XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4158
Onorevoli Colleghi! - Il proponente ritiene opportuno
porre all'attenzione del Parlamento la presente proposta di
legge al fine di sollecitare il confronto sul tema della
responsabilità disciplinare dei magistrati ordinari, nella
ferma convinzione che ormai sia ineludibile la necessità di
razionalizzare l'intera materia. Si tratta di tematiche che da
tempo sono oggetto del dibattito politico-istituzionale, e
sulle quali sono stati presentati - anche nelle scorse
legislature - disegni di legge da parte del Ministro della
giustizia nonché di parlamentari; sulla materia, inoltre,
numerosi sono stati i pareri del Consiglio superiore della
magistratura, gli orientamenti espressi dagli organismi
rappresentativi dei magistrati, ed i suggerimenti della
letteratura specialistica. La presente proposta di legge
riprende, per buona parte, il testo presentato dal
Guardasigilli nella scorsa legislatura.
Oltre ad introdurre profonde innovazioni nella materia
della responsabilità disciplinare dei magistrati, si eliminano
discrasie dovute alla disseminazione dell'attuale disciplina
in fonti diacroniche. E' sembrato opportuno sottolineare con
una norma di apertura i doveri del magistrato, identificandoli
(articolo 1, comma 1) nell'imparzialità, correttezza,
diligenza, laboriosità e riserbo, cioè nei cinque valori
fondamentali che devono caratterizzare l'esercizio delle
funzioni. L'enunciazione non ha soltanto un significato
deontologico, ma una ben precisa dimensione sistematica, in
quanto gli illeciti disciplinari vengono tipicizzati e
aggregati intorno ai valori menzionati; essi rappresentano ad
un tempo i beni protetti dalla tutela disciplinare e i limiti
di intervento del controllo in sede disciplinare (articolo 1,
comma 4). Inoltre, la presente proposta di legge dispone
(articolo 1, comma 3) che, anche al di fuori dell'esercizio
dell'attività giudiziaria, il magistrato non deve tenere
comportamenti tali da compromettere la credibilità della
funzione, sostituendo il dato oggettivo della credibilità alle
precedenti formule concernenti il prestigio dell'ordine nei
suoi valori esteriori e formali. Ha un forte significato
simbolico il richiamo al rispetto della dignità della persona
in qualunque atto di esercizio delle funzioni (articolo 1,
comma 2), con un riferimento a valori costituzionali (articoli
2 e 3 della Costituzione) e una dimensione pragmatica che si
collega al dovere di correttezza (benché la regola abbia una
portata molto più estesa). Rispetto alla tipicizzazione, si è
abbandonata la formula eccessivamente generica dell'articolo
18 del decreto luogotenenziale 31 maggio 1946, n. 511, che ha
finito per sovraccaricare il titolare dell'azione e l'organo
giudicante dell'attività di assoluti intermediari rispetto
alla legge per l'elaborazione della regola disciplinare. Il
diverso orientamento della presente proposta di legge
conferisce assoluta terzietà alla sezione disciplinare,
recepisce in buona sostanza il principio di legalità, offre
garanzie al magistrato ed elimina "vuoti" o "incertezze sui
fini" del sistema disciplinare. Come si è detto, gli illeciti
riferiti all'esercizio delle funzioni sono stati raggruppati
intorno ai valori cui si riferisce la tutela. All'articolo 2,
la lettera a) del comma 1 considera quei fatti che
contrastano con il dovere di imparzialità, e cioè i
comportamenti "tenuti allo scopo di arrecare illegittimo danno
o vantaggio ad una delle parti" (formula preferibile all'altra
della "palese violazione del dovere di imparzialità", usata in
precedenti progetti di legge, perché troppo vaga e
sostanzialmente tautologica) e l'inosservanza dell'obbligo di
astensione. La lettera b) considera i fatti di
scorrettezza realizzati in danno delle parti, dei difensori,
dei testimoni o di chiunque abbia rapporti con l'ufficio
giudiziario (l'espressione comprende gli organi ausiliari e
ogni utente del servizio giudiziario), nonché in danno di
altri magistrati o di collaboratori: trattasi di comportamenti
incompatibili con la dignità della funzione e con il rispetto
della persona, perché contrastano con quello standard di
civile condotta che deve costituire un requisito fondamentale
dell'attività giudiziaria del magistrato. Rientra in questo
gruppo anche l'ingiustificata interferenza, attuata
avvalendosi delle proprie funzioni, nell'attività di altro
magistrato, giacché tale interferenza può pregiudicarne
l'autonomia di giudizio; la formula adottata è tale da
comprendere anche il comportamento del magistrato comunque
investito di poteri di direzione o di vigilanza che eserciti
pressioni o compia interferenze nei confronti dei colleghi in
relazione alla trattazione di affari loro affidati. In ogni
caso il comportamento deve essere "ingiustificato",
