XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 4292-A
Onorevoli Colleghi! - Con questa relazione il
Parlamento Italiano dà inizio ad uno dei più importanti atti
legislativi, che a buon diritto può essere considerato
"storico" tanto per la politica internazionale che per quella
interna.
Infatti se formalmente quello che ratifica il Trattato di
adesione è un atto internazionale, la sua effettiva portata ha
un rilievo storico per l'Italia non inferiore a quello che ha
per l'intera Europa.
Non mancano coloro i quali rimproverano un abuso di
retorica nella descrizione degli atti e dei successi
dell'Unione Europea: non credo sia un esempio di "retorica
europeista" bensì sono dati di fatto che rilevano che non è
mai avvenuto, nella storia dell'ampliamento dell'Unione,
che:
dieci Paesi chiedessero e ottenessero di entrare
nell'Unione Europea;
otto di essi appartenessero alla Comunità economica
Comecon e all'alleanza militare del cosiddetto Patto di
Varsavia, guidato dall'Unione Sovietica;
tre di essi fossero stati "satellizzati" dall'Urss;
quasi tutti questi Paesi candidati abbiano sottoposto a
referendum popolare il Trattato di adesione.
L'Europa con queste adesioni, non solo cancella
definitivamente il "Muro di Berlino" ma apre la prospettiva di
comporre, per la prima volta un'Unione democratica dei suoi
popoli e le divisioni fra nazioni e Stati che hanno
caratterizzato la loro storia millenaria: una storia che ha
conosciuto anche composizioni e scomposizioni determinate da
guerre regionali o da dissidi e etnici o religiosi e da
sanguinosissimi scontri militari, fra i quali le due Guerre
Mondiali del secolo scorso, generate nel nostro continente e
per la cui fine sono dovute intervenire le forze armate di
Paesi extraeuropei, in primo luogo gli Stati Uniti d'America,
i quali hanno contribuito nel dopoguerra alla rinascita della
democrazia e alla ricostruzione materiale della Germania
Federale e dell'Italia.
Tre dei Paesi che entreranno il primo maggio nell'Unione
Europea - Polonia, Repubblica Ceca ed Ungheria - fanno già
parte dell'Alleanza Atlantica al pari di altri due Paesi
candidati all'Unione europea e precisamente Bulgaria e Romania
ad entrare fra il 2006 e il 2007.
Altri Paesi candidati all'Unione europea facenti parte
delle alleanze economica e militari guidate all'Unione
sovietica hanno già espresso la loro volontà politica di
unirsi alle nostre alleanze per rafforzare gli apparati di
sicurezza di peacekeeping in un quadro di cooperazione
euroatlantica.
Si passa ora ad illustrare nel dettaglio il contenuto dei
tre articoli di ratifica e di quello di adesione nei suoi
singoli articoli.
Il Trattato di adesione all'Unione europea di Cipro,
Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca,
Repubblica slovacca, Slovenia e Ungheria è stato firmato ad
Atene il 16 aprile 2003, pochi giorni dopo il 9 aprile 2003,
data in cui il Parlamento europeo ha votato il parere conforme
sull'adesione dei dieci Paesi candidati, approvando una
risoluzione separata su ciascun Paese, e successivamente una
risoluzione non legislativa sulle conclusioni dei
negoziati.
Al Consiglio europeo di Copenaghen del 12 e 13 dicembre
2002 si sono conclusi i negoziati di adesione con dieci Paesi;
i negoziati con Bulgaria e Romania proseguono con l'obiettivo
di accogliere tali Stati in qualità di membri nel 2007. Quanto
alla Turchia, il Consiglio europeo di Copenaghen ha rinviato
ogni decisione sull'avvio dei negoziati al Consiglio europeo
del dicembre 2004.
Il Consiglio europeo di Copenaghen ha invitato gli Stati
membri e gli Stati aderenti a ratificare il Trattato, secondo
le rispettive procedure nazionali, in tempo utile per
accogliere i nuovi Stati membri il 1^ maggio 2004, onde
consentire loro di partecipare alle elezioni del Parlamento
europeo del giugno 2004 in qualità di membri a pieno
titolo.
Conformemente a quanto stabilito a Copenaghen, il Trattato
di adesione (articolo 2, comma 1) prevede che le Parti
contraenti procedano alla ratifica secondo le rispettive norme
costituzionali e che gli strumenti di ratifica siano
depositati al più tardi il 30 aprile 2004 presso il Governo
della Repubblica italiana (in quanto depositano del Trattato
di Roma del 1957).
La data di entrata in vigore del Trattato è fissata
(articolo 2, comma 2) al 1^ maggio 2004, a condizione che
tutti gli strumenti di ratifica siano stati depositati prima
di tale data.
