XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4242
Onorevoli Colleghi! - La necessità di istituire anche
in Italia un Garante per l'infanzia e l'adolescenza - la cui
figura già esiste in molti Paesi europei (Austria, Belgio,
Danimarca, Francia, Islanda, Lituania, Norvegia, Polonia,
Portogallo, Regno Unito, Russia, Slovenia, Svezia, Ungheria),
sia pure con caratteristiche, funzioni e poteri diversi - è
specificamente richiesta da molti atti internazionali e
dall'Europa in particolare.
La Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York
il 20 novembre 1989, resa esecutiva con legge 27 maggio 1991,
n. 176, all'articolo 18 prevede che al fine di garantire e di
promuovere i diritti enunciati nella Convenzione stessa, gli
Stati provvedono alla creazione di istituzioni, istituti e
servizi incaricati di vigilare sul benessere del fanciullo.
Il documento conclusivo della Sessione speciale
dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite dedicata
all'infanzia, svoltasi a New York dall'8 al 10 maggio 2002, al
numero 31 afferma che i Governi partecipanti alla Sessione
speciale si impegnano ad attuare misure quali, tra le altre,
l'istituzione o il potenziamento di organismi nazionali come i
difensori civici indipendenti per l'infanzia.
Le Osservazioni conclusive relative all'Italia -
nell'ambito dell'esame dei rapporti presentati dagli Stati
parti ai sensi dell'articolo 44 della citata Convenzione sui
diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 -
formulate dal Comitato per i diritti del fanciullo delle
Nazioni Unite il 31 gennaio 2003, al numero 15 contengono, in
particolare, la seguente raccomandazione: "Il Comitato
raccomanda che lo Stato parte si impegni a nominare un
difensore civico indipendente nazionale per i minori".
Per quanto riguarda gli atti europei, la risoluzione del
Parlamento europeo su una Carta europea dei diritti del
fanciullo (A3-0172/92, dell'8 luglio 1992), invita al punto 6
gli Stati membri a designare un difensore dei diritti
dell'infanzia, allo scopo di tutelarne i diritti e gli
interessi, di riceverne le richieste e le lamentele e di
vigilare sull'applicazione delle leggi che lo proteggono,
nonché di informare e orientare l'azione dei pubblici poteri a
favore dei diritti del fanciullo. Nella risoluzione su misure
per la protezione dei minori A4-0393/96 del 12 dicembre 1996,
il Parlamento europeo, al punto 24, invita gli Stati membri a
potenziare la partecipazione sociale dei minori e ciò in
particolare attraverso la nomina di responsabili per
l'infanzia sulla falsariga del diritto norvegese o di altri
esempi rivelatisi positivi e afferma che è importante che
esistano istituzioni e organismi che effettuino il controllo,
indipendente e imparziale, dell'effettivo rispetto della
normativa vigente e dei diritti del fanciullo.
La raccomandazione n. 1286 del 24 gennaio 1996 del
Consiglio d'Europa su una strategia europea per i minori,
raccomanda al Comitato dei ministri di invitare gli Stati
membri, a nominare un incaricato (difensore civico) per
l'infanzia o un'altra struttura che offra garanzie di
indipendenza, abbia le competenze richieste per migliorare la
vita dei bambini e sia accessibile al pubblico attraverso
uffici locali.
Il Consiglio d'Europa è tornato sul tema il 7 aprile 2000
(raccomandazione n. 1460), raccomandando al Comitato dei
ministri di richiedere a quegli Stati membri che ancora non lo
hanno fatto, di nominare un difensore civico nazionale per
l'infanzia; e il 26 marzo 2002 (raccomandazione n. 1551),
sollecitando il Comitato dei ministri ad imporre agli Stati
membri di onorare l'impegno all'istituzione di un difensore
civico nazionale per i fanciulli o una simile istituzione
indipendente. Quest'ultimo documento auspica anche
l'istituzione di un difensore civico indipendente europeo per
l'infanzia con poteri d'iniziativa.
