XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4180
Onorevoli Deputati! - I frequenti incidenti mortali lungo
le strade, nei quali sono coinvolti, in particolare modo nelle
notti tra il sabato e la domenica, i giovani che escono dalle
discoteche, costituiscono purtroppo un fenomeno grave e
preoccupante, che non è esagerato indicare come "strage
silenziosa", indubbiamente espressione anche di un disagio
sociale e generazionale.
Il divertimento e lo svago dovrebbero rappresentare per i
giovani un importante momento di crescita personale in quanto
volti a favorire le occasioni di incontro, i rapporti
interpersonali e la comunicazione sociale. Purtroppo oggi
questo accade sempre più raramente: i ragazzi frequentano fino
all'alba locali dove si balla al suono di musiche assordanti e
dove sono sottoposti per diverse ore ad un bombardamento
visivo ed uditivo; se a ciò si aggiunge l'abuso di bevande
alcoliche, distribuite senza limiti di orario, o addirittura
l'uso di sostanze stupefacenti, si individuano facilmente le
cause dei gravi incidenti automobilistici che avvengono
all'uscita delle discoteche o dei locali notturni, i quali
hanno determinato un forte allarme sociale, sollevando
pertanto evidenti problemi di ordine e di sicurezza
pubblici.
Al riguardo, i dati forniti dalla polizia stradale sono
agghiaccianti: nel 2001 sono stati 909 i giovani morti in
incidenti stradali mentre i feriti sono stati 31.093. L'orario
maggiormente a rischio è compreso tra le ore 22 del venerdì e
le ore 6 del sabato (incidenti del venerdì notte) e tra le ore
22 del sabato e le 6 della domenica (incidenti del sabato
notte). Le cause più frequenti sono l'eccesso di velocità, il
mancato rispetto delle regole di precedenza, del sorpasso e
della distanza di sicurezza, la distrazione nella guida, e
soprattutto, lo stato psico-fisico alterato per l'uso di
alcool o di sostanze stupefacenti ed altre circostanze
riferibili allo stato psicofisico stesso (inquinamento
acustico e visivo). Rapportando i dati degli incidenti
stradali delle sole notti di venerdì e di sabato con quelli
relativi alle altre notti della settimana, si evince che essi
rappresentano il 43,5 per cento del totale degli incidenti
stradali notturni. Analogamente, per quanto concerne le
vittime mortali delle notti dei soli week end, la
percentuale è del 48,4 per cento sul totale di tutte le morti
notturne, mentre la percentuale dei feriti è del 46 per cento
dello stesso totale. Si può affermare, quindi, che le notti
del venerdì e del sabato sono realmente più pericolose
rispetto alle altre notti del resto della settimana.
Rivestono poi particolare interesse le cosiddette
"circostanze di incidente", desumibili dall'esame delle
rilevazioni effettuate dall'autorità pubblica (polizia
stradale, carabinieri o polizia municipale), sul luogo
dell'evento. Ogni singolo incidente è determinato da una
molteplicità di fattori, ciascuno con una sua specifica
importanza, ma tutti sostanzialmente riconducibili al
complesso "conducente-veicolo-strada". Nel 2001, in
particolare, le circostanze più frequenti di incidente
risalgono agli errati comportamenti di guida del conducente:
nell'ambito di tali circostanze, la frequenza più elevata di
incidente è da addebitare alla mancata distanza di sicurezza,
seguita dalla guida distratta o ad andamento indeciso e
dall'eccesso di velocità. Tuttavia, è necessario osservare
come gli incidenti con elevato indice di mortalità siano
principalmente quelli dovuti ad un anormale stato psico-fisico
del conducente (il 61 per cento contro il 2,2 per cento
relativo agli incidenti generati dagli errati comportamenti di
guida del conducente). La spiegazione di un così elevato
fattore di rischio, che caratterizza gli incidenti causati da
stato psico-fisico alterato, si rinviene nella perdita di
controllo del veicolo da parte del conducente, che non riesce
ad attenuare gli effetti dell'urto con le appropriate manovre
correttive.
Nel corso del 2001, la polizia stradale ha effettuato in
tutta Italia 55.449 controlli con l'etilometro e ha accertato
18.588 violazioni per guida in stato di ebbrezza (pari a quasi
il 35 per cento sul totale dei controlli). Nello stesso arco
di tempo, ha rilevato 2.094 violazioni per guida sotto
l'influenza di sostanze stupefacenti, tuttavia si ritiene che
il dato sia sottostimato, a causa della notevole difficoltà ad
effettuare questa tipologia di accertamenti.