Qualora, tuttavia, non tutti gli Stati aderenti avessero
depositato a tempo debito i loro strumenti di ratifica, il
Trattato entrerebbe in vigore per gli Stati aderenti che hanno
proceduto al deposito dei loro strumenti.
In vista della ratifica del Trattato, in tutti i Paesi
aderenti (esclusa Cipro, a causa della particolare situazione
dell'isola) nel corso del 2003 si sono svolti referendum
interni sull'adesione all'Unione europea. Tutti i
referendum hanno avuto esito favorevole.
In considerazione del mancato raggiungimento di una
soluzione globale della questione cipriota prima della firma
del Trattato, allo stesso è allegato un protocollo su Cipro,
che dispone la sospensione dell'acquis nelle parti
dell'isola sulle quali il Governo della Repubblica di Cipro
non esercita il controllo effettivo (parte nord, zona
turco-cipriota); si tratta di una misura esplicitamente
transitoria, che il Consiglio può revocare non appena risolta
la questione della divisione dell'isola.
Attualmente il Trattato è già stato ratificato da tre
Stati membri (Danimarca, Germania e Portogallo) e da sei Stati
aderenti (Cipro, Malta, Lituania, Polonia, Repubblica ceca,
Repubblica slovacca).
Profili strutturali del trattato di adesione.
Il Trattato di adesione propriamente detto è composto da
tre articoli.
L'articolo 1 prevede, al comma 1, che gli Stati aderenti
divengano membri dell'Unione europea e Parti dei Trattati sui
quali è fondata l'Unione.
Il comma 2 del medesimo articolo precisa che le condizioni
di ammissione e gli adattamenti che ne derivano per i Trattati
sui quali è fondata l'Unione sono contenuti nell'Atto di
adesione unito al Trattato, le cui disposizioni sono parte
integrante del Trattato stesso.
Il comma 3, infine, dispone che le previsioni relative ai
diritti e agli obblighi degli Stati membri, nonché ai poteri e
alle competenze delle istituzioni della Comunità, quali
risultano dall'insieme dei Trattati istitutivi e successive
modifiche, si applicano nei confronti del Trattato di adesione
in esame.
L'articolo 2, comma 1, dispone la ratifica del Trattato
secondo le norme costituzionali di ciascuna delle Parti. Gli
strumenti di ratifica dovranno essere depositati entro il 30
aprile 2004 (presso il Governo italiano) ed il Trattato, a
condizione dell'avvenuto deposito di tutti gli strumenti di
ratifica, entrerà in vigore il 1^ maggio 2004 (comma 2). Nel
caso in cui il trattato non entri in vigore per uno o più
degli Stati aderenti che non l'abbiano ratificato, viene
peraltro posto in capo al Consiglio dell'Unione il potere di
assumere una decisione di modifica o annullamento di alcune
parti del Trattato stesso, dell'Atto di adesione e degli
Allegati. In sostanza, la mancata ratifica da parte di uno o
più dei dieci Stati di nuova adesione non pregiudicherebbe
quella degli altri.
L'articolo 3 è relativo al deposito dei testi negli
archivi del Governo della Repubblica italiana e alla
trasmissione delle copie conformi a tutte le Parti.
L'unito Atto di adesione si compone di 62 articoli e reca
le condizioni di ammissione e i conseguenti adattamenti dei
Trattati sui quali è fondata l'Unione, in base a quanto
previsto dall'articolo 49 del Trattato UE.
In particolare:
gli articoli 1-10 contengono i principi e le definizioni
essenziali, oltre alla disciplina delle relazioni tra gli
obblighi di diritto internazionale e quelli che i nuovi Stati
membri assumono con l'adesione all'Unione e alle Comunità;
gli articoli 11-19 contengono gli adattamenti definitivi
dei Trattati (sia quelli istituzionali, articoli 11-17, sia
altri adattamenti, articoli 18 e 19);
gli articoli 20-23 recano modifiche permanenti
all'acquis comunitario (tecnicamente effettuate mediante
il richiamo degli allegati al Trattato);
gli articoli 24-42 recano disposizioni transitorie sugli
aspetti istituzionali, nonché alcune clausole di salvaguardia;
in particolare, l'articolo 24 rinvia ad un allegato per
ciascuno Stato aderente (allegati V-XIV) in cui sono indicati
gli atti comunitari e le relative condizioni di
applicazione;
gli articoli 44-62 recano disposizioni di applicazione.
Tali articoli sono divisi in tre titoli: insediamento delle
istituzioni e degli organi; applicabilità degli atti delle
istituzioni; disposizioni finali).
I plenipotenziari riuniti in occasione della firma del
trattato di adesione hanno inoltre adottato un Atto finale.