Infine, la Convenzione europea sull'esercizio dei diritti
dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 e resa
esecutiva con legge 20 marzo 2003, n. 77, prevede,
all'articolo 12, che gli Stati incoraggino la promozione e
l'esercizio dei diritti dei fanciulli attraverso specifici
organi che abbiano, tra le altre, le seguenti funzioni: fare
proposte per rafforzare le disposizioni legislative relative
all'esercizio dei diritti dei fanciulli; formulare pareri sui
progetti di legge relativi ai diritti dei fanciulli; fornire
ai mezzi di comunicazione, al pubblico e alle persone ed agli
organi che si occupano delle questioni relative ai minori,
informazioni generali riguardanti l'esercizio dei diritti dei
fanciulli; ricercare l'opinione dei fanciulli e fornire loro
tutte le informazioni appropriate.
La legislazione italiana in materia di tutela dei diritti
dell'infanzia, sulla base delle convenzioni internazionali,
trova una sua iniziale disciplina con la legge 23 dicembre
1997, n. 451, istitutiva della Commissione parlamentare per
l'infanzia, dell'Osservatorio nazionale per l'infanzia e del
Centro nazionale di documentazione e di analisi per
l'infanzia.
La Commissione parlamentare, bicamerale, ha compiti di
indirizzo e controllo sulla concreta attuazione degli accordi
internazionali e della legislazione relativa ai diritti e allo
sviluppo dei soggetti in età evolutiva, può chiedere
informazioni, dati e documenti sui risultati delle attività
svolte concernenti i diritti dei minori, e riferisce alle
Camere, annualmente, sui risultati della propria attività,
formulando osservazioni e proposte per l'adeguamento della
legislazione vigente al fine di assicurarne la rispondenza
alla normativa comunitaria e ai princìpi della Convenzione di
New York.
L'Osservatorio nazionale, istituito presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari
sociali e ora presso il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, predispone, ogni due anni, il piano nazionale di
azione di interventi per la tutela dei diritti dell'infanzia e
la relazione sulla condizione dell'infanzia in Italia e
sull'attuazione dei relativi diritti.
Il Centro di documentazione raccoglie la normativa, i dati
e le pubblicazioni scientifiche; realizza la mappa aggiornata
annualmente dei servizi e delle risorse destinati all'infanzia
a livello nazionale, regionale e locale; analizza le
condizioni dell'infanzia; predispone, sulla base delle
direttive dell'Osservatorio, lo schema della relazione
biennale sulla condizione dell'infanzia in Italia e
sull'attuazione dei relativi diritti e del rapporto previsto
dall'articolo 44 della Convenzione di New York; formula
proposte per la elaborazione di progetti-pilota; promuove la
conoscenza degli interventi delle amministrazioni pubbliche;
raccoglie e pubblica regolarmente il bollettino di tutte le
ricerche e pubblicazioni che interessano il mondo minorile.
Non si dimentichi che altri settori strettamente inerenti
alla tutela dei diritti dell'infanzia sono disciplinati da
altre fonti normative e i relativi compiti amministrativi o
giurisdizionali sono disciplinati da altri centri
amministrativi (come in materia di adozioni, di tutela dei
minori stranieri, eccetera).
In realtà, gran parte delle attribuzioni che lo Stato
dovrebbe esercitare rimangono inevase o comunque non
sufficientemente determinate, tenuto conto della
frammentarietà delle competenze dislocate fra i diversi organi
previsti dalla legislazione statale.
Il completamento di questa normativa di carattere
nazionale conduce all'istituzione nel nostro Paese di una
Autorità garante nazionale dei diritti dell'infanzia che sia
allo stesso tempo dotata di piena autonomia e indipendenza di
fronte al potere politico e in genere alle organizzazioni di
governo e dei necessari poteri di intervento in tutte le sedi
nelle quali la tutela dei diritti dell'infanzia possa essere
efficacemente esercitata.
