XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4275
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
propone la modifica dell'articolo 24 della legge n. 289 del
2002 (legge finanziaria 2003), che impone, di fatto, alle
amministrazioni pubbliche non statali il ricorso alla CONSIP
Spa, e la modifica dell'articolo 24 della legge n. 448 del
2001 (legge finanziaria 2002), che, sostanzialmente, impone la
scelta degli articoli aggiudicati dalla CONSIP anche alle gare
svolte in modo autonomo dagli enti pubblici non statali.
L'istituzione della Concessionaria servizi informativi
pubblici Spa si poneva l'obiettivo di razionalizzare gli
acquisti di beni e servizi da parte delle pubbliche
amministrazioni attraverso le seguenti modalità:
ottenere prezzi particolarmente convenienti attraverso
le economie di scala derivanti dai grandi numeri
dell'aggregazione della domanda di beni e servizi omogenei
della pubblica amministrazione;
eliminare gli ingiustificati divari di prezzo attraverso
cui le pubbliche amministrazioni acquistavano identici beni o
servizi;
semplificare il processo di acquisto di beni e servizi,
studiando e predisponendo i capitolati, svolgendo le procedure
concorsuali per l'acquisto e lasciando alle pubbliche
amministrazioni la sola fase dell'ordine della merce,
liberandola dalle problematiche connesse all'indizione della
gara e dal rischio di paralisi della fornitura derivante da un
eventuale contenzioso o da una gara deserta;
favorire lo sviluppo dei sistemi telematici di
negoziazione.
Con l'individuazione di prezzi unici su base nazionale o
per aree territoriali, in base alle convenzioni CONSIP, è
apparso con ancor maggiore evidenza il divario del prezzo
d'acquisto del medesimo articolo tra ente ed ente, tanto da
suscitare l'attenzione della magistratura contabile,
dell'autorità giudiziaria ordinaria e di un'opinione pubblica
sempre meno distratta di fronte al tema dello sperpero del
danaro pubblico. Del resto, non può essere ritenuto
ammissibile che un ente pubblico paghi, a seguito di pubblica
gara, un prezzo talora anche molto superiore a quello pagato
"al banco" per lo stesso articolo da un normale cittadino.
Per questo motivo, l'articolo 24, comma 6, della legge n.
448 del 2001 (legge finanziaria 2002) stabilì che "Per
l'acquisto di beni e servizi le province, i comuni, le
comunità montane e i consorzi di enti locali possono aderire
alle convenzioni stipulate ai sensi dell'articolo 26 della
legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e
dell'articolo 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. In ogni
caso per procedere ad acquisti in maniera autonoma i citati
enti adottano i prezzi delle convenzioni di cui sopra come
base d'asta al ribasso. Gli atti relativi sono trasmessi ai
rispettivi organi di revisione contabile per consentire
l'esercizio delle funzioni di controllo".
In tal modo la possibilità - che postula una libera
manifestazione di volontà - di adesione alle convenzioni
CONSIP, in un primo momento limitata alle amministrazioni
dello Stato, fu estesa a tutte le pubbliche
amministrazioni.
Queste amministrazioni hanno fruito degli stessi vantaggi
di cui godevano le amministrazioni statali: prezzi
standard, forniture in tempi relativamente rapidi,
abbattimento del contenzioso, economie sulle spese del
personale adibito alle procedure d'acquisto e solitamente
costretto a predisporre i capitolati per l'acquisto di beni e
servizi delle categorie merceologiche più disparate.
Con l'obbligo di utilizzare il prezzo CONSIP quale importo
a base d'asta si è peraltro ottenuto il non disprezzabile
risultato di fissare uno standard di riferimento su base
nazionale, o perlomeno su lotti territoriali, di congruità dei
prezzi di partenza. A questo proposito, vale la pena di
evidenziare che, spessissimo, in questo tipo di gare, le
piccole e medie imprese locali hanno offerto prezzi di gran
lunga inferiori a quelli CONSIP.
La scelta di effettuare gare su base locale non eliminava
gli inconvenienti precedenti l'indizione della gara (quali
anche lo studio e la conoscenza di disparatissime categorie
merceologiche) e successivi (il contenzioso che tende a
paralizzare le forniture). Tuttavia le amministrazioni locali,
per una naturale propensione al coinvolgimento delle realtà
economiche locali, si facevano volentieri carico di tali
incombenze.
A fronte di innegabili vantaggi, l'imposizione del prezzo
CONSIP quale prezzo a base d'asta ha, tuttavia, creato
rilevanti problemi alle amministrazioni non statali nella
individuazione degli articoli da acquistare.
Imporre il prezzo CONSIP a base d'asta significa imporre
alle pubbliche amministrazioni non statali l'acquisto dei
medesimi articoli che la società ha aggiudicato.
La CONSIP, quindi, sceglie l'articolo ed alle
amministrazioni non statali non è consentito individuare
articoli di qualità migliore con un prezzo a base d'asta
congruo.