Tale Atto reca - tra l'altro - una serie di dichiarazioni,
alcune comuni a tutte le Parti (su "un'unica Europa" e sulla
Corte di giustizia delle Comunità europee), altre di vari
Stati membri attuali e vari nuovi Stati, altre ancora comuni
agli Stati membri attuali, o ad alcuni di essi.
E' stata inoltre effettuata una dichiarazione comune degli
Stati membri attuali (n. 21) con la quale si sottolinea che le
dichiarazioni allegate all'Atto finale non possono essere
interpretate o applicate in modo contrario agli obblighi che
incombono agli Stati membri in virtù del trattato e dell'atto
di adesione.
Infine, sono state effettuate dichiarazioni comuni tra
vari nuovi Stati membri e di singoli Stati nuovi aderenti,
oltre che della Commissione europea (nn. 43-44), ed è stato
fatto uno scambio di lettere tra l'Unione e i nuovi Stati
aderenti sulla procedura di informazione e consultazione per
l'adozione di talune decisioni e altre misure durante il
periodo che precede l'adesione.
Disposizioni istituzionali.
Il Trattato di Nizza ha introdotto gli adeguamenti
istituzionali considerati necessari per il buon funzionamento
di un'Unione allargata. Le disposizioni del Trattato di Nizza
relative agli adeguamenti istituzionali per una Unione
ampliata sono contenute nel Protocollo sull'allargamento (per
quanto riguarda gli Stati membri) e nella Dichiarazione
relativa all'allargamento dell'Unione europea (per quanto
riguarda gli Stati candidati). Per le nuove disposizioni è
stata fissata l'entrata in vigore al 1^ gennaio 2005. Al
momento della firma del Trattato (26 febbraio 2001) si
prevedeva che il nuovo allargamento dell'Unione avrebbe
riguardato contemporaneamente i 12 Paesi candidati (Bulgaria,
Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica
ceca, Repubblica slovacca, Romania, Slovenia e Ungheria).
Successivamente, il Consiglio europeo di Copenhagen (dicembre
2002) ha rinviato l'ingresso di Bulgaria e Romania al 2007, e
ha auspicato l'entrata in vigore del Trattato di adesione dei
10 nuovi Stati membri entro il 1^ maggio 2004.
L'Atto di adesione, firmato contemporaneamente al Trattato
di adesione il 16 aprile 2003, reca le norme necessarie ad
adattare le disposizioni istituzionali del Trattato di Nizza
alla nuova dinamica del processo di allargamento (che
interessa 10, anziché 12, nuovi Stati, che entreranno il 1^
maggio 2004, anziché il 1^ gennaio 2005). Pertanto tale
Atto:
anticipa al 1^ novembre 2004 l'entrata in vigore degli
adeguamenti previsti dal Trattato di Nizza (rispetto alla data
prevista del 1^ gennaio del 2005) e definisce regimi
transitori per il periodo dal 1^ maggio 2004 al 1^ novembre
del 2004;
rimodula le disposizioni previste nel Trattato di Nizza
adeguandole al numero inferiore di Stati aderenti.
Le modifiche disposte dall'Atto di adesione riguardano in
particolare:
a) composizione del Parlamento europeo;
b) ponderazioni dei voti in sede di Consiglio dei
Ministri dell'Unione europea;
c) scadenza dell'attuale Commissione europea e
insediamento della nuova;
d) composizione dei seguenti organi: Corte di
giustizia, Tribunale di primo grado, Comitato economico e
sociale, Comitato delle regioni.
Composizione del Parlamento europeo.
Dal 1^ maggio 2004 allo svolgimento delle elezioni per il
nuovo Parlamento europeo (10-13 giugno 2004) ai nuovi Stati
aderenti spetterà un numero di seggi pari a quelli previsti
dalla Dichiarazione sull'allargamento allegata aI Trattato di
Nizza; tale numero sarà aumentato dei seggi non attribuiti a
Romania e Bulgaria, che sono stati ridistribuiti in modo
proporzionale: Polonia: 54; Repubblica ceca: 24; Ungheria: 24;
Slovacchia: 14; Lituania: 13; Lettonia: 9; Slovenia: 7;
Estonia: 6; Cipro: 6; Malta: 5. In tale breve periodo
transitorio il numero dei seggi attribuito agli Stati membri
rimane quello attuale: ciò implica un temporaneo aumento del
numero massimo di seggi al Parlamento europeo (786), che il
Trattato di Nizza fissa a 732. Durante il periodo transitorio,
i rappresentanti dei nuovi Stati membri vengono designati dai
rispettivi Parlamenti nazionali tra i propri membri.
