XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4289
Onorevoli Colleghi! - Il 15 aprile 1994, d'iniziativa
del deputato Gianfranco Rotondi, fu presentata alla Camera dei
deputati una proposta di legge costituzionale che mirava alla
istituzione di un'Assemblea con poteri costituenti.
Il dibattito sulla riforma della parte seconda della
Costituzione era stato in quegli anni particolarmente intenso
e aveva dato vita a numerose Commissioni parlamentari da
quella presieduta dall'onorevole Bozzi a quella De Mita e
quindi alla Commissione presieduta dall'onorevole Iotti. Alla
fine del 1993 si era giunti quasi alla conclusione di una
lunga e prudente elaborazione di un testo complessivo che
naufragò per la troppo anticipata interruzione della
legislatura in un clima di forti tensioni politiche.
Maturò così all'interno di alcuni gruppi più consapevoli
della Democrazia cristiana l'idea che occorreva accettare la
sfida, che veniva soprattutto dalla destra del Movimento
sociale italiano, di dare vita ad un'Assemblea costituente
anche per sanare fratture politiche, non del tutto ricomposte,
con un coinvolgimento di forze politiche, escluse al momento
della definizione della Carta costituzionale e di altre
all'epoca emergenti, sostenitrici di un marcato federalismo
con posizioni perfino anti unitarie.
L'esito di questo dibattito fu appunto la proposta di
legge costituzionale presentata, come iniziativa personale,
dal deputato Rotondi, ma in realtà espressione di larghi
consensi nel PPI.
La questione di un'Assemblea costituente si ripropose
anche durante e dopo i lavori della Commissione parlamentare
per le riforme istituzionali presieduta dall'onorevole Massimo
D'Alema. Ma prevalse, dopo il fallimento della Commissione,
soprattutto nei partiti della precedente maggioranza di
governo, ancora una volta, la tesi della "pericolosità" di
un'Assemblea che potesse minare i princìpi fondamentali della
Carta costituzionale che costituiscono la base invalicabile
del nostro sistema repubblicano.
Si imboccò così la strada sbagliata di una riforma
costituzionale rilevante come quella del federalismo con una
scarsissima maggioranza oggetto, oggi, a distanza appena di
qualche anno, di ulteriori modifiche, facendo così perdere al
dettato costituzionale la caratteristica di legge fondante.
Quell'errore rischia ora di ripetersi con una maggioranza che
si avvia a percorrere la medesima strada di una legislazione
di parte, e senza che vi sia stato un vero e ampio dibattito
nel Paese, con formulazioni costituzionali definite in un
ambito ristretto, tra poche persone, enfaticamente definite
"saggi".
Dinanzi ai vari fallimenti delle diverse Commissioni
parlamentari ci sembra quindi logico rompere gli indugi,
sottrarre alla contingenza politica la riforma costituzionale
e affrontare la complessiva tematica della parte seconda della
Costituzione con una nuova Assemblea costituente che determini
una vasta partecipazione degli italiani al processo
riformatore.
Non ci sembra che dal 1994, malgrado i forti e numerosi
cambiamenti politici, siano però mutati i termini del
problema. Riproponiamo così, senza significativi ritocchi, la
proposta di legge costituzionale presentata in quell'anno dal
deputato Rotondi soprattutto per riaprire il dibattito e per
stimolare ogni ulteriore contributo.
L'esigenza, dunque, di istituire un organo elettivo ad
hoc- dotato di poteri costituenti - che proceda alla
formulazione di un nuovo testo della parte seconda della
Costituzione appare fondata su una molteplicità di ragioni,
sia di ordine giuridico-sistematico, sia di carattere più
specificamente politico.
E' anzitutto necessario premettere che la possibilità di
ricorrere a tale fine allo strumento della revisione
costituzionale previsto dall'articolo 138 della Costituzione
appare oggettivamente preclusa dall'estensione stessa del
processo di riforma. E' infatti di tutta evidenza come la
riformulazione della intera parte seconda della Carta
costituzionale del 1948 implichi - tra l'altro - la
definizione di una nuova forma di Stato (con particolare
riguardo all'assetto dei rapporti tra poteri centrali e poteri
locali e al quadro delle posizioni dei cittadini nei confronti
dei pubblici poteri in genere) e di una nuova forma di Governo
(implicando il ripensamento complessivo della distribuzione
del potere politico tra gli organi preposti al governo della
cosa pubblica). Tale processo innovativo appare
conseguentemente sfuggire alla portata istituzionale propria
del già ricordato articolo 138, la cui concreta utilizzabilità
- anche secondo l'avviso espresso da autorevoli studiosi -
deve ritenersi limitata alle ipotesi di modifiche specifiche e
ben individuate del tessuto normativo del testo
costituzionale, tali comunque da non incidere sul complesso
degli aspetti fondanti dell'ordinamento costituito.
A tale scopo appare invece funzionale l'istituzione,
mediante norme di rango costituzionale e dunque in grado di
disporre legittimamente in deroga al disposto dell'articolo
138 della Costituzionale, di un organo ad hoc, dotato di
propri e specifici poteri costituenti, incaricato
esclusivamente di provvedere, in tempi brevi, alla riforma
della parte seconda della Costituzione del 1948 (rimanendo nel
contempo operativi i poteri costituiti per l'esercizio delle
proprie funzioni istituzionali) e destinato ad essere sciolto
di diritto con l'esaurimento del proprio compito
riformatore.