Per quanto riguarda invece la statistica socio-sanitaria,
occorre rilevare che l'Istituto superiore di sanità ha
evidenziato che su un campione di 6.959 giovani transitati nei
reparti di pronto soccorso degli ospedali italiani, a seguito
di incidenti stradali avvenuti nell'anno 2001, e in
particolare nelle notti del fine settimana, la percentuale
delle persone che hanno presentato patologie legate al consumo
di alcool è del 65 per cento.
Al di là dell'indiscutibile dato statistico, comunque, la
tragedia delle cosiddette "stragi del sabato sera" non ha
certo bisogno di numeri per essere dimostrata, è sufficiente
sfogliare le cronache giornalistiche del fine settimana per
rendersi conto delle intollerabili dimensioni ormai raggiunte
dal fenomeno.
Sulla base di quanto premesso, il Governo intende, con il
presente provvedimento, dare una risposta immediata alle
pressanti aspettative che provengono da larghissimi settori
dell'opinione pubblica, affrontando un tema particolarmente
complesso per le sue molteplici e controverse implicazioni di
carattere sociale e di ordine pubblico.
Nell'ambito della più ampia strategia elaborata dal
Governo in ordine alla sicurezza e alla salute dei cittadini
che si prefigge di ridurre gli attuali tassi di incidentalità
stradale, attraverso una serie di interventi di molteplice
contenuto, volti a garantire, tra l'altro, una maggiore
sicurezza sulle strade, il potenziamento della rete dei
controlli, una maggiore incisività delle campagne di
prevenzione e di informazione tese a diffondere una nuova
cultura dell'educazione stradale, anche attraverso l'intenso
coinvolgimento delle istituzioni scolastiche, si inserisce
pertanto, la presente iniziativa, finalizzata per contrastare
il fenomeno delle stragi del "sabato sera".
In questo contesto, il principale e imprescindibile
obiettivo è quello di eliminare l'intollerabile perdita di
vite umane così giovani, e anche quello di ridurre l'elevato
costo sociale e, secondariamente, economico che queste stragi
determinano.
Dai dati forniti dall'EURISPES risulta infatti che
l'impatto psicologico per le famiglie è drammatico: il 91 per
cento resta traumatizzato, il 70 per cento non riesce più a
guidare, il 50 per cento dei sopravvissuti ai gravi incidenti
stradali presenta danni cerebrali. Senza contare l'ingente
onere finanziario a carico del Servizio sanitario nazionale
per la lunga e complessa assistenza sanitaria derivante
dall'elevato numero di feriti.
Bisogna infine accennare ad un'altra categoria di costi
generata dalle stragi del "sabato sera": costi relativi ai
danni materiali prodotti, costi amministrativi e costi
giudiziari.
Nei costi amministrativi possono essere ricompresi, ad
esempio, i costi inerenti gli interventi delle autorità
pubbliche (polizia stradale, polizia municipale, carabinieri e
vigili del fuoco).
Nei costi giudiziari invece, sono incluse tutte quelle
spese sostenute dall' amministrazione giudiziaria per il
contenzioso derivante da responsabilità civile
automobilistica.
A livello internazionale, occorre inoltre considerare che
il presente disegno di legge è pienamente in linea con il
programma della Commissione europea, accolto dal Piano
nazionale sulla sicurezza del 2002, che ha espressamente
previsto una riduzione del 40 per cento del numero dei morti e
dei feriti per incidenti stradali entro il 2010, dato che
comporterà per l'Italia, in termini economici, una riduzione
del costo sociale annuo pari a 6 miliardi di euro.
Per tutto quanto premesso, si avverte - e si fa pressante
- l'esigenza di uniformare, su tutto il territorio nazionale,
le norme che regolano le attività delle discoteche, delle sale
da ballo e di intrattenimento e dei locali notturni, atteso
che il fenomeno delle stragi del "sabato sera" assume ormai
rilievo come questione di ordine pubblico e deve essere
conseguentemente affrontato con gli strumenti che il nostro
ordinamento prevede per le situazioni che incidono
direttamente sulla sicurezza dei cittadini.