escludendosi così quelle forme di intervento che sono
legittimate dal rapporto di gerarchia funzionale o previste da
specifiche norme. La lettera c) raggruppa i
comportamenti lesivi del dovere di diligenza professionale. Si
tratta, in primo luogo, dei fatti che, pur inerendo
all'esercizio dell'attività giudiziaria, rendono possibile il
sindacato disciplinare: viene in considerazione anzitutto la
grave violazione di legge, realizzata attraverso un atto o un
provvedimento o un comportamento processuale, per assoluta
mancanza di diligenza. Il grado di consistenza negativa che il
fatto deve avere, anche in riferimento alle conseguenze che ne
derivano, si collega al carattere "assoluto" della negligenza
come causa della violazione. La seconda ipotesi riguarda il
travisamento dei fatti dovuto al difetto assoluto di diligenza
nell'esame delle risultanze processuali. Queste prime due
ipotesi ricomprendono le fattispecie previste dall'articolo 2,
comma 3, lettere a), b) e c), della legge 13
aprile 1988, n. 117, sulla riparazione dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e sulla
responsabilità civile dei magistrati, ove si prevedono, come
colpa grave: "la grave violazione di legge determinata da
negligenza inescusabile" (lettera a); "l'affermazione,
determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui
esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del
procedimento" (lettera b) e "la negazione, determinata
da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza
risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento"
(lettera c). Nella presente proposta di legge, la
seconda e terza fattispecie di colpa grave sono state
unificate nella formula onnicomprensiva di "travisamento dei
fatti". Un'altra ipotesi attiene al perseguimento di fini
diversi da quelli di giustizia, e ricomprende condotte che
hanno finalità estranee agli obiettivi istituzionali della
giurisdizione. La stessa lettera c) del comma 1
dell'articolo 2 della proposta di legge contiene la previsione
dell'assenza di motivazione, allorché sia richiesta dalla
legge, che costituisce senza dubbio un caso di violazione
della legge, ma non è connotata dalle condizioni che rendono
rilevabili la fattispecie generale. Si è voluto, in realtà,
sottolineare come sia importante che il magistrato dia conto e
ragione di ciò che compie nell'esercizio delle funzioni, e
quindi tale specifica previsione non è circoscritta ai
provvedimenti cautelari. All'ipotesi della assoluta assenza di
motivazione è stata equiparata, inoltre, quella della
cosiddetta "motivazione apparente", in quanto altrettanto
costitutiva di una violazione di legge.
Allo stesso tipo di illecito disciplinare per violazione
del dovere di diligenza si è ricondotta l'adozione di
provvedimenti non consentiti dalla legge che abbiano leso
diritti personali o, in modo rilevante, diritti patrimoniali.
In tali previsioni risulta compresa anche la lettera d)
del comma 3 dell'articolo 2 della legge 13 aprile 1988, n.
117: per un verso ("provvedimento concernente la libertà della
persona fuori dai casi consentiti dalla legge"), nell'ipotesi
di provvedimenti non consentiti dalla legge che abbiano leso
diritti personali; per altro verso ("provvedimento concernente
la libertà della persona <...> senza motivazione"),
nell'ipotesi di provvedimenti privi di motivazione o con
motivazione apparente.
L'inosservanza delle norme regolamentari o delle
disposizioni di servizio costituisce illecito disciplinare se
cagiona un apprezzabile pregiudizio per l'attività
dell'ufficio (altrimenti sarebbe oggetto di sanzione - ad
esempio - anche un occasionale e modesto ritardo nell'inizio
dell'udienza), e cioè nel caso in cui l'inosservanza sia
"reiterata" o "grave". Costituisce violazione del dovere di
diligenza professionale l'"affidamento ad altri del proprio
lavoro": si è preferita tale formula (piuttosto che quella di
"affidamento a terzi della redazione dei provvedimenti") per
ricomprendervi sia le ipotesi in cui è gravato un altro
magistrato, sia quelle in cui ci si disimpegna
ingiustificatamente da attività diverse dalla redazione di un
provvedimento. Quanto all'inosservanza dell'obbligo di
residenza, occorre partire dalla constatazione che oggi, per
lo sviluppo e la rapidità dei mezzi di comunicazione e per
problemi e difficoltà ambientali, il dovere di risiedere nello
stesso comune sede dell'ufficio non ha quel rigore che
giustamente aveva in altri tempi, pur conservando la sua
validità precettiva. Si è ritenuto, quindi, di considerare
illecito disciplinare l'inosservanza dell'obbligo di residenza
nel duplice presupposto che manchi la cosiddetta
"autorizzazione a risiedere fuori circoscrizione" e ne sia
derivato in concreto un pregiudizio all'adempimento dei doveri
di diligenza.
