XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 4263



        Onorevoli Colleghi e Colleghe! - Le ragioni sottese all'elaborazione della presente proposta di legge sono molteplici: si è voluto, da un lato, riconfermare alcune tendenze impresse all'organizzazione della pubblica amministrazione dai Governi di centro-sinistra e, dall'altro, innovare tenendo conto delle modifiche introdotte nella legislazione nella precedente legislatura. Parallelamente abbiamo ritenuto necessario correggere alcune "storture" che questo Governo ha provocato. Infatti, l'articolo 4 della proposta di legge reca modifiche al codice civile in materia di inalienabilità dei beni appartenenti al demanio e al patrimonio pubblico culturale e prevede, al comma 3, l'obbligatorietà di identificare singolarmente i beni appartenenti al demanio che possono essere alienati o permutati.
        La proposta di legge nasce dall'esigenza di adeguare la legislazione in materia di tutela, valorizzazione e gestione dei beni culturali, e, conseguentemente, la struttura organizzativa del relativo Ministero per i beni e le attività culturali, di seguito denominato "Ministero", alla recente riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. Il Ministero che nasce è un Ministero "leggero", dotato di una struttura dipartimentale e di un'accresciuta e ottimizzata competenza tecnico-scientifica che lo mette in grado di svolgere quel ruolo di governo, di coordinamento e di controllo che la recente riforma impone. Tutto questo senza che lo Stato rinunci a svolgere quel ruolo di propulsore delle politiche pubbliche per la cultura essenziale per chi, come per i proponenti, ritiene che la cultura sia e debba essere sempre più un motore di sviluppo.
        La riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione ha suddiviso la materia dei beni culturali, per quanto riguarda la potestà legislativa, in due sub-materie - "tutela" e "valorizzazione" - appartenenti l'una alla legislazione esclusiva dello Stato e l'altra alla legislazione concorrente. Il nuovo assetto dato dalla Costituzione alla materia ha reso pressanti, tra le altre, due questioni: in primo luogo, quella di definire, nel modo più sicuro e affidabile, le nozioni di "tutela" e di "valorizzazione" e il loro reciproco confine, perché a tali nozioni ora si accompagnano regimi giuridici costituzionalmente differenziati per quanto riguarda la titolarità e l'esercizio della potestà legislativa, regolamentare e amministrativa, e, in secondo luogo, quella di delineare, sulla scorta dei criteri posti dall'articolo 118 della Costituzione, una corretta allocazione delle funzioni amministrative nei due ambiti individuati, con più marcata urgenza per quello della valorizzazione. Appare, in questo momento, necessaria una definizione esaustiva e chiara delle espressioni "tutela" e "valorizzazione" dei beni culturali. Sulla distinzione tra tali concetti si fondano i peculiari criteri di riparto, dettati dalla riforma costituzionale, delle attribuzioni, non solo normative ma anche amministrative, dei diversi livelli istituzionali nella materia in questione. Sempre con riferimento all'individuazione del contenuto delle nozioni citate negli articoli 117 e 118 della Costituzione, risulta ineludibile ricondurre il concetto di "gestione" nell'ambito della "valorizzazione". In questo senso opera l'articolo 3 della proposta di legge attraverso il perfezionamento delle definizioni elaborate dall'articolo 148 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
        Il nuovo panorama istituzionale delineato dalla riforma del citato titolo V rende necessario ripensare la struttura amministrativa e gestionale del patrimonio: pubblico, privato, statale, regionale, provinciale e comunale. Il capo II della nostra proposta di legge formula, quindi, un'ipotesi di riorganizzazione degli strumenti amministrativi di governo del patrimonio culturale ai livelli sia centrale sia periferico, nonché in ambito statale e locale, compatibile con le esigenze di tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale. Invece di distribuire le funzioni amministrative di tutela e di valorizzazione ai diversi livelli di governo, esse sono compiute dallo Stato e dalle regioni in ragione delle proprie reciproche competenze. In questo modo si avvia un circuito virtuoso di collaborazione positiva e efficace tra lo Stato, le regioni e gli enti locali. L'idea discende dal principio di sussidiarietà, sancito dalla prima riforma Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59) ma trae anche ispirazione da un progetto di legge ideato e presentato negli anni ottanta dal senatore Giulio Carlo Argan, profondo conoscitore dei meccanismi della tutela e della pubblica amministrazione.
