) Analisi della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali.
Il provvedimento non coinvolge le funzioni delle regioni
e degli enti locali.
F) Verifica dell'assenza di rilegificazione e della piena
utilizzazione delle possibilità di delegificazione.
Il disegno di legge, sul punto, concernendo norme
sostanziali e processuali, assistite da riserva di legge, non
ha oggetto materie suscettibili di delegificazione.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte nel testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Non sono introdotte nuove definizioni normative nel
testo.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
I riferimenti operati sono corretti.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni
vigenti.
Si è fatto ricorso alla tecnica della novella, tenuto
conto del tipo di intervento proposto.
D) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di
disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme
abrogative espresse del testo normativo.
L'intervento normativo non reca effetti abrogativi.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Ambito dell'intervento con particolare riguardo
all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti
destinatari e dei soggetti coinvolti.
Il presente disegno di legge incide principalmente sulla
disciplina contenuta nella legge 4 maggio 1983, n. 184, e
successive modificazioni, recante la riforma della disciplina
della adozione e, in particolare, "il diritto del minore ad
una famiglia" nonché sulla disciplina del patrocinio a spese
dello Stato contenuta nella parte III del testo unico in
materia di spese di giustizia, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.
L'intervento è volto a introdurre la difesa di ufficio
non solo nei procedimenti per la dichiarazione di adottabilità
di cui al titolo II, capo II, della legge citata, ma anche con
riferimento a tutti i procedimenti previsti dalla stessa
legge, ponendosi per tutti l'esigenza di assicurare la difesa
delle parti private.
In particolare, si afferma il principio secondo cui le
parti private non possono stare in giudizio se non con il
ministero o con l'assistenza di un avvocato e si stabilisce
che le parti, con lo stesso atto con il quale sono invitate a
costituirsi, devono essere informate, a pena di nullità, del
loro diritto alla nomina di un difensore di ufficio, delle
condizioni per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato
e devono essere avvertite che, ove non ricorrano le condizioni
per tale ammissione, hanno l'obbligo di retribuire il
difensore nominato d'ufficio.
Ancora, si è provveduto a disciplinare ex novo il
procedimento di cui agli articoli 336 e seguenti del codice
civile; si tratta infatti di una materia, in relazione alla
quale, per la insufficienza della normativa, si sono create
prassi differenziate presso i vari tribunali per i
minorenni.
B) Esigenze sociali, economiche e giuridiche prospettate
dalle amministrazioni e dai destinatari ai fini di un
intervento normativo.
Le esigenze giuridiche sottese al presente provvedimento
possono rintracciarsi nella disciplina dettata dalla legge 30
luglio 1990, n. 217, come modificata dalla legge 29 marzo
2001, n. 134, recante la riforma istitutiva del patrocinio a
spese dello Stato per i non abbienti, operativa a decorrere
dal 1^ luglio 2002 sia per i giudizi civili che amministrativi
e riprodotta nella parte III del testo unico in materia di
spese di giustizia, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.
Orbene, la legge 4 maggio 1983, n. 184, come modificata
dalla legge n. 149 del 2001, di riforma della disciplina della
adozione non contiene alcuna previsione in ordine alle
modalità per la nomina del difensore di ufficio in favore dei
genitori e del minore, nei confronti del quale sia stato
aperto un procedimento per la dichiarazione dello stato di
adottabilità, né in ordine all'onere delle relative spese
processuali eventualmente a carico dello Stato.
In tale situazione, il principio di effettività della
difesa, cui la riforma in materia di procedimenti per la
dichiarazione dello stato di adottabilità ha inteso ispirarsi,
incontra forti limiti, ove si tenga conto della necessità di
affidare l'incarico a professionisti in possesso di competenze
qualificate in considerazione della delicatezza della funzione
da assolvere (così come già avviene per il settore penale ai
sensi dell'articolo 11 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 448 del 1988 e dell'articolo 15 del decreto
legislativo n. 272 del 1989).
In attesa di una più compiuta disciplina sulla difesa
d'ufficio nei predetti procedimenti è stato emanato il
decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1^ agosto 2003, n. 200, di proroga
delle disposizioni urgenti già contenute nel decreto-legge 1^
luglio 2002, n. 126, convertito, con modificazioni, dalla
legge 2 agosto 2002, n. 175, e prima ancora nel decreto-legge
24 aprile 2001, n. 150, convertito, con modificazioni, dalla
legge 23 giugno 2001, n. 240.
Con il disegno di legge in esame è apparsa, quindi,
necessaria una riconsiderazione della materia al fine di
assicurare la effettività della difesa sia nei confronti dei
genitori che dei minori per i quali sia stato aperto un
procedimento per la dichiarazione dello stato di
adottabilità.
Per quanto attiene poi al procedimento per la adozione
dei provvedimenti di cui all'articolo 336 del codice civile,
la previsione della difesa tecnica contenuta nella legge di
riforma, ha comportato una revisione del procedimento che si
svolge davanti al tribunale per i minorenni nelle forme dei
procedimenti in camera di consiglio e cioè secondo norme
procedurali orientate al dettato dell'articolo 111 della
Costituzione. E' quindi parso necessario regolare le modalità
e i tempi attraverso i quali deve esercitarsi l'attività
difensiva.
C) Obiettivi generali e specifici, immediati e di
medio/lungo periodo.
Gli obiettivi perseguiti dal provvedimento in esame
tendono a colmare una lacuna normativa contenuta nella legge 4
maggio 1983, n. 184, come modificata dalla legge 28 marzo
2001, n. 149, di riforma della disciplina della adozione che,
come accennato, non contiene alcuna previsione in ordine alle
modalità per la nomina del difensore di ufficio in favore dei
genitori e del minore, nei confronti del quale sia stato
aperto un procedimento per la dichiarazione dello stato di
adottabilità, né in ordine all'onere delle relative spese
processuali eventualmente a carico dello Stato.
Quanto ai provvedimenti di cui all'articolo 336 del
codice civile, l'obiettivo del disegno di legge in esame tende
ad assicurare la difesa tecnica contenuta nella legge di
riforma e comporta una revisione del procedimento che si
svolge davanti al tribunale per i minorenni nelle forme dei
procedimenti in camera di consiglio e cioè secondo norme
procedurali orientate al dettato dell'articolo 111 della
Costituzione.
D) Presupposti attinenti alla sfera organizzativa,
finanziaria, economica e sociale.
Non sembrano ravvisarsi, allo stato, i presupposti in
oggetto tenuto conto che il disegno di legge tende a colmare
un vuoto normativo in materia di disciplina della difesa
d'ufficio per i procedimenti di adozione e per i procedimenti
in materia di potestà genitoriale.
E) Aree di "criticità".
Non si ravvisano, allo stato, aree di criticità.
F) Opzioni alternative alla regolazione e opzioni
regolatorie, valutazione delle opzioni regolatorie
possibili.
Nel caso di specie, la valutazione dell'"opzione
nulla" risulta di per sé negativa in quanto contrasta con
la necessità di un intervento per le ragioni sopra meglio
illustrate.
G) Strumento tecnico-normativo più appropriato.
Il disegno legge appare lo strumento tecnico-normativo
più rispondente alla necessità di provvedere in materia stante
l'operatività della legge 30 luglio 1990, n. 217, come
modificata dalla legge 29 marzo 2001, n. 134, recante la
riforma istitutiva del patrocinio a spese dello Stato per i
non abbienti, operativa a decorrere dal 1^ luglio 2002 sia per
i giudizi civili che amministrativi.
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