La lettera d) comprende gli illeciti che derivano da
violazioni del dovere di laboriosità. Rientra in questo gruppo
il reiterato ritardo nel compimento di atti, sempre che sia
"grave" o, se non grave, sia "ingiustificato"; si noti che non
occorre l'abitualità ad integrare l'illecito, bastando
ripetute violazioni anche prive del carattere dell'abitualità.
Vi rientra la scarsa laboriosità rapportata al carico
dell'ufficio (quindi valutata con criterio relativo); vi
rientra infine l'abituale esenzione dal lavoro giudiziario
(compresa la redazione dei provvedimenti) da parte del
dirigente l'ufficio o del presidente di sezione o di collegio,
volendosi con ciò recidere certe prassi secondo cui chi dirige
o presiede si autoesclude dall'esercizio di altre funzioni e,
soprattutto, dal redigere provvedimenti. Il fatto deve,
comunque, essere privo di giustificazione: si è considerato,
in sostanza, che, principalmente negli uffici di grandi
dimensioni, l'attività di direzione è connotata da aspetti
amministrativi ed organizzativi spesso del tutto assorbenti:
in questi casi, l'esenzione dal lavoro giudiziario può trovare
adeguata giustificazione.
Un'ulteriore ipotesi di illecito riconducibile al difetto
di laboriosità è stata ravvisata nell'inosservanza
dell'obbligo di rendersi reperibile per esigenze dell'ufficio,
nei casi in cui questo è imposto dalla legge o da disposizione
di organo competente.
La violazione del segreto d'ufficio o la rivelazione del
contenuto di atti coperti dal segreto istruttorio configurano
specifiche ipotesi di reato e rientrano, quindi, nella
previsione di cui all'articolo 4. Si è ritenuto, però, di
ipotizzare, nella lettera e) del comma 1 del citato
articolo 2, comportamenti che, restando al di fuori della
sfera penale, determinano la divulgazione di atti del
procedimento coperti dal segreto o di cui sia previsto il
divieto di pubblicazione. Si tratta di comportamenti che
possono risalire a difetto di diligenza, ovvero a scarsa
ponderazione, e che pregiudicano il corretto svolgersi
dell'attività giurisdizionale. Nella stessa lettera e)
si è ritenuto di prevedere come illecito disciplinare anche la
violazione del dovere di riservatezza: per gli affari in corso
essa è rilevante sempre, perché contrasta con la deontologia
il riferire o divulgare fatti propri della "vicenda
processuale" che il magistrato sta trattando, mentre per gli
affari definiti la rilevanza disciplinare si ha solo quando la
violazione della riservatezza possa arrecare pregiudizio a
diritti altrui.
La lettera f) del medesimo comma 1 comprende le
omissioni imputabili al dirigente l'ufficio o al presidente di
sezione o di collegio e concernenti il non aver comunicato
fatti compiuti dai magistrati dell'ufficio, della sezione o
del collegio che possono costituire illecito disciplinare.
Trattasi di illeciti complementari a specifiche figure
previste in altre lettere, o a ciascuna delle ipotesi di
illecito previste in tali lettere.
