XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4157
Onorevoli Colleghi! - L'esigenza di una costante
verifica della professionalità del magistrato è sempre più
presente nella società in considerazione dell'importanza e
della delicatezza del servizio che la giurisdizione, nel suo
complesso, garantisce alla collettività. Attualmente, la
professionalità del magistrato viene sottoposta a verifica -
una volta concluso il tirocinio come uditore giudiziario - nei
momenti di passaggio di qualifica (magistrato di tribunale,
magistrato di appello, magistrato dichiarato idoneo,
eccetera), nei casi di mutamento di funzioni da giudicanti a
requirenti e viceversa, nei casi di conferimento di funzioni
direttive.
Il Consiglio superiore della magistratura ha poi
introdotto momenti di valutazione, circoscritti alla
laboriosità ed alla diligenza, nei casi di tramutamento a
domanda e di richiesta di autorizzazione alla assunzione di
incarichi extragiudiziari. Il sistema, quindi, prevede solo
quattro valutazioni nel corso della intera carriera del
magistrato, mentre tutte le altre ipotesi in cui il Consiglio
superiore ha la possibilità di valutare la professionalità del
magistrato sono conseguenza della scelta del magistrato che
intende o cambiare funzioni ed ufficio giudiziario, o accedere
ad incarichi direttivi o, infine, essere autorizzato a
svolgere attività extra-giudiziaria. Peraltro, il capo
dell'ufficio o il consiglio giudiziario intervengono solo in
caso di mutamento delle funzioni, sempreché la stessa mansione
non sia già stata svolta in precedenza, o nel caso che sia il
magistrato a chiedere un parere al consiglio giudiziario in
vista della produzione del parere stesso al Consiglio
superiore. L'insufficienza dell'attuale sistema a dare
indicazioni concrete sulla professionalità del magistrato è
stata più volte riaffermata dal Consiglio superiore della
magistratura che, facendo uso dei suoi poteri, ha emanato
circolari dirette, da un lato, a disciplinare la trasmissione
di informazioni da parte degli uffici giudiziari e,
dall'altro, a consentire ad ogni singolo magistrato la
possibilità di introdurre direttamente gli elementi ritenuti
importanti per una corretta valutazione, attraverso la
cosiddetta "autorelazione". Appare, quindi, importante rendere
non più episodico l'accertamento della professionalità del
giudice, introducendo un sistema di valutazione periodica che
prenda in considerazione tutti gli elementi necessari per il
giudizio secondo criteri oggettivi ed uniformi. La presente
proposta di legge - che riprende, in gran parte, il testo
presentato dal Guardasigilli, Giovanni Maria Flick, nella
scorsa legislatura - introduce un sistema di valutazione
quadriennale della professionalità dei magistrati, al fine di
garantire una maggiore omogeneità di tutti i momenti in cui si
articola il procedimento di valutazione assicurando, al
contempo, che l'indipendenza e l'autonomia del magistrato
oggetto della valutazione non siano in alcun modo messe in
discussione: si è previsto che il Consiglio superiore della
magistratura, con propri atti, identifichi gli elementi in
base ai quali le valutazioni devono essere operate, la
modalità di raccolta delle informazioni e i contenuti concreti
dei criteri da utilizzare.
Passando all'esame delle singole disposizioni, l'articolo
1 prevede i criteri per operare la valutazione periodica di
professionalità individuandoli in capacità, laboriosità,
diligenza e impegno. L'ulteriore criterio della attitudine
alla dirigenza deve essere oggetto di valutazione solo qualora
sussistano in concreto specifici elementi.
Al fine di assicurare la omogeneità dei pareri o delle
valutazioni espressi dai consigli giudiziari, si prevede che
il Consiglio superiore della magistratura individui gli
elementi in base ai quali devono essere operate le
valutazioni, nonché i parametri per rendere raffrontabili i
giudizi espressi da ciascun consiglio giudiziario anche
attraverso controlli da esperire sulle modalità di concreto
esercizio della attività da parte dei consigli giudiziari.