In tale modo è possibile evitare pericolose
diversificazioni che, motivate dalla concorrenza tra gli
operatori del settore, determinerebbero, quale prevedibile
conseguenza, il fenomeno della peregrinazione alla ricerca di
locali aperti, magari anche in altre regioni del Paese.
Si rammenta che l'esigenza sottesa al presente disegno di
legge è stata posta all'attenzione del Parlamento già nelle
precedenti legislature.
In particolare tutti i progetti di legge all'epoca
presentati, il cui iter però non si è concluso, si
prefiggevano lo scopo comune di fissare in maniera univoca per
tutto il territorio nazionale l'orario di chiusura degli
esercizi di intrattenimento.
La necessità di contrastare il fenomeno delle cosiddette
"stragi del sabato sera" si riafferma nuovamente in questo
disegno di legge, la cui finalità principale consiste dunque
nella regolamentazione omogenea a livello nazionale
dell'attività delle discoteche, delle sale da ballo e di
intrattenimento e dei locali notturni.
Scopo del provvedimento non è soltanto quello di limitare
l'orario di apertura notturna delle discoteche e dei locali da
ballo, ma anche quello di stabilire una disciplina delle
attività e del funzionamento finalizzata principalmente a
contenere i descritti rischi sociali, nonché a riscoprire
l'esatto ruolo che il divertimento e lo svago devono svolgere
nella vita di ciascuno di noi.
Questo intervento normativo non vuole essere in alcun modo
punitivo nei confronti dei giovani ma intende soprattutto
aiutarli a riscoprire un nuovo modo di utilizzare il tempo
libero e contemporaneamente venire incontro alle aspettative
dei genitori che aspettano da tempo un segnale dalle
istituzioni.
Per quanto concerne i punti salienti del testo in esame,
l'articolo 1 introduce nel testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, gli
articoli 68-bis e 68-ter. L'opzione è dettata da
esigenze di carattere sistematico, la cui ratio è
agevolmente rinvenibile nella natura di ordine pubblico che la
materia disciplinata indiscutibilmente riveste. In
particolare, l'articolo 68-bis stabilisce, al comma 1,
che il rilascio della licenza prevista dall' articolo 68 del
medesimo testo unico, per la gestione degli esercizi descritti
al comma 1 e al comma 2 dell'articolo in oggetto (discoteche e
circoli ed associazioni private), sia subordinato
all'iscrizione del titolare in un apposito registro istituito
presso la camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura territorialmente competente.
Il comma 3 individua un limite massimo di orario entro il
quale l'autorità competente può fissare la chiusura dei
predetti locali. Tale previsione non contrasta con i poteri
delle autonomie locali in materia, che rimangono inalterati,
atteso che la fissazione di un limite orario massimo risponde
all'esigenza di salvaguardare le finalità di ordine pubblico
che il presente provvedimento persegue.
Il comma 4 impone un generale divieto di vendita di
bevande alcoliche e superalcoliche tra le ore 3 le ore 5,
prevedendo, in caso di violazione, l'irrogazione di una
apposita sanzione amministrativa. Tale norma assume
particolare rilevanza nel tentativo di eliminare il rischio
che i frequentatori dei locali si rivolgano agli esercizi
esterni per consumare dette bevande.
L'articolo 68-ter condiziona l'iscrizione al
registro di cui all'articolo 68-bis, comma 1, alla
presenza di determinati requisiti e, in particolare, al
superamento di apposito esame di idoneità. Il comma 2 prevede
la possibilità, per le persone fisiche o le società che
risultino titolari o gestori di locali da ballo alla data di
entrata in vigore della legge, di richiedere l'iscrizione
senza che occorra il superamento dell'esame di idoneità.
L'articolo 2 contiene misure volte a contrastare il
commercio di sostanze stupefacenti, prevedendo la sospensione
della licenza, ai sensi dell'articolo 100 del citato testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, anche nel caso
previsto dall'articolo 79 del testo unico in materia di
stupefacenti, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990, e cioè quando negli esercizi di
cui all'articolo 68-bis si agevoli l'uso di sostanze
stupefacenti o psicotrope, ovvero quando, a prescindere da
quest'ultima ipotesi, sia stata comunque accertata, in questi
locali, la presenza di tali sostanze. La norma prevede inoltre
una deroga specifica all'applicazione del medesimo articolo
100, laddove il gestore abbia posto in essere misure adatte ad
impedire i fatti e abbia contestualmente agevolato
l'intervento delle Forze dell'ordine. Si tratta pertanto di
una disposizione volta ad incentivare la collaborazione tra
gestori e Forze dell'ordine, i quali, non sentendosi più
minacciati dalla possibilità di una sospensione della licenza,
avranno tutto l'interesse a denunciare situazioni di questo
genere.