Per le elezioni relative alla legislatura 2004-2009,
l'Atto di adesione prevede che a tutti gli Stati membri sia
assegnato il numero dei seggi previsto dal Protocollo e dalla
Dichiarazione sull'allargamento allegati al Trattato di Nizza
aumentato, provvisoriamente e fino alla scadenza della
legislatura (giugno 2009), del numero dei seggi non attribuiti
a Bulgaria e Romania, distribuiti proporzionalmente fra tutti
gli Stati membri. Rispetto alla Dichiarazione
sull'allargamento, ad Ungheria e Repubblica ceca sono
attribuiti due seggi in più.
A partire dall'ingresso nell'Unione europea di Bulgaria e
Romania a tali Stati verrebbe attribuito il numero dei seggi
loro riservati dalla Dichiarazione sull'allargamento allegata
al Trattato di Nizza. Gli altri Stati membri conserverebbero
fino alla scadenza della legislatura 2004-2009 i seggi
previsti dall'Atto di adesione. Pertanto, nel complesso della
legislatura, il numero dei seggi del Parlamento europeo
potrebbe risultare superiore al tetto di 732 fissato a
Nizza.
A partire dalla legislatura 2009-2013 tutti gli Stati
dovrebbero avere un numero di seggi corrispondente alla
ripartizione prevista dalla Dichiarazione relativa
all'allargamento dell'Unione europea allegata al Trattato di
Nizza, con la sola correzione, già indicata, di due seggi in
più per Ungheria e Repubblica Ceca, per un totale di 736
seggi. Sarà quindi necessaria una modifica della disposizione
del Trattato di Nizza che ha fissato il limite massimo dei
seggi in settecentotrentadue. Si segnala al proposito che nel
progetto di Costituzione per l'Europa elaborato dalla
Convenzione europea il limite dei seggi del Parlamento europeo
è stato fissato a settecentotrentasei.
Ponderazioni dei voti in sede di Consiglio dei Ministri
dell'Unione europea.
Per il periodo transitorio dal 1^ maggio 2004 (data di
entrata in vigore del Trattato di adesione) fino al 1^
novembre 2004 (data di entrata in vigore delle modifiche del
Trattato di Nizza) l'Atto di adesione prevede che ad ogni
Stato aderente sono attribuiti un numero di voti analogo a
quello attualmente assegnato a Stati membri con popolazione di
analoga consistenza numerica. Gli Stati membri attuali
conservano il numero di voti già loro attribuito. Il totale
dei voti passa così da ottantasette a centoventiquattro. Le
deliberazioni del Consiglio necessitano di almeno ottantotto
voti (pari al 70,97 dei Voti) se assunte su proposta della
Commissione ed ottantotto Voti espressi da almeno due terzi
degli Stati membri, negli altri casi.
A partire dal 1^ novembre 2004 l'Atto di adesione prevede
l'entrata in vigore della nuova ponderazione dei voti prevista
dal Trattato di Nizza. Il ritardato ingresso di Bulgaria e
Romania comporta ovviamente una diminuzione del numero dei
voti necessari per conseguire la maggioranza qualificata in
seno al Consiglio: l'Atto di adesione fissa la maggioranza
qualificata a 232 voti (su un totale di 321). Per l'adozione
di un atto da parte del Consiglio saranno quindi necessari
almeno 232 voti se la deliberazione è su proposta della
Commissione, e 232 voti espressi da almeno due terzi degli
Stati membri, negli altri casi. Per le decisioni assunte a
maggioranza qualificata nei settori della politica estera e di
sicurezza comune e nel settore delle cooperazioni (articolo
23, paragrafo 2 del TUE) e negli affari interni e della
giustizia (articolo 34, paragrafo 3 del TUE) occorrono invece
sempre duecentotrentadue voti espressi da almeno due terzi
degli Stati membri.
Scadenza dell'attuale Commissione europea e insediamento
della nuova.
L'Atto di adesione stabilisce che l'attuale Commissione,
integrata dai nuovi dieci commissari termini il proprio
mandato il 31 ottobre 2004: in tal modo ne anticipa la
scadenza, che il Protocollo sull'allargamento al Trattato di
Nizza aveva fissato al 31 dicembre 2004.
L'Atto di adesione stabilisce inoltre che una nuova
Commissione, composta da un cittadino di ogni Stato membro, si
insedi il 1^ novembre 2004, con un mandato che scadrà il 31
ottobre 2009.
Composizione di Corte di giustizia, Tribunale di primo
grado, Corte dei conti, Comitato economico e sociale, Comitato
delle regioni.
L'Atto di adesione prevede l'integrazione della
composizione della Corte di Giustizia e del Tribunale di primo
grado con dieci giudici ciascuno. La composizione delle due
istituzioni passa così da quindici a venticinque giudici, uno
per ogni Stato membro, come previsto dal vigente Trattato
istitutivo della Comunità europea (TCE).