Al fine del completamento del quadro legislativo, occorre
individuare i princìpi costituzionali operanti nella materia,
segnatamente in ordine al riparto di competenze fra Stato e
regioni, alla luce delle rilevanti modifiche apportate al
testo della Costituzione dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
Anzitutto si deve tenere presente che la materia della
tutela dei diritti dell'infanzia, come anche altre materie
concernenti i diritti civili e sociali, presenta una duplicità
di aspetti a seconda che si guardi alla tutela dei diritti del
bambino come persona, segnatamente sul versante civile e
penale, ovvero alle politiche sociali - concernenti la sanità,
la scuola l'assistenza, lo sport, il tempo libero, la
formazione in genere, eccetera - che coinvolgono fortemente la
gioventù e quindi i bambini e gli adolescenti nell'ambito
della vita sociale. Anzi, possiamo dire che essi, in queste
politiche, sono più fortemente coinvolti rispetto alle altre
categorie, proprio per la loro naturale debolezza, per essere
più esposti ai rischi sociali, per aver bisogno, nella
crescita, di maggior sostegno da parte delle strutture
pubbliche.
Sul punto si deve sottolineare che le politiche sociali
nel vigente assetto costituzionale sono principalmente di
competenza delle regioni sul piano legislativo (articolo 117
della Costituzione) e degli enti locali, comuni e province,
sul piano amministrativo (articolo 118 della Costituzione).
Tra esse, solo nella scuola, la competenza statale rimane
forte ai sensi dell'articolo 33 della Costituzione e anche
dell'articolo 117 che attribuisce alle regioni solo una
competenza di carattere organizzativo, peraltro limitata
all'esigenza di garantire l'autonomia delle istituzioni
scolastiche. Mentre tutte le altre politiche sociali, compresa
la fondamentale politica sanitaria, risultano ormai attribuite
alla competenza regionale e locale.
Allo Stato, tuttavia, resta un'importante attribuzione di
potestà legislativa di carattere generale in queste materie,
attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti sociali e civili da
garantire su tutto il territorio nazionale ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione. Attraverso l'esercizio di siffatta competenza lo
Stato ha la capacità di assicurare che in tutti gli
ordinamenti regionali i livelli essenziali delle prestazioni
siano garantiti a tutti e, segnatamente, alle categorie più
deboli quale può essere considerata quella dei minori e degli
adolescenti. Ma la gestione delle politiche sociali
concernenti anche questa categoria sicuramente resta di
competenza del governo regionale e locale.
Viceversa, la tutela dei diritti della persona, e quindi
del bambino e dell'adolescente come persona, è riservata alla
competenza statale in quanto essa è fondamentalmente attratta
nelle materie di cui alla lettera l) del secondo comma,
dell'articolo 117, della Costituzione (ordinamento civile,
penale, processuale) e, d'altra parte, strettamente connessa
con l'ordine pubblico e la sicurezza e fortemente implicata
dai rapporti internazionali dello Stato. Possiamo quindi
affermare che la tutela dei diritti dei minori, intesi in
senso stretto come diritti civili e come tutela penale e
processuale degli stessi, sia di stretta competenza della
legislazione dello Stato. Mentre la connessione di questa
materia con quella delle politiche sociali, è data dalla
determinazione con legge dello Stato dei livelli essenziali
delle prestazioni sociali da garantire su tutto il
territorio.
Ne consegue che l'istituzione di un Garante nazionale per
l'infanzia e l'adolescenza con competenze ben delimitate in
questo ambito, rientra sicuramente nella competenza
legislativa statale. Anzi è un impegno specifico dello Stato,
sulla base delle convenzioni internazionali sottoscritte.