        Il sistema si basa, inoltre, su un altro elemento che, a nostro avviso, costituisce un elemento d'importanza fondamentale: la formazione degli addetti alla tutela e a tutte le attività ad essa connesse. La formazione è la prima condizione per garantire uniformità e alti livelli di efficacia ed efficienza degli interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio nazionale. Del resto, le ragioni della sfiducia nei confronti di una distribuzione di competenze verso la periferia amministrativa hanno spesso a che fare, da un lato, con la scarsità di personale qualificato e con criteri di reclutamento non sempre adeguati al mandato, e, dall'altro, con il timore che, soprattutto gli enti di governo più vicini ai cittadini, possano derogare alle norme e alle regole sotto la spinta di sollecitazioni particolaristiche. Una volta che regioni e enti locali adempiono alla formazione e al reclutamento di organici numericamente adeguati e professionalmente conformi alla missione affidata e una volta posti in essere i luoghi fisici della cooperazione tra centro e periferia, noi crediamo che le funzioni di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale potranno essere compiute al meglio. Abbiamo, di conseguenza, unificato i percorsi formativi, stabilito standard minimi e princìpi per il reclutamento a prescindere dagli organismi che li impiegheranno e dalle forme contrattuali di lavoro. Abbiamo pensato, per ovviare all'assenza di un albo nazionale, ad un elenco nazionale delle professioni in questione, di cui sia garante il Ministero e dal quale dovrà necessariamente attingere ogni organismo, istituzionale o singolo, che intervenga sul patrimonio culturale.
        La situazione del patrimonio culturale italiano, la sua distribuzione "diffusa" su tutto il territorio nazionale trova una positiva e adeguata strategia di tutela e valorizzazione in nuove forme di collaborazione tra i diversi livelli di governo. Una collaborazione che non può relegare regioni, province e comuni a ruolo di mera subordinazione: un ruolo esclusivamente subalterno deresponsabilizza e mortifica i governi locali. D'altra parte, è necessario che i soprintendenti regionali siano dotati di adeguati strumenti di autogoverno, anche sul piano finanziario, che permettano loro di confrontarsi con i governi locali in modo costruttivo e concreto. In questo quadro, infatti, il soprintendente regionale diventa l'istanza di collegamento e di coordinamento tra gli organi centrali dell'amministrazione dello Stato e le regioni e gli enti locali nell'ambito del territorio di sua competenza. Le soprintendenze regionali vengono dunque dotate di autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e finanziaria, nonché di un proprio organico. Tutto ciò anche per risolvere l'attuale situazione di carenza di personale che ha fatto sì che, finora, le soprintendenze regionali gravassero su quelle territoriali.
        La stessa logica presiede alla riorganizzazione delle soprintendenze di settore, dei musei, dei poli museali: una logica tesa a valorizzare il ruolo dello Stato amplificando da una parte la sua capacità di collaborare con gli altri soggetti della Repubblica, come disegnati dal nuovo titolo V, e, dall'altra, l'autonomia e la responsabilità delle strutture tecniche. In altre parole, lo Stato mantiene tutte quelle funzioni che devono necessariamente essere governate dal centro, sia per ragioni organizzative, sia per assicurare livelli qualitativi omogenei e ottimali, ma le svolge in modi più adeguati al nuovo quadro costituzionale e, dunque, più efficaci. Al Ministero rimangono infatti il diritto-dovere di dichiarazione di interesse particolarmente importante, cioè l'apposizione del vincolo sui beni dei privati; la decisione e la definizione di tutte le regole sulla esportazione e sul recupero dei beni esportati illecitamente; i rapporti con le confessioni religiose; la promozione all'estero della cultura italiana. Rimangono inoltre di competenza centrale tutte le funzioni relative alla repressione dei reati contro il patrimonio culturale, le funzioni amministrative e di vigilanza sugli istituti culturali finanziati dallo Stato. Soprattutto, allo Stato spetta il coordinamento delle funzioni delle regioni e degli enti locali che operano alla luce di regole precise e inderogabili. Il ruolo del Ministero in quest'ultimo caso non consiste in una vigilanza passiva, ma, nel caso di accertamento di incompetenze o di mancato o imperfetto adeguamento agli standard fissati in sede centrale, è previsto, all'articolo 6, comma 2, lettera c), "l'esercizio dei poteri cautelari e di surroga rispetto alle funzioni amministrative di tutela e di valorizzazione". Il potere di vigilanza del Ministero, cioè, è reso ancora più efficace da un forte potere cautelare e di surroga rispetto alle funzioni trasferite.