L'Atto di adesione non contiene disposizioni volte a
modificare direttamente il numero degli avvocati generali,
attualmente fissato a Otto. Si ricorda tuttavia che l'articolo
223 del TCE prevede che essi siano nominati di comune accordo
per sei anni dai Governi degli Stati membri.
La Corte dei conti è integrata da dieci nuovi membri: si
ricorda che l'articolo 247 del TCE prevede che la Corte dei
conti sia composta da un cittadino per ogni Stato membro.
L'Atto di adesione integra la composizione del Comitato
economico e sociale e del Comitato delle regioni con i membri
attribuiti agli Stati aderenti secondo lo schema previsto
dalla Dichiarazione sull'allargamento allegata al Trattato di
Nizza: in tal modo, la composizione dei due Comitati passa da
222 a 317 membri.
L'acquis di Schengen.
L'articolo 3 dell'Atto relativo alle condizioni di
adesione e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda
l'Unione europea, allegato al Trattato di adesione, regola
l'applicazione dell'acquis di Schengen e delle
disposizioni in materia di libera circolazione delle persone e
delle merci ai 10 Paesi che entreranno a far parte dell'Unione
europea.
In particolare, la norma dispone che:
gli atti che compongono l'acquis di Schengen, come
individuati dal Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam
sono immediatamente vincolanti ed applicabili ai nuovi Stati
membri (paragrafo 1);
gli atti adottati dall'Unione europea basati ovvero
connessi all'acquis (si tratta sostanzialmente delle
disposizioni relative alla rimozione dei controlli alle
frontiere interne dell'Unione), sono vincolanti per i nuovi
Stati membri ma non direttamente applicabili (paragrafo 2).
Per tali atti è stata delineata un'applicazione articolata
in due fasi:
al momento dell'adesione i nuovi Paesi membri devono
avere compiuto decisivi progressi nei sistemi di controllo
delle frontiere interne e devono altresì migliorare i sistemi
di controllo alle frontiere esterne;
l'eliminazione definitiva dei controlli alle frontiere
interne e la conseguente piena applicazione degli atti
individuati dal paragrafo 2 avverrà solo successivamente
all'adesione e a seguito di una decisione del Consiglio,
sentito il Parlamento europeo.
Dal canto loro, i Paesi candidati hanno predisposto un
"piano d'azione Schengen" nel quale si individua tra l'altro
la tempistica relativa all'attuazione delle disposizioni
contenute negli atti di cui al paragrafo 2.
I paragrafi successivi dell'articolo 3 stabiliscono
precisi obblighi dei nuovi Stati membri in ordine alla
collaborazione in materia penale e di giustizia.
L'Atto di adesione istituisce inoltre degli strumenti di
finanziamento di carattere temporaneo in favore degli Stati
aderenti, che ne potranno beneficiare fra la data di adesione
e la fine dell'anno 2006 per raggiungere un pieno adeguamento
al sistema comunitario nel suo complesso. In particolare,
l'articolo 35 istituisce uno specifico "strumento Schengen"
diretto a potenziare le azioni di controllo dei Paesi
candidati alle nuove frontiere esterne per l'attuazione
dell'acquis di Schengen.
Disposizioni in materia di agricoltura.
Le disposizioni dell'Atto di adesione in materia di
agricoltura, si rinvengono innanzitutto nella Parte terza
dell'Atto di adesione, che racchiude le norme che modificano
in maniera permanente l'acquis comunitario.
Con riferimento al tema in oggetto, viene in rilievo
anzitutto l'articolo 20, che dispone la modifica degli atti
normativi comunitari contenuti nell'allegato II: quest'ultimo,
sotto forma di lungo elenco di specifiche modifiche necessarie
per l'estensione dell'acquis comunitario ai nuovi Paesi
membri, nel settore agricolo prevede la modifica di tutte le
rilevanti discipline relative alla creazione di singole
Organizzazioni Comuni di Mercato.
Il successivo articolo 21 dispone invece la modifica di
quegli atti normativi comunitari, vigenti nella materia in
oggetto, puntualmente elencati nell'allegato III: quest'ultimo
individua quei settori dell'acquis suscettibili di
ulteriori modifiche nel periodo tra la chiusura dei negoziati
e l'entrata in vigore dell'Atto di adesione. La normativa
comunitaria elencata nell'allegato III riguarda i seguenti
settori: agricoltura, veterinaria, fitosanitaria, pesca e
realizzazione di statistiche in materia.