L'articolo 24 della legge n. 289 del 2002 (legge
finanziaria 2003) ha inserito significative modifiche nel
sistema, modifiche che hanno creato e creano ulteriori gravi
difficoltà sia alle amministrazioni che alle piccole e medie
imprese.
Il comma 1 stabilisce che: "le amministrazioni
aggiudicatrici, quali individuate nell'articolo 1 del testo
unico di cui al decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, e
successive modificazioni, e nell'articolo 2 del decreto
legislativo 17 marzo 1995, n. 157, e successive modificazioni,
per l'aggiudicazione, rispettivamente, delle pubbliche
forniture e degli appalti pubblici di servizi disciplinati
dalle predette disposizioni, espletano procedure aperte o
ristrette, con le modalità previste dalla normativa nazionale
di recepimento della normativa comunitaria, anche quando il
valore del contratto è superiore a 50.000 euro".
Il comma 2 esclude quest'obbligo per i comuni con
popolazione inferiore a cinquemila abitanti, per le pubbliche
amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni quadro
definite dalla CONSIP Spa ovvero al mercato elettronico della
pubblica amministrazione, e per le cooperative sociali.
La violazione di tali obblighi è sanzionata dai commi 4 e
5, che stabiliscono che i contratti stipulati in violazione
del comma 1 o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro
definite dalla CONSIP Spa sono nulli; che il dipendente che ha
sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle
obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti;
che la stipula degli stessi è causa di responsabilità
amministrativa; che anche nelle ipotesi in cui la vigente
normativa consente la trattativa privata, le pubbliche
amministrazioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali
e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di
mercato, dandone comunicazione alla sezione regionale della
Corte dei conti.
Le norme contenute nell'articolo 24 della legge n. 289 del
2002 hanno sollevato numerose difficoltà in sede
interpretativa, dovute alla inadeguatezza della terminologia
utilizzata e delle procedure delineate, al punto che sono
stati necessari numerosi interventi di "ortopedia
interpretativa" per poterle rendere applicabili.
Ci si può soffermare brevemente su alcuni aspetti, già
evidenziati dalla dottrina.
Il comma 1 parla di utilizzo delle procedure per le gare
di rilevanza comunitaria "anche quando il valore del contratto
è superiore a 50.000 euro": notoriamente l'importo di
riferimento è quello a base d'asta, non quello del contratto
che, per sua natura, si forma in conseguenza dell'espletamento
della gara.
Il comma 4 recita: "I contratti stipulati in violazione
del comma 1 o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro
definite dalla CONSIP Spa sono nulli. Il dipendente che ha
sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle
obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti".
Con buona pace del principio per il quale "quod nullum est,
nullum producit effectum".
Sul comma 5, che recita: "Anche nelle ipotesi in cui la
vigente normativa consente la trattativa privata, le pubbliche
amministrazioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali
e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di
mercato, dandone comunicazione alla Corte dei conti", è
addirittura intervenuta la stessa Corte che, con deliberazione
del 27 febbraio 2003, n. 7/CONTR/03, ha precisato,
argomentando con grande difficoltà, che contrariamente a
quanto si potrebbe evincere da una prima lettura dell'articolo
24 le trattative private sopra i 50 mila euro non sono
abrogate. L'obbligo di trasmissione alla Corte dei conti
decorre proprio per le trattative private di importo a base
d'asta superiore ai 50 mila euro. E' evidente che la Corte ha
operato un vero e proprio intervento di ortopedia, tesa a
rendere in un qualche modo applicabile il dettato del comma 5
dell'articolo 24.
Ma il nuovo quadro normativo, oltre a suscitare molte
perplessità, ha avuto conseguenze pesanti sull'operatività
delle pubbliche amministrazioni e sulla vita delle piccole e
medie imprese.
Le norme di cui al decreto legislativo 24 luglio 1992, n.
358, e successive modificazioni, e al decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 157, e successive modificazioni, recepiscono la
disciplina comunitaria per l'aggiudicazione, rispettivamente,
delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi.
Esse sono poste a tutela della concorrenza sul mercato
europeo, indicano le soglie sotto le quali la gara si ritiene
non di interesse comunitario per la scarsa rilevanza economica
e comportano, tra l'altro, onerose forme di pubblicità.
Orbene, tale normativa è stata estesa dalla norma in esame
anche alle forniture comprese tra la soglia comunitaria e i 50
mila euro: un appesantimento in termini di tempo e di risorse
economiche, la cui unica finalità era quella di favorire le
convenzioni CONSIP, contrapponendo una procedura agile e
snella ad una procedura aggravata al di là di ogni logica.
Le conseguenze si sono rivelate gravi in primo luogo per
le dinamiche del mercato, con la prospettiva che le uniche
gare pubbliche sarebbero in progresso di tempo diventate le
sole gare CONSIP, senza possibilità di altro termine di
riferimento per la congruità dei prezzi delle pubbliche
forniture.