        La sede di collaborazione e concertazione tra Stato, regioni e enti locali è (articolo 8) la Conferenza nazionale per il patrimonio culturale, alla quale spettano compiti di programmazione, coordinamento, pianificazione e razionalizzazione degli investimenti, degli interventi e delle iniziative culturali e scientifiche, anche al fine di evitare la sovrapposizione delle competenze e dell'esercizio delle funzioni amministrative relative al patrimonio culturale tra Stato e regioni nonché di programmare gli interventi necessari per il riequilibrio sociale e territoriale delle condizioni di conoscenza e di fruizione del patrimonio culturale nazionale. L'articolo 9 stabilisce che ciascuna regione istituisca la conferenza regionale per il patrimonio culturale con compiti di individuazione delle priorità di intervento e di indirizzo dei programmi regionali, di elaborazione dei piani regionali di programmazione e di intervento per il patrimonio culturale e di svolgimento di attività di ricerca, direttamente o tramite affidamento a professionisti esterni, sullo stato del patrimonio culturale regionale e su questioni concernenti l'organizzazione e l'ottimizzazione dei servizi e sugli interventi di valorizzazione. La conferenza regionale determina, inoltre, le risorse finanziarie necessarie all'attuazione della programmazione regionale. Piani, esigenze, priorità vengono successivamente riportati alla Conferenza nazionale.
        Infine, come già precedentemente esposto, la proposta di legge corregge alcune "storture" che l'attuale Governo ha posto in essere e per le quali è necessario intervenire tempestivamente. Per tale motivo, l'articolo 4 della proposta di legge interviene, come già ricordato, in tema di "inalienabilità del patrimonio culturale pubblico" e prevede, al comma 3, l'obbligatorietà di identificare singolarmente i beni appartenenti al demanio che possono essere alienati o permutati. Inoltre, abbiamo ritenuto necessario intervenire sugli articoli 823 e 826 del codice civile introducendo, nel primo, un'ulteriore definizione che separa l'insieme dei beni culturali da quello più ampio dei beni demaniali e dei beni del patrimonio dello Stato, nel secondo, il divieto di alienabilità o di permuta dei beni di interesse storico, artistico, archeologico e demo-etno-antropologico in qualunque modo e da chiunque rinvenuti nel sottosuolo, a meno che dalla loro alienazione o permuta non consegua un significativo e comprovato incremento del patrimonio culturale secondo criteri e modalità stabiliti dalle leggi speciali di settore.
        La presente proposta di legge è suddivisa in cinque capi. Il primo delimita i princìpi generali e gli ambiti di applicazione della legge, richiama l'articolo 9 della Costituzione, ne sancisce il valore fondante e basilare nella politica culturale italiana. Riconosce e garantisce il valore identitario collettivo e il pubblico interesse dell'intero patrimonio culturale nazionale. Definisce l'oggetto della legge stabilendo che il patrimonio culturale è "composto da tutti i beni, immobili e mobili, e dalle cose che, singolarmente prese o nel loro assieme, costituiscono un eloquente documento dell'ambiente storico e naturale"; la Repubblica ne promuove la conoscenza e ne accresce la fruizione collettiva.
        Nel medesimo capo I vengono fissate delle definizioni puntuali delle nozioni di tutela, valorizzazione e promozione e viene riaffermata, come illustrato in precedenza, l'inalienabilità dei beni appartenenti al patrimonio culturale pubblico.
        Il capo II ripartisce le funzioni e definisce i criteri del concorso fra Stato, regioni ed enti locali. Sulla base degli articoli 117 e 118 della Costituzione, determina i criteri di formazione e di reclutamento del personale, individua le funzioni, la composizione e i compiti della Conferenza nazionale per il patrimonio culturale e delle conferenze regionali, circoscrive i compiti dello Stato, delle regioni e degli enti locali in materia di patrimonio culturale.