L'articolo 23 prevede, inoltre, che anche le disposizioni
dello stesso Atto di adesione aventi ad oggetto la politica
agricola comune possano essere modificate, sino alla
definitiva entrata in vigore del Trattato di adesione, qualora
ciò sia necessario per adeguarle ad eventuali mutamenti delle
norme comunitarie nel settore. Tali adattamenti sono disposti
con decisione ad hoc del Consiglio, che delibera
all'unanimità, su proposta della Commissione e previa
consultazione del Parlamento europeo.
Il settore agricolo è ulteriormente interessato dalle
disposizioni di carattere transitorio contenute nella Parte
quarta dell'Atto di adesione.
Alcune di tali misure hanno ad oggetto gli strumenti di
finanziamento per il settore agricolo: giova, infatti,
ribadire che l'Atto di adesione istituisce specifiche forme di
finanziamento di carattere temporaneo in favore degli Stati
aderenti, che ne potranno beneficiare fra la data di adesione
e la fine dell'anno 2006. In particolare, l'articolo 34
introduce lo "strumento di transizione", che aiuta i nuovi
Stati membri a sviluppare e rafforzare la propria capacità
istituzionale di attuare la normativa comunitaria in
determinati settori, attraverso azioni che non possono essere
finanziate dai fondi strutturali. Tra i settori indicati, vi
sono:
servizi veterinari e sviluppo della capacità
amministrativa in relazione alla
sicurezza alimentare;
strutture amministrative e di controllo per lo sviluppo
rurale e l'agricoltura, compreso il sistema integrato di
gestione e di controllo (SIGC).
Si ricorda che il tema delle modalità di estensione, ai
nuovi Stati aderenti, dei benefici economici garantiti agli
agricoltori degli attuali Paesi membri ha costituito uno dei
nodi cruciali del negoziato sull'agricoltura. In proposito, il
Consiglio europeo di Bruxelles del 24-25 ottobre 2002 ha
stabilito che, fatte salve le decisioni future sulla politica
agricola comune e sul finanziamento dell'Unione europea dopo
il 2006, i pagamenti diretti saranno introdotti nei Paesi
candidati in modo da garantire che i nuovi Stati membri
raggiungano nel 2013 il livello di sostegno applicabile
nell'Unione europea nel 2002.
Gli articoli 41 e 42 prevedono infine che nei settori,
rispettivamente, della politica agricola comune, veterinario e
fitosanitario, ci sia la possibilità di adottare misure
transitorie per facilitare il passaggio dei nuovi Stati membri
dalle proprie politiche attuali all'applicazione della
normativa comunitaria.
Nel dettaglio, le "clausole di salvaguardia" prevedono che
tali misure transitorie siano adottate dalla Commissione,
secondo le procedure ivi richiamate, entro tre anni dalla data
di adesione; la loro applicazione è limitata esclusivamente a
tale periodo. Nel caso delle misure adottate in materia di
politica agricola, il triennio può essere prorogato dal
Consiglio, con deliberazione assunta all'unanimità.
Si stabilisce, infine, che ulteriori misure transitorie in
materia di politica agricola che - pur se non specificate
dall'Atto di adesione - si rendano necessarie in ragione
dell'allargamento, possono essere adottate, prima del 1^
maggio 2004, dal Consiglio a maggioranza qualificata, o, nei
casi ivi richiamati, dalla stessa Commissione.
Il quadro finanziario.
Le questioni finanziarie conseguenti all'ingresso dei
nuovi Stati membri sono regolate dall'Atto di adesione sia per
la parte relativa alla partecipazione degli Stati membri aI
bilancio comunitario sia per quanto riguarda le modalità di
erogazione degli stanziamenti comunitari a favore dei nuovi
Stati membri a titolo di azioni strutturali, pagamenti diretti
in agricoltura e risorse finanziarie aggiuntive.
Partecipazione al bilancio UE.
L'articolo 27 dell'Atto di adesione stabilisce, per l'anno
2004, che i versamenti effettuati dai nuovi Stati membri al
bilancio comunitario (regime delle risorse proprie) siano
calcolati con una particolare modalità finalizzata a ridurre
l'entità della loro contribuzione. Tale disposizione è stata
introdotta allo scopo di evitare che i nuovi Stati membri
venissero a trovarsi in una situazione meno favorevole a
quella precedente la data del loro ingresso effettivo.
Sempre al fine di evitare che i nuovi Stati membri
diventino contribuenti netti del bilancio comunitario nei
primi anni dopo il loro ingresso nell'UE, l'Atto di adesione
introduce con l'articolo 29 una compensazione finanziaria
transitoria per il periodo 2004-2006 a favore della Repubblica
ceca, di Cipro, di Malta e Slovenia e istituisce, con
l'articolo 30, a favore di tutti i nuovi Stati membri uno
strumento forfettario speciale per i flussi di tesoreria.