L'articolo 3 prescrive che, con successivo regolamento,
emanato su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con
i Ministri della salute e del lavoro e delle politiche
sociali, sentita la Conferenza unificata, siano determinati,
per gli esercizi di cui all'articolo 68-bis del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, introdotto
dall'articolo 1 della legge, i requisiti acustici delle
sorgenti sonore, i ritmi di programmazione della musica, le
indicazioni sul microclima, i livelli di illuminazione e
l'autorità competente ad effettuare i relativi accertamenti,
nel rispetto di una serie di princìpi direttivi, volti
sostanzialmente a garantire adeguate condizioni psico-fisiche
dei conducenti di veicoli. In particolare, è fissato il
principio dell'obbligo di attenuare l'intensità della musica,
prevedendone la graduale diminuzione nell'ora precedente la
chiusura del locale, sempre nello stesso lasso temporale è
fatto divieto di utilizzare luci ad intermittenza. La
ratio della disposizione è evidentemente rintracciabile
nell'esigenza di prevenire quei fenomeni di stordimento e di
stanchezza causati dal violento impatto della musica e delle
luci, che minacciano seriamente le condizioni psico-fisiche
dei giovani che dovranno successivamente mettersi alla guida
di un veicolo.
L'articolo 4 stabilisce, al comma 1, che il Ministero
della salute, anche avvalendosi di istituti specializzati,
effettui il monitoraggio della traumatologia e della mortalità
collegate agli incidenti stradali notturni su tutto il
territorio nazionale. Il comma 2 pone invece l'accento sulla
prevenzione, prevedendo l'adozione di piani di informazione
per i giovani sulla sicurezza stradale, che approfondiscano le
tematiche degli effetti prodotti, a livello psico-fisico,
dall'assunzione di alcolici e di droghe e dalla insufficienza
di riposo notturno. Tali piani di informazione sono elaborati
dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
di intesa con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
nell'ambito delle iniziative e dei programmi scolastici.
L'articolo 5 prevede, in caso di inosservanza delle
disposizioni contenute nel regolamento di cui all'articolo 3,
una serie di sanzioni amministrative, irrogate dal prefetto
territorialmente competente, progressivamente crescenti in
dipendenza della reiterazione della violazione.
L'articolo 6 reca, infine, la data di entrata in vigore
della legge.
Dall'attuazione delle disposizioni contenute nel disegno
di legge in esame non derivano nuovi o maggiori oneri a carico
del bilancio dello Stato.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Analisi del quadro normativo e della compatibilità
dell'intervento con le competenze delle regioni ordinarie e a
statuto speciale.
Non si ravvisano aspetti di impatto costituzionale. Non si
riscontrano, in particolare, problemi di compatibilità con la
disciplina contenuta nel nuovo titolo V della parte seconda
della Costituzione, in quanto il presente disegno di legge
investe esclusivamente profili di ordine e sicurezza pubblica,
rientrando pertanto nella competenza esclusiva dello Stato, ai
sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione.
B) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui
regolamenti vigenti.
Sono specificamente indicate le integrazioni apportate al
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773, necessarie a raggiungere le
finalità che il provvedimento si propone, come peraltro
risulta evidenziato nella relazione, cui si fa riferimento.
L'articolo 1 introduce gli articoli 68-bis e
68-ter del citato testo unico. Il comma 7 del citato
articolo 68-bis modifica la sanzione già prevista
dall'articolo 22, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114, triplicandola.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
L'impostazione del provvedimento ripete quella consolidata in
casi analoghi.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Impatto diretto e indiretto sull'organizzazione e
sull'attività delle pubbliche amministrazioni. Condizioni di
operatività.
Non sono previsti specifici adempimenti (andrebbe comunque
valutata, da parte del Ministero delle attività produttive, la
procedura per l'iscrizione nell'apposito registro istituito
presso la camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura territorialmente competente, del titolare o
dell'ente, dell'associazione e del loro responsabile, che
hanno la gestione dei pubblici esercizi e dei circoli che
offrono attività di intrattenimento e svago).
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