Il mutato quadro istituzionale, conseguente alle modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione rende
inoltre auspicabile che siano riordinate - eventualmente
attraverso una delega al Governo - le competenze degli
organismi istituiti dalla legge 23 dicembre 1997, n. 451, con
particolare riferimento all'Osservatorio nazionale per
l'infanzia, tra i cui compiti principali vi è la
predisposizione del Piano nazionale di azione e di interventi
per la tutela dei soggetti in età evolutiva, che deve
evidentemente essere armonizzato con le ampliate competenze
delle regioni. Tale riordino andrebbe attuato secondo un
attento criterio di distinzione tra compiti di politica
attiva, di competenza del Governo stesso e delle regioni, e
compiti di tutela dei diritti dei minori, di competenza
dell'istituendo Garante.
Ma la tutela dei diritti del bambino come persona
nell'ordinamento civile, penale e processuale è fortemente
connessa con la materia dei diritti sociali del bambino e
delle politiche sociali che questi diritti sono chiamati ad
esaudire; pertanto, il Garante nazionale per l'infanzia e
l'adolescenza dovrà agire in stretta collaborazione con gli
organismi regionali e con gli stessi governi regionali e
locali, chiamati a programmare e gestire le politiche
sociali.
La proposta di legge che si presenta contiene una compiuta
disciplina legislativa sul Garante nazionale per l'infanzia e
l'adolescenza. Tale disciplina troverà successiva attuazione
in atti regolamentari del Governo e dello stesso Garante,
segnatamente in ordine all'organizzazione degli uffici e alla
provvista di personale.
L'articolo 1 prevede l'istituzione del Garante per
l'infanzia e l'adolescenza come autorità amministrativa
indipendente a carattere nazionale. In quanto tale, il Garante
non è soggetto ad alcun potere di direttiva e di controllo da
parte del Governo.
L'ambito funzionale del Garante è strettamente connesso
all'attuazione dei princìpi stabiliti dalla Convenzione di New
York del 1989.
Vengono fatte salve naturalmente le competenze
dell'autorità di Governo nonché delle regioni e degli enti
locali nelle politiche sociale di sostegno dell'infanzia e
dell'adolescenza, in virtù del principio della netta
distinzione tra tutela dei diritti di competenza del Garante,
oltre che ovviamente dell'autorità giudiziaria, e
responsabilità in ordine alle politiche sociali, connesse alla
tutela dei diritti dell'infanzia, che restano di competenza
delle autorità politiche.
Al Governo è altresì conservata la competenza in ordine
alla predisposizione del rapporto previsto dalla Convenzione
di New York. Sul rapporto, tuttavia, il Garante si esprime con
proprio parere.
L'articolo 2 prevede i requisiti soggettivi del Garante e
le modalità della sua nomina.
Il Garante è autorità monocratica, la cui nomina, secondo
lo schema in uso per altre autorità indipendenti, è affidata
all'intesa tra i due Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
I requisiti soggettivi sono quelli di assoluta
indipendenza e di comprovata competenza, richiesti normalmente
ai titolari delle autorità amministrative indipendenti. Così
come al Garante viene estesa la disciplina delle
incompatibilità propria di dette autorità. Il mandato del
Garante dura sette anni e non può essere riconfermato.
Prescrizione questa, che rafforza, com'è noto, le garanzie di
indipendenza dell'organo.
L'articolo 3 concerne l'organizzazione degli uffici del
Garante. Di essi possono far parte i dipendenti dello Stato e
di altre amministrazioni pubbliche collocati fuori ruolo, il
cui contingente è determinato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri su proposta del Garante. Ma al Garante
è altresì attribuito un proprio contingente di personale con
apposito ruolo istituito con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sulla base di una pianta organica che
non può eccedere le cinquanta unità. E' altresì prevista la
possibilità di assunzione di personale con contratto a tempo
determinato in numero limitato a dieci unità.
L'organizzazione degli uffici, nonché la disciplina del
personale e quella della contabilità e del bilancio sono
oggetto di regolamenti del Garante nell'ambito della propria
autonomia normativa (sul punto, vedi anche l'articolo 13).
L'articolo 4 disciplina i rapporti del Garante con gli
organismi regionali, nonché con quelli europei e
internazionali operanti nelle medesime materie.