Gli articoli da 2 a 6 sono dedicati alla definizione dei
singoli criteri di valutazione. In particolare, l'articolo 2
prevede che la valutazione della capacità, oltre che della
preparazione giuridica e del relativo grado di aggiornamento,
sia riferita, secondo le funzioni esercitate, alle metodologie
di analisi delle questioni da risolvere e al possesso delle
tecniche di argomentazione e di valutazione delle prove, alla
conoscenza e alla padronanza delle tecniche d'indagine ovvero
alla conduzione dell'udienza da parte di chi la dirige o la
presiede, alla idoneità ad avvalersi, dirigere, controllare e
utilizzare l'apporto dei collaboratori e degli ausiliari. Tale
ultimo aspetto si distingue dalla valutazione della attitudine
alla dirigenza in quanto la idoneità ad avvalersi di
collaboratori viene presa in considerazione nell'ambito del
complesso della attività prettamente giurisdizionale svolta
dal magistrato e non quale criterio di valutazione delle
capacità di organizzare le risorse a disposizione in vista
della produzione di servizi.
L'articolo 3 è dedicato alla laboriosità intesa come
numero e qualità degli affari trattati secondo rapporti di
reciproca coerenza adeguati al tipo di ufficio e alla sua
condizione organizzativa e strutturale, nonché ai tempi di
smaltimento del lavoro. Tale disposizione è particolarmente
rilevante in quanto diretta a coniugare i due parametri
classici della produttività del magistrato, il numero di
affari espletati nell'unità di tempo e la qualità degli
stessi, con la condizione, strutturale ed organizzativa,
dell'ufficio o della propria specifica articolazione,
individuando criteri idonei a consentire la valutazione
coerente della produttività del singolo magistrato pur in
presenza di differenti realtà giurisdizionali.
L'articolo 4 si occupa della diligenza, intesa quale
assiduità e puntualità di presenza in ufficio, nelle udienze e
nei giorni stabiliti o comunque necessari per l'adeguato
espletamento del servizio, nonché del rispetto dei termini per
l'emissione, la redazione, il deposito di provvedimenti o
comunque per il compimento di attività giudiziarie.
Si tratta di un indicatore destinato a introdurre nella
valutazione della professionalità del magistrato l'attenzione
da lui posta nel coordinare il proprio lavoro con l'attività
svolta dall'ufficio (si pensi ad esempio all'ordinato
andamento delle udienze) o con l'interesse dell'utenza.
L'articolo 5 è dedicato all'impegno inteso come
partecipazione al buon andamento dell'ufficio nonché come
disponibilità per sostituzioni, applicazioni e supplenze
necessarie al funzionamento dell'ufficio.
L'articolo 6 si occupa dell'attitudine alla dirigenza
intesa quale idoneità organizzativa, capacità di
programmazione e gestione in rapporto al tipo e alla
condizione strutturale dell'ufficio e alle relative dotazioni
di mezzi e di personale.
Nell'individuazione degli elementi importanti in questo
contesto la norma prevede che debbano essere altresì
evidenziate, qualora sussistano, la capacità di valorizzare le
attitudini di magistrati e di funzionari, nel rispetto delle
individualità e delle autonomie istituzionali, nonché la
capacità di controllo amministrativo sull'andamento generale
dell'ufficio e la capacità di programmare e realizzare, con
tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali
avvalendosi dell'apporto di magistrati, del personale
amministrativo e di quello addetto all'ufficio. La norma,
inoltre, indica che la valutazione dell'attitudine alla
dirigenza deve tenere conto delle esperienze direttive
anteriori e dei risultati conseguiti; dello svolgimento di una
pluralità di funzioni giudiziarie; degli incarichi svolti;
della frequenza di corsi di formazione per la dirigenza e di
ogni altra esperienza che possa essere ritenuta utile. La
disposizione è destinata, quindi, ad acquisire informazioni in
ordine alle esperienze pregresse - ivi compreso lo svolgimento
di specifici percorsi formativi - ed a valutare le esperienze
direttive o semidirettive in corso, consentendo in questo modo
di ancorare la valutazione a parametri certi ed oggettivi.