Per ciascun gruppo di illeciti (tranne quelli di cui alle
lettere e) e f), che esauriscono con la
tipicizzazione le ipotesi possibili), è stata usata la
formula: "ogni altra violazione del dovere", in modo da
consentire la punibilità di comportamenti "non nominati"
lesivi degli interessi protetti. Si evita così il ricorso ad
una clausola di chiusura unica che, nella sua generalità e
genericità, finirebbe per attenuare - se non addirittura per
elidere - lo scopo della tipicizzazione; infatti, il
collegamento sistematico tra i valori espressi nell'articolo
1, la previsione di illeciti raggruppati secondo tali valori
nell'articolo 2 e la clausola per ciascun gruppo offrono ai
titolari dell'azione e alla stessa sezione disciplinare
criteri ben precisi per l'individuazione di "illeciti non
nominati". Da notare, infine, che la formula usata a chiusura
della lettera a) non reca l'aggettivo "rilevante", a
differenza di quella relativa agli altri gruppi, in quanto si
è ritenuto che qualunque violazione del dovere di imparzialità
costituisce illecito disciplinare, stante l'importanza del
valore tutelato. Nel comma 2 si è ritenuto di dover ribadire
il principio della insindacabilità dell'attività
giurisdizionale, per il valore assoluto che le è proprio -
salve le limitate e specifiche eccezioni, compatibili con
l'affermazione del principio - e per una sorta di simmetria
normativa con la disciplina della responsabilità civile del
magistrato. La disposizione che si propone riproduce, in
sostanza, quella contenuta nell'articolo 2, comma 2, della
citata legge n. 117 del 1988, poiché è sembrato opportuno
chiarire che anche il sindacato disciplinare - alla stregua di
quanto è stato previsto per quello del giudice civile - non
può riguardare l'attività di interpretazione della legge o di
valutazione dei fatti e delle prove.
L'articolo 3 tipicizza gli illeciti compiuti al di fuori
dell'esercizio delle funzioni. La lettera a) del comma 1
considera gli episodi di malcostume, talvolta spicciolo ma pur
sempre riprovevole, che sono sempre meno tollerati dalla
coscienza sociale. La lettera b) si riferisce a condotte
riprovevoli in rapporto alla qualità stessa del magistrato
perché possono incidere sulla credibilità della funzione. La
lettera c) indica sia l'assunzione di incarichi senza
autorizzazione quando questa sia prescritta da disposizioni di
legge o da norme regolamentari adottate dall'organo
competente, sia lo svolgimento di attività che, pur non
essendo oggetto di autorizzazione, risulti (per la natura
dell'attività stessa, per l'impegno che comporta, per il
soggetto che la conferisce o a cui l'attività è diretta)
oggettivamente incompatibile con la funzione giudiziaria, o
comunque tale da pregiudicare la laboriosità. A maggior
ragione rientra in questa ipotesi l'assunzione di attività
priva di autorizzazione semplicemente perché "non
autorizzabile".
La lettera d) attiene ad uno dei temi più spinosi e
difficili, in quanto pone l'obbligo di un giusto equilibrio
tra l'interesse costituzionalmente protetto della libertà di
manifestazione del pensiero, che compete al magistrato come ad
ogni cittadino, con l'interesse, avente pari importanza, alla
dignità del singolo magistrato e dell'intero ordine
giudiziario. La necessità di tale equilibrio è stata
sottolineata dalla Corte costituzionale (sentenza n. 100
dell'8 giugno 1981), secondo cui il bilanciamento degli
interessi tutelati non comprime il diritto alla libertà di
manifestare le proprie opinioni, ma ne vieta soltanto
l'esercizio anomalo o l'abuso, che viene ad esistenza ove
risultino lesi gli altri valori sopra menzionati.
In questa prospettiva non v'è dubbio che una siffatta
delicata operazione di bilanciamento non potrebbe attuarsi
salvaguardando integralmente ed in ogni caso la libertà di cui
all'articolo 21 della Costituzione; così come, per converso,
l'equilibrio sarebbe pregiudicato se si pretendesse di salvare
sempre ed in ogni caso la dignità dell'ordine giudiziario:
nell'uno e nell'altro caso non di bilanciamento si tratterebbe
ma, piuttosto, di annullamento di uno dei due interessi
tutelati. Tuttavia si è ritenuto che la pubblica
manifestazione di consenso o di dissenso in ordine ad un
procedimento in corso acquisti rilevanza sul piano
disciplinare soltanto quando concorrano particolari elementi
oggettivi e soggettivi. Si è dato rilievo, così, oltre che
alla posizione del magistrato (che può conferire maggiore
caratura alla manifestazione e perciò cagionare un più intenso
pericolo alla libertà del giudice naturale del processo in
corso), anche alle modalità della manifestazione, di modo che
posizione del magistrato e modalità di manifestazioni
conferiscano all'espressione del consenso o del dissenso
idoneità a condizionare la libertà del collega. Anche la
lettera e) si riferisce ad un tema spinoso che, in tempi
recenti e meno recenti, ha interessato per vari aspetti
l'ordine giudiziario, come la partecipazione di magistrati ad
associazioni segrete o "riservate" ovvero a logge massoniche.