L'articolo 28 dispone che il bilancio generale delle
Comunità europee per l'esercizio finanziario 2004 sia
adattato, per tener conto dell'allargamento, tramite un
bilancio rettificativo con effetto al 1^ maggio 2004.
Politica di coesione.
La politica regionale e l'ammissione dei nuovi Stati
membri ai finanziamenti comunitari relativi ai fondi
strutturali è affrontata dal Trattato nei suoi due aspetti
principali, quello degli adattamenti normativi, che
l'estensione dell'acquis comunitario comporta, e quello
connesso alle modifiche del quadro finanziario, che il
passaggio da 15 a 25 del numero degli Stati membri dell'Unione
richiede.
Il primo punto è disciplinato dalla sezione 15 "Politica
regionale e coordinamento degli strumenti strutturali"
dell'Allegato II. (l'Allegato II "Disposizioni permanenti,
modifiche al diritto derivato" si compone di 22 sezioni) cui
rimanda l'articolo 20 dell'Atto di adesione (parte III -
disposizioni permanenti) relativo agli adattamenti degli atti
delle istituzioni.
In particolare, la citata sezione dell'Allegato riporta le
modifiche ai rilevanti atti della legislazione comunitaria in
materia di politica regionale e coordinamento degli strumenti
strutturali che si rendono necessarie al fine di consentire ai
nuovi Stati membri l'accesso ai fondi strutturali, dalla data
di adesione fino al 31 dicembre 2006.
La dotazione finanziaria complessiva per le azioni
strutturali per i nuovi Stati membri, fissata a 21,75 miliardi
di euro per il periodo fra il 2004 e il 2006 e così ripartita
(le cifre si intendono in milioni di euro, prezzi 1999):
Fondi strutturali 2004: 3.453,5; 2005: 4.754,7; 2006:
5.947,6; totale: 14.155,9;
Fondo di coesione 2004: 2.616,8; 2005: 2.151,7; 2006:
2.822,0; totale 7.590,5.
L'Atto di adesione recepisce quindi gli accordi negoziali
coi paesi candidati per quanto riguarda i fondi strutturali,
nel quadro finanziario approvato dal Consiglio europeo di
Copenaghen del dicembre 2002. Si ricorda che i negoziati si
sono concentrati su tre punti in particolare: 1) sulla
capacità amministrativa dei nuovi Stati membri relativamente
alla gestione delle risorse finanziarie messe a disposizione
dall'Unione; 2) sui requisiti di idoneità a ricevere tali
finanziamenti; 3) sugli stanziamenti nei primi anni dopo
l'adesione. Nel contesto ditali negoziati, la Commissione ha
indicato i requisiti organizzativi e istituzionali cui i nuovi
Stati membri dovranno conformarsi a partire dall'adesione,
secondo determinate scadenze; l'attuazione ditali impegni è
monitorata dalla Commissione e costituirà uno degli elementi
necessari all'approvazione dei finanziamenti comunitari.
Risorse finanziarie aggiuntive.
Una serie di risorse finanziarie aggiuntive sono previste
a favore dei nuovi Stati membri:
l'articolo 34 dell'Atto di adesione disciplina, come
sopra richiamato, lo "strumento di transizione" col quale
viene fornita un'assistenza finanziaria temporanea al fine di
sviluppare e rafforzare la capacità amministrativa di attuare
e applicare la normativa comunitaria. Si applica ad azioni che
non possono essere finanziate dai fondi strutturali. I settori
di intervento sono:
giustizia ed affari interni,
controllo finanziario,
tutela degli interessi finanziari della Comunità e lotta
contro la frode,
mercato interno,
ambiente,
servizi veterinari e capacità amministrativa in
relazione alla sicurezza alimentare,
strutture amministrative e di controllo per lo sviluppo
rurale e l'agricoltura,
sicurezza nucleare,
statistiche,
rafforzamento della pubblica amministrazione.
Gli stanziamenti previsti per Io strumento di transizione,
sono complessivamente pari a 380 milioni di euro (prezzi 1999)
per il periodo 2004-2006.
E' infine prevista anche una voce relativa a misure
transitorie a favore dei nuovi Stati membri in materia di
sicurezza nucleare con un finanziamento totale di 375 milioni
di euro (prezzi 1999) per il periodo 2004-2006.
Le clausole di salvaguardia generali.
(articoli 37-40 dell'atto di adesione).
Le clausole di salvaguardia consentono di non applicare
alcune parti dell'acquis comunitario. In alcuni settori,
infatti, possono insorgere difficoltà per effetto
dell'adesione di nuovi Stati.