Alcune regioni italiane hanno costituito organismi,
variamente strutturati, preposti alla tutela dell'infanzia
che, in alcuni casi esercitano compiti e funzioni omogenei
rispetto a quelli del Garante. Il Garante nazionale deve
operare in stretta collaborazione con questi organismi
regionali. A tale fine è istituita una Conferenza nazionale
che si riunisce periodicamente come organo generale di
consultazione e di indirizzo.
La norma disciplina altresì i rapporti internazionali del
Garante. Com'è noto, la tutela dei diritti dell'infanzia è
questione di rilievo internazionale, come confermato dalle
numerose convenzioni internazionali in materia, di cui si è
detto. Il Garante italiano opera nell'ambito di un tessuto di
rapporti internazionali, in sede europea e in ambito
extraeuropeo, nonché con le organizzazioni non governative.
Rapporti di stretta collaborazione devono essere instaurati
con l'UNICEF, in quanto organizzazione dell'ONU preposta alla
tutela dei diritti dell'infanzia.
L'articolo 5 disciplina i rapporti tra il Garante e gli
organi operanti in base alla legislazione vigente nel settore
delle adozioni internazionali e della tutela dei minori
stranieri.
L'articolo 6 prevede che il Garante possa avvalersi del
Centro nazionale di documentazione previsto dalla legge n. 451
del 1997, nonché di tutti gli organismi pubblici di ricerca e
documentazione del settore statistico, economico e sociale, al
fine della migliore conoscenza del proprio settore di
competenza.
L'articolo 7 prevede l'articolazione territoriale degli
uffici del Garante, su base provinciale. Concretamente, tale
articolazione organizzativa sarà disciplinata con regolamenti
del Garante (vedi anche l'articolo 13). Gli uffici provinciali
potranno avvalersi, come supporti logistici, degli uffici
periferici dello Stato, e segnatamente degli uffici
territoriali del Governo, sulla base di intese con le
amministrazioni di competenza.
All'articolo 8 sono previsti i poteri di indagine del
Garante. L'ufficio provinciale del Garante, anche sulla base
di segnalazioni degli uffici territoriali del Governo,
trasmette al Garante ogni notizia rilevata sul territorio di
pertinenza relativa a situazioni di maltrattamento e di
disagio dei minori in ambito familiare, scolastico,
lavorativo, o comunque lesive dei diritti dei minori. Il
Garante può altresì richiedere informazioni rilevanti ai fini
della tutela dei minori, ad organismi, enti e servizi sociali,
di cui alla legge n. 328 del 2000. Il Garante ha altresì il
potere di ordinare, attraverso gli uffici territoriali del
Governo o anche attraverso i propri funzionari, specifiche
indagini o ispezioni con riferimento a situazioni lesive dei
diritti dei minori. In tale attività il Garante può avvalersi
della collaborazione di strutture e di servizi sociali a
carattere regionale o locale. Nell'esercizio di dette
funzioni, i funzionari del Garante si qualificano come
pubblici ufficiali e sono vincolati al segreto d'ufficio.
L'articolo 9 prevede il potere di intervento in giudizio
del Garante, anche attraverso gli uffici provinciali di cui
all'articolo 7.
Il Garante può promuovere azioni giudiziarie, sia in sede
civile, sia in sede penale, sia in sede amministrativa, a
tutela dei minori. Il Garante può altresì chiedere al giudice,
nel caso in cui i genitori non siano in grado di tutelare i
diritti e gli interessi del figlio minore, ovvero esista un
grave conflitto tra il minore e gli esercenti la potestà, la
nomina di un curatore speciale che possa agire in giudizio a
tutela dei diritti e degli interessi dei minori. Su tale
richiesta il giudice decide entro un mese.
Il Garante sollecita il pubblico ministero, qualora la
persona offesa sia un minore d'età, ai sensi dell'articolo 121
del codice penale, la richiesta di nomina del curatore
speciale per la querela.