Resta ferma anche per i magistrati la libertà associativa; ma
non può consentirsi la partecipazione ad associazioni che
comportino doveri o vincoli incompatibili con l'esercizio
delle funzioni giudiziarie perché incidono sulla autonomia,
imparzialità di giudizio, indipendenza morale e psicologica
che rappresentano le precondizioni dello svolgimento
dell'attività giudiziaria in piena libertà e in sottoposizione
soltanto alla legge.
Seguendo un'indicazione espressa dal Consiglio superiore
della magistratura, l'articolo 4 contiene la separata
previsione di illeciti disciplinari conseguenti a reati per i
quali sia intervenuta condanna irrevocabile o applicazione
della pena ai sensi dell'articolo 444, comma 2, del codice di
procedura penale, quando si tratti: di delitti non colposi per
i quali la legge stabilisce la pena della reclusione, sola o
congiunta alla pena pecuniaria (lettera a), ovvero di
delitti colposi (lettera b) o di contravvenzioni
(lettera c), se sia stata rispettivamente applicata la
pena detentiva della reclusione o dell'arresto, ma, in
entrambi i casi, sempre che, per le modalità di esecuzione o
per le conseguenze che ne sono derivate, il fatto abbia
carattere di particolare gravità. L'articolo 4 si chiude con
un'ultima previsione (lettera d) relativa ad altre
ipotesi in cui il fatto costituente reato sia idoneo a
compromettere la credibilità del magistrato ed anche se
l'azione penale - per qualsiasi causa - non può essere
iniziata o proseguita.
L'articolo 5 indica le sanzioni disciplinari e ne
puntualizza la consistenza e i modi di esecuzione. Non si è
ritenuto di abolire la sanzione dell'ammonimento per due
motivi: in primo luogo, si possono verificare illeciti di
modesta entità per i quali il giudice disciplinare, operando
la valutazione complessiva della personalità dell'incolpato,
può comminare una sanzione minima che abbia anche, nella
sostanza, una finalità dissuasiva; in secondo luogo, può
insorgere il timore che il giudice disciplinare, pur di non
irrogare la censura per fatti modesti ma pur sempre
apprezzabili, finisca per indulgere all'assoluzione.
Le novità rispetto all'attuale regime consistono nella
introduzione della "incapacità ad esercitare un incarico
direttivo o semidirettivo", nell'abolizione della destituzione
e nel collegamento fra il tipo di illecito, o l'ipotesi
aggravata di esso, e il tipo minimo di sanzione da irrogare.
L'incapacità all'incarico direttivo o di collaborazione
direttiva, che può durare per l'intera vita professionale del
magistrato o per un periodo limitato, assume un significato
pregnante per alcuni tipi di illecito e ha comunque un valore
dissuasivo di notevole efficacia. Quanto alla destituzione, si
è ritenuto superfluo mantenerla, giacché, dopo l'intervento
della Corte costituzionale circa il trattamento di quiescenza,
essa per nulla differisce rispetto alla rimozione. Si è anche
cercato di dare una soluzione (comma 8) al problema del
concorso di illeciti e, quindi, al concorso di sanzioni.
Nell'articolo 6 è fissato il collegamento tra sanzione
minima applicabile e tipo di illecito, realizzando, così, un
sistema sanzionatorio che, seppure organizzato in termini di
maggiore rigidità, consente ancora ampi spazi alla
discrezionalità dell'organo disciplinare. La sanzione da
applicare è determinata dalla legge in maniera specifica nel
solo caso di condanna penale a pena detentiva non
condizionalmente sospesa o che determina l'interdizione
perpetua o temporanea dai pubblici uffici.
Nell'articolo 7 è prevista l'applicazione della sanzione
accessoria del trasferimento ad altra sede o ad altro ufficio.
Al riguardo, in considerazione della gravità degli effetti che
conseguono a tale misura sanzionatoria, che si concreta
nell'allontanamento del magistrato dall'ufficio, sono stati
fissati non solo criteri rigidi di collegamento con
determinate categorie di illeciti disciplinari o di sanzioni
principali inflitte, ma si è condizionata l'applicazione della
sanzione stessa, nell'ipotesi di applicazione facoltativa,
all'accertamento che la permanenza del magistrato in quella
sede o in quell'ufficio si porrebbe in insanabile contrasto
con il buon andamento dell'amministrazione della giustizia.
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