A ciò va aggiunta la maggiore onerosità delle procedure. I
costi di una gara comunitaria si aggirano, fondamentalmente
per pubblicazione di avvisi su Gazzetta Ufficiale,
quotidiani e periodici, tra i 5 mila ed i 6 mila euro: oltre
il 10 per cento dell'importo minimo a base d'asta di 50 mila
euro. Se il ribasso non supera la spese di pubblicazione, e
generalmente questo non accade, la gara comunitaria si risolve
in un costo aggiuntivo secco del 10 per cento. I prezzi delle
gare espletate dagli enti locali tenendo i prezzi CONSIP a
base d'asta diventavano, quindi, antieconomici per il solo
fatto che la procedura è stata gravata delle spese di gara.
Non basta. Il limite dei 50 mila euro, infatti, non si
applica solo per l'acquisto di quei beni e servizi sui quali
la CONSIP ha espletato le gare, ma per tutti i beni e tutti i
servizi. In conseguenza di ciò, anche per quei casi ove non ci
sono le economie di scala della CONSIP le gare sono gravate
dai maggiori oneri della gara di rilevanza comunitaria. Per
ogni gara di importo a base d'asta inferiore alla soglia
comunitaria, ma superiore ai 50 mila euro - importi cioè tutto
sommato esigui - è necessario pagare il Pedaggio degli oneri
di pubblicazione su Gazzetta Ufficiale, quotidiani e
periodici.
Per di più - e per fortuna la norma originaria è stata
modificata con l'aggiunta del comma 4-bis ad opera del
decreto-legge n. 143 del 2003, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 212 del 2003 - non vi era alcuna utilità per il
pubblico dipendente nel cercare di avvantaggiare l'ente
cercando di spuntare prezzi inferiori: anzi, se anche ciò
fosse accaduto, il funzionario sarebbe stato chiamato a
rispondere dinanzi alla Corte dei conti, pur avendo fatto
risparmiare i contribuenti.
In ultimo, ma solo nell'ordine di esposizione, c'è la
pesante ricaduta negativa per le piccole e medie imprese che
operano nel territorio, sostanzialmente tagliate fuori da
questa importante fetta di mercato. Esse costituiscono la base
del tessuto economico locale: non chiedono di essere in
qualche modo privilegiate, ma nemmeno accettano di essere
ostacolate da oneri quali quelli derivanti da gare alle quali
è stata imposta, artatamente, la procedura comunitaria.
Oltretutto, le gare espletate a livello locale, ma di
dimensioni di un certo rilievo, concorrono anche a dare una
indicazione sulla reale convenienza dei listini CONSIP a tutta
la pubblica amministrazione ed alla stessa CONSIP,
scongiurando il rischio che per quest'ultima prevalga la
spinta verso la tutela e il consolidamento della propria
posizione a scapito della funzione di razionalizzazione della
spesa negli enti pubblici.
Sta poi alla sensibilità delle imprese locali evitare che
l'eventuale contenzioso scaturente dalle gare sia puramente
dilatorio e temerario. Una pretestuosa condotta causidica
resterà sanzionata dalla reintroduzione della possibilità di
decidere da parte dell'ente se accedere o meno alle
convenzioni CONSIP.
Alcuni interventi urgenti sono stati fatti con le
modifiche dell'articolo 24 della legge n. 289 del 2002,
disposte in sede di conversione del citato decreto-legge n.
143 del 2003. Si è sbarrata la strada al pericolo della
creazione di un pericoloso monopolio di fatto, ma molti
problemi rimangono aperti. E' perciò necessario che il
Parlamento torni con urgenza ad occuparsi della vicenda
CONSIP.
L'ampio dibattito sviluppatosi in questa occasione prima
al Senato e poi alla Camera e i conseguenti impegni assunti
dal Governo attestano quanto urgente e sentito sia il tema del
ripristino di corrette dinamiche di mercato nel delicatissimo
settore delle forniture alla pubblica amministrazione.
Ma prima che il tessuto economico delle piccole e medie
imprese avverta drasticamente la crisi conseguente
all'applicazione dell'articolo 24 della legge n. 448 del 2001
e dell'articolo 24 della legge 289 del 2002 è necessario
intervenire perché sia garantita una reale concorrenza di
mercato.
Sulla base di questi argomenti si propone la modifica del
comma 6 dell'articolo 24 della legge n. 448 del 2001 e
l'abrogazione dei commi 1, 2, 3, 3-bis, 4 e 9
dell'articolo 24 della legge n. 289 del 2002, ripristinando il
precedente importo a base d'asta, oltre il quale sono da
espletare le gare di rilevanza comunitaria e facendo sì che le
amministrazioni pubbliche non statali utilizzino, per
individuare la base d'asta, i parametri CONSIP di qualità e di
prezzo per l'acquisto di beni o servizi comparabili con quelli
oggetto di convenzionamento.
Frontespizio