Nell'Atto di adesione l'ambito delle clausole di
salvaguardia riguarda i seguenti settori:
economia;
mercato interno;
cooperazione nel settore della giustizia e degli affari
interni (GAI).
In particolare, la clausola di salvaguardia economica può
riguardare sia gli Stati aderenti che gli attuali Stati
membri; le altre due clausole, invece, concernono solamente
inadempienze di nuovi Stati membri, nei confronti dei quali
vengono attivate le procedure di seguito illustrate.
L'articolo 37 prevede che ciascun nuovo Stato membro
possa, entro tre anni dalla data dell'adesione, richiedere
l'autorizzazione ad adottare misure di salvaguardia economica,
qualora sperimenti gravi difficoltà in un settore della
propria economia, ovvero in una determinata area del proprio
territorio.
Tali misure dovranno essere volte a integrare maggiormente
il settore o l'area interessati nell'economia del mercato
comune. Su di esse, a richiesta dello Stato interessato,
deciderà la Commissione con procedura d'urgenza, e con facoltà
di derogare alle norme del Trattato istitutivo della Comunità
europea, ma esclusivamente nei limiti e termini strettamente
necessari, dando la precedenza a quelle meno suscettibili di
turbativa del mercato comune.
La medesima procedura di salvaguardia può essere altresì
azionata su richiesta di uno Stato membro attuale, che ritenga
di dover adottare misure nei confronti di uno o più nuovi
Stati membri.
L'articolo 38 riguarda invece il caso in cui un nuovo
Stato membro non ottemperi agli impegni assunti durante il
negoziato per l'adesione in materia di mercato interno,
recando in tal modo un grave pregiudizio (o un rischio
imminente di pregiudizio) per il corretto funzionamento del
mercato interno stesso.
La Commissione, in tale evenienza, di propria iniziativa o
su richiesta motivata di uno Stato membro può adottare misure
appropriate non oltre il termine di tre anni dall'entrata in
vigore dell'Atto di adesione. Tali misure possono essere
applicate anche dopo tre anni, fino all'adempimento degli
impegni non rispettati; possono altresì essere adeguate ai
progressi eventualmente compiuti dallo Stato inadempiente, e
la loro revoca è subordinata alla tempestiva informazione, da
parte della Commissione, del Consiglio dell'Unione europea, le
cui eventuali osservazioni la Commissione terrà nel dovuto
conto.
L'articolo 39 ricalca sostanzialmente lo schema del
precedente, ma con riferimento alle inadempienze di un nuovo
Stato membro nella sfera della cooperazione giudiziaria in
campo penale (di cui al Titolo VI del Trattato sull'Unione
europea), nonché in quella del reciproco riconoscimento neI
settore civile (di cui al Titolo IV del Trattato istitutivo
della Comunità europea).
Anche in questo caso la Commissione, su richiesta motivata
di uno Stato membro o di propria iniziativa - previa in ogni
caso consultazione degli Stati membri - può adottare misure
appropriate non oltre il termine di tre anni dall'entrata in
vigore dell'Atto di adesione.
Le misure di salvaguardia possono assumere la forma di una
sospensione temporanea dell'applicazione del quadro di
cooperazione nel settore GAI nelle relazioni tra un nuovo
Stato membro e uno o più altri Stati membri.
L'articolo in esame prevede inoltre che le misure possano
ugualmente essere applicate oltre il termine previsto, se
necessario per il superamento delle carenze rilevate; anche
esse possono - come nell'articolo precedente - essere adattate
ai progressi compiuti dallo Stato inadempiente, ma, in questo
caso, la Commissione consulterà all'uopo gli Stati membri.
Infine, la revoca delle misure in questione è sottoposta a
procedura identica a quella descritta nell'articolo
precedente.
L'articolo 40 è diretto a consentire il buon funzionamento
del mercato interno, stabilendo che l'applicazione delle
disposizioni nazionali dei nuovi Stati membri - previste, per
ciascuno Stato aderente, per i periodi transitori specificati
nei rispettivi allegati all'Atto di adesione - non deve
giungere alla istituzione di controlli frontalieri tra Stati
membri.
Il relatore si augura che la Camera dei deputati, dopo la
discussione già avvenuta in Commissione e quella che si
svolgerà in Aula, voglia ratificare questo storico Trattato,
anche come espressione della volontà politica, culturale e
sociale dell'Italia di contribuire alla pace nel Mondo, a
partire dai Paesi dell'area medio orientale e dell'Africa, in
modo che i Paesi che sopportano condizioni di insicurezza dei
loro popoli, determinate dai pericoli esistenti alle frontiere
o alla loro indipendenza, possano al più presto lavorare in
pace per lo sviluppo civile, economico e sociale di tutti i
popoli.
Gustavo SELVA, Relatore.
Frontespizio