Il parere del Garante è necessario sui provvedimenti
dell'autorità giudiziaria che dispongano l'allontanamento dei
minori dalla propria famiglia. Questi provvedimenti, infatti,
presentano aspetti di particolare delicatezza perché vanno ad
incidere nella sfera affettiva più intima dei minori. Appare
perciò opportuno filtrare l'iniziativa dell'autorità
giudiziaria con una valutazione affidata al Garante orientata
su elementi di carattere personale e familiare.
E' previsto altresì che i minori possano rivolgersi
direttamente al Garante, anche attraverso gli uffici
provinciali, per segnalare situazioni di disagio e chiederne
l'intervento. Il contatto diretto tra i minori e il Garante,
sulla base delle esperienze straniere, mira a garantire una
migliore e più incisiva tutela dei minori stessi, le cui
segnalazioni rimangono strettamente riservate.
L'articolo 10 prevede che il Garante rilasci una
autorizzazione preventiva per l'impiego di persone di minore
età nella pubblicità, nello sport professionistico, negli
spettacoli pubblici cinematografici e teatrali, negli
spettacoli televisivi e nelle trasmissioni televisive di
intrattenimento, nei casi previsti dal regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 365 del 1994. Tale
disposizione ha il fine di garantire il minore da ogni
possibile sfruttamento della sua immagine nel settore dello
spettacolo.
L'articolo 11 attribuisce al Garante funzioni consultive
con riferimento ai progetti di legge e agli schemi di atti
normativi del Governo concernenti il settore di competenza;
nonché funzioni di sollecitazione e di impulso per l'adozione
di iniziative, anche legislative, relative alla tutela dei
diritti dei minori.
L'articolo 12 prevede un elenco di funzioni residuali che
il Garante può svolgere, quali la vigilanza sull'attuazione
delle convenzioni internazionali e sull'applicazione della
normativa europea e nazionale in materia di tutela dei diritti
dei minori; il coordinamento dei soggetti operanti nel campo
della tutela dei diritti dei minori; la promozione e il
coordinamento della funzione di mediazione familiare;
l'istituzione e la gestione di una linea telefonica gratuita
per i minori; il ricorso alla Corte europea per i diritti
dell'uomo e al Comitato per i diritti del fanciullo dell'ONU;
la collaborazione all'organizzazione della giornata italiana
per i diritti dell'infanzia; l'intervento nei procedimenti
amministrativi ai sensi della legge n. 241 del 1990.
Il Garante è l'organo nazionale al quale affidare, ai
sensi dell'articolo 12 della citata Convenzione europea
sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, le funzioni
stabilite dalla medesima convenzione previste a tutela dei
diritti del minore.
Presso il Garante è costituito un elenco dei soggetti
condannati con sentenza passata in giudicato per i reati di
abuso sessuale e di sfruttamento sessuale di cui alla legge n.
269 del 1998, nonché di quelli allontanati dalle famiglie,
anche con provvedimento provvisorio, per i medesimi reati.
Tale elenco è costantemente aggiornato su segnalazione
dell'autorità giudiziaria e l'accesso ad esso viene
disciplinato con apposito regolamento, previsto dall'articolo
13, adottato dal Garante, sentito il parere vincolante del
Garante per la protezione dei dati personali.
L'articolo 13 attribuisce al Garante potestà regolamentare
nelle materie di propria competenza, nonché per la disciplina
della propria organizzazione interna ed esterna, dei
procedimenti di autorizzazione di propria competenza,
dell'accesso all'elenco di cui all'articolo 12, della
promozione della funzione di mediazione familiare e delle
modalità di intervento in giudizio.
L'articolo 14 stabilisce che il Garante può irrogare
sanzioni amministrative pecuniarie in caso di inottemperanza
alle proprie richieste di informazioni o di controllo e di
inosservanza dei propri provvedimenti, o nel caso in cui i
documenti e le informazioni acquisiti non siano veritieri. E'
prevista una misura minima e massima della sanzione.
L'articolo 15 prevede la copertura finanziaria della
legge.
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