Se dunque è questa la via che appare percorribile in vista
della globale riconsiderazione del testo della Costituzione,
ci appare per altro imprescindibile che alla concreta
individuazione dei membri del consesso costituente si giunga
attraverso il filtro di un sistema elettorale di carattere
proporzionale, diverso cioè dal sistema attualmente vigente
per la selezione della rappresentanza politica nazionale che
si connota, come è noto, per la netta preponderanza del
meccanismo maggioritario. Se è infatti vero che carattere
distintivo di quest'ultimo è quello di creare le condizioni
per una maggiore stabilità delle compagini governative e, per
tale via, per una più efficace attuazione dell'indirizzo
politico delle forze politiche di maggioranza, non è per altro
revocabile in dubbio che i sistemi maggioritari conseguano
tale risultato sacrificando (se pure parzialmente) l'esigenza
di vedere rappresentate nelle istituzioni - nella loro
effettiva consistenza - tutte le forze ed i movimenti politici
che si siano organizzati nel Paese.
E' tuttavia di pari evidenza che, nell'ipotesi assai
differente dell'istituzione di una Assemblea dotata di poteri
costituenti, il cui compito precipuo sia la definizione di un
nuovo assetto generale del "patto" tra governanti e governati,
non è pensabile rinunciare, nella fase della selezione dei
suoi componenti, al pieno concorso di tutte le istanze
politiche, economiche e sociali presenti nel Paese. Ciò in
particolare al fine di garantire che la nuova forma di Stato e
la nuova forma di governo vengano determinate - sotto ogni
profilo - nel segno del più alto concorso democratico, e
dunque attraverso l'azione di un soggetto istituzionale che
sia la proiezione più "fedele" possibile della composizione
del tessuto sociale produttivo del Paese.
Per quanto riguarda dunque il sistema elettorale da
adottare in vista della costituzione dell'Assemblea,
l'articolo 2 della presente proposta di legge costituzionale
prevede l'applicazione del decreto legislativo luogotenenziale
10 marzo 1946, n. 74, che ha disciplinato le modalità per
l'elezione dell'Assemblea costituente prevedendo
l'attribuzione dei seggi tra liste concorrenti con il sistema
dei quozienti interi e dei più alti resti (così optando per un
sistema elettorale chiaramente proporzionale). In proposito,
il medesimo articolo 2 attribuisce al Governo il compito di
realizzare gli interventi normativi necessari, da un lato, per
adeguare le norme del citato decreto luogotenenziale al numero
dei membri dell'Assemblea ed alla rappresentanza minima
prevista per ciascuna regione (in relazione, ad esempio, alla
determinazione delle circoscrizioni elettorali); dall'altro,
per coordinarne il disposto con le norme vigenti per
l'elezione dei due rami del Parlamento nazionale, con
particolare riguardo alle materie dell'elettorato attivo e
passivo, del procedimento elettorale preparatorio e dello
svolgimento delle operazioni di voto.
Particolare rilievo assumono poi taluni profili connessi
al procedimento previsto per la promulgazione e per l'entrata
in vigore del testo di riforma costituzionale approvato
dall'Assemblea a maggioranza assoluta dei propri membri.
L'articolo 7 della presente proposta di legge
costituzionale prevede infatti che il testo approvato sia
sottoposto a referendum popolare entro tre mesi dalla
data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Tale referendum si caratterizza per la sua non
riconducibilità agli affini istituti di democrazia diretta
previsti nel nostro vigente sistema costituzionale, non
esplicando infatti - come è evidente - effetti abrogativi, né
rivestendo natura consultiva. Il contenuto proprio del
referendum previsto dall'articolo 7 appare piuttosto
caratterizzarsi quale approvazione, ovvero reiezione tout
court, del testo deliberato dall'Assemblea, in ciò
palesandosi semmai prossimo all'istituto previsto all'articolo
138, terzo comma, della Costituzione. Tuttavia, vale
sottolineare come lo svolgimento di quest'ultimo sia
disciplinato in termini meramente eventuali (essendo
attivabile solo ove ne facciano specifica richiesta i soggetti
previsti dalla norma medesima) e possa addirittura non avere
luogo (ove le Assemblee parlamentari approvino il testo con la
maggioranza dei due terzi dei componenti); il referendum
di cui è invece prevista l'indizione ai sensi del citato
articolo 7, è finalizzato ad accrescere il grado della qualità
democratica sottostante alla riforma del sistema istituzionale
contenuta nella "decisione costituente", dovendo ad esso
procedersi comunque, a prescindere dalla presentazione di
specifiche richieste in tale senso e senza che maggioranze
comunque qualificate possano valere ad impedirne lo
svolgimento.
Sul punto della piena partecipazione popolare al processo
costituente, appare infine assai significativo rimarcare la
previsione della possibile presentazione di un testo di
minoranza, diverso da quello approvato a maggioranza assoluta,
da parte di un quarto dei membri del consesso costituente (e
dunque da almeno trenta membri del medesimo). Ove ciò avvenga,
è previsto che il referendum si effettui su entrambi i
testi in alternativa tra loro, con la rilevante conseguenza
del possibile sovvertimento delle determinazioni
dell'Assemblea ad opera di un difforme avviso espresso
direttamente dal corpo elettorale.
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