        Il capo III riorganizza l'amministrazione centrale e periferica del Ministero. Il Ministero viene articolato in cinque dipartimenti: uno per gli affari generali e amministrativi, uno per i beni storici, artistici, archeologici, architettonici e paesaggistici, uno per i servizi e la conservazione del patrimonio culturale, uno per gli archivi, le biblioteche, gli istituti culturali e l'editoria, uno per lo spettacolo e lo sport. Contemporaneamente vengono riorganizzate le soprintendenze regionali e di settore. I compiti del soprintendente regionale sono accresciuti rispetto a quelli previsti dall'articolo 7 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368: presiede la conferenza regionale per il patrimonio culturale, vigila sul rispetto e sull'applicazione dei princìpi fondamentali e degli standard minimi di tutela e di valorizzazione per le funzioni e i compiti delegati alle regioni e agli enti locali, stipula accordi di programma regionali o locali, con soggetti pubblici e privati, per la progettazione e l'esecuzione di opere di restauro, recupero, conservazione del patrimonio culturale, dichiara di interesse rilevante i beni appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati all'articolo 21 (regioni, province, comuni, altri enti pubblici e le persone giuridiche private senza fine di lucro). Le soprintendenze regionali vengono dotate di autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e finanziaria e di un proprio organico. Inoltre, nel bilancio di previsione del Ministero è istituita una apposita unità previsionale di base per l'attribuzione delle risorse finanziarie necessarie a ciascuna soprintendenza regionale sia per le spese correnti, sia per il conto capitale. E' compito del soprintendente regionale predisporre il bilancio preventivo e consuntivo. Le soprintendenze di settore svolgono funzioni amministrative di tutela oggetto della riserva statale: propongono e istruiscono la documentazione necessaria alla dichiarazione di interesse particolarmente importante, forniscono alla soprintendenza regionale competente per territorio i dati e le informazioni necessari per le valutazioni inerenti alla corretta applicazione degli indirizzi e degli standard di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, segnalano e documentano tempestivamente alla soprintendenza regionale e agli istituti centrali competenti per materia i casi in cui si richiede l'esercizio dei poteri cautelari e di surroga da parte dello Stato, garantiscono lo svolgimento delle attività di studio, ricerca, documentazione, indagine storica, artistica e scientifica, di diagnostica propedeutica al restauro sui beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale, cooperano e collaborano con le istituzioni museali, curano e approvano la progettazione e l'esecuzione di opere di restauro, recupero, conservazione del patrimonio culturale ai sensi di quanto previsto dal testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e successive modificazioni.
        Nel capo III vengono inoltre riorganizzati gli organi periferici del Ministero, cioè le istituzioni museali statali che vengono dotate di autonomia scientifica, gestionale e finanziaria e viene data vita all'Istituto nazionale per l'arte e l'architettura contemporanee, che sostituisce l'attuale Direzione generale omonima, con compiti di promozione, valorizzazione e acquisizione di opere di arte e architettura contemporanee.
        Nel capo IV vengono richiamati i princìpi fondamentali e gli strumenti di esercizio della tutela e della valorizzazione del patrimonio culturale nazionale come definiti nel citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 490 del 1999.
        Il procedimento e la notificazione della dichiarazione di interesse particolarmente importante sui beni che appartengano a soggetti che non siano regioni, province, comuni, altri enti pubblici o persone giuridiche private senza fine di lucro sono compiti che spettano al soprintendente regionale. Vengono inoltre regolamentati i ritrovamenti e le scoperte dando al Ministero la possibilità di dare in concessione l'esecuzione delle opere indicate nell'articolo 85 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 490 del 1999, unicamente a università o ad enti di ricerca con adeguata qualificazione tecnico-scientifica.
        L'onere di redigere l'elenco descrittivo delle cose immobili e mobili di interesse artistico, storico, archeologico o demo-etno-antropologico è a carico delle regioni e degli enti locali possessori o proprietari. Spetta altresì agli stessi enti l'obbligo di trasmettere gli elenchi al soprintendente di settore competente per materia che, a sua volta, trasmette gli elenchi descrittivi ricevuti alla soprintendenza regionale e agli istituti centrali del Ministero. Lo Stato finanzia, nell'ambito della programmazione nazionale di settore, progetti e interventi finalizzati alla promozione delle attività culturali e della conoscenza del patrimonio culturale.
        Vengono definite compiutamente le istituzioni museali come istituzioni permanenti, aperte al pubblico e senza scopo di lucro, che forniscono un servizio di carattere culturale alla società e al suo sviluppo compiendo ricerca sulle testimonianze materiali dell'uomo e del suo ambiente, acquisendole, conservandole, comunicandole ed esponendole per fini di studio, di educazione e di svago.
        Il capo V modifica le disposizioni vigenti che sono in contrasto con la legge. Viene modificato, in particolare, l'articolo 7 del decreto-legge n. 63 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 112 del 2002, istitutiva della Patrimonio dello Stato Spa al fine di evitare la dissoluzione nefasta e incontrollata del patrimonio culturale nazionale.



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