Gli articoli 7 e 8 sono dedicati alla definizione del
procedimento da seguire per operare la valutazione di
professionalità. In particolare l'articolo 7 prevede quali
siano gli elementi che il consiglio giudiziario deve acquisire
per procedere alla valutazione della professionalità, nonché
un termine sollecitatorio per la effettuazione della propria
attività. Entro il mese successivo alla scadenza del periodo
di valutazione il consiglio giudiziario deve, infatti,
acquisire:
a) la relazione del magistrato sul lavoro svolto
nel periodo da valutare unitamente a quant'altro egli ritenga
utile, ivi compresa la indicazione di atti e di provvedimenti
da esaminare;
b) le statistiche del lavoro svolto e la
comparazione con quelle degli altri magistrati del medesimo
ufficio, secondo i criteri stabiliti dal provvedimento di cui
all'articolo 14;
c) gli atti e i provvedimenti redatti dal
magistrato e i verbali delle udienze alle quali il magistrato
ha partecipato, scelti a campione sulla base di criteri
oggettivi stabiliti dal provvedimento di cui all'articolo
14;
d) l'indicazione degli incarichi extragiudiziari
svolti dal magistrato nel periodo oggetto di valutazione;
e) il rapporto e le segnalazioni provenienti dai
dirigenti degli uffici, anche in relazione alle situazioni
rappresentate da terzi, nonché le segnalazioni eventualmente
pervenute dal consiglio dell'ordine degli avvocati e
procuratori ai dirigenti o al consiglio giudiziario, sempre
che si riferiscano a fatti incidenti in modo negativo sulla
professionalità, con particolare riguardo alle situazioni
concrete e specifiche di esercizio non indipendente della
funzione ed ai comportamenti sintomatici di mancanza di
equilibrio. Il rapporto del capo dell'ufficio è trasmesso al
consiglio giudiziario dal presidente della corte di appello o
dal procuratore generale, titolari del potere-dovere di
sorveglianza, con le proprie eventuali osservazioni.
E', inoltre, previsto che il consiglio giudiziario possa
assumere informazioni su fatti segnalati da suoi componenti o
dai dirigenti gli uffici o dai consigli dell'ordine degli
avvocati e procuratori, dando tempestiva comunicazione
dell'esito all'interessato, e possa procedere all'audizione
del magistrato. L'audizione, però, deve sempre essere disposta
se il magistrato ne fa richiesta. L'articolo 8 prevede che la
valutazione sia fatta dal Consiglio superiore della
magistratura e la possibilità per il medesimo organo di
delegare la attività ai consigli giudiziari nei casi di
valutazioni diverse da quelle necessarie per poter conseguire
funzioni differenti da quelle possedute.
L'articolo 9 istituisce il consiglio giudiziario presso la
Corte suprema di cassazione, e potenzia la composizione dei
consigli giudiziari, introducendo anche nuovi parametri di
rappresentatività.
E' indispensabile, infatti, che anche diversi soggetti,
quali gli avvocati e i giudici di pace - che quotidianamente,
seppur con compiti e ruoli diversi, si occupano di giustizia e
conoscono la realtà giudiziaria delle singole circoscrizioni
di corte d'appello ove svolgono le loro delicate funzioni -
partecipino alle valutazioni e decisioni, sempre più
importanti per un corretto funzionamento della giustizia, che
la legge demanda ai consigli giudiziari.
Il consiglio giudiziario è costituito anche presso la
Corte suprema di cassazione, dove in precedenza non esisteva,
ed è presieduto dal presidente aggiunto e composto
dall'avvocato generale più anziano della procura generale
della Repubblica presso la Corte medesima nonché da nove
magistrati, di cui due supplenti, eletti ogni quattro anni da
tutti i magistrati, anche applicati, in servizio presso la
Corte di cassazione, la procura generale della Repubblica e il
Tribunale superiore delle acque pubbliche, con voto personale
e segreto nelle seguenti proporzioni: un componente effettivo
con l'ufficio direttivo superiore di presidente di sezione o
di avvocato generale; quattro componenti effettivi e uno
supplente eletto tra i magistrati con funzioni di consigliere
di cassazione o di sostituto procuratore generale; due
componenti effettivi, e uno supplente, eletti tra i magistrati
applicati, che non hanno funzioni di consigliere di
cassazione. Del consiglio giudiziario fanno parte anche due
avvocati patrocinanti innanzi alla Corte suprema di
cassazione, e uno supplente, indicati dal Consiglio nazionale
forense.
L'articolo 10 prevede, poi, la valutazione di
professionalità ad opera del Consiglio superiore della
magistratura e le conseguenze della valutazione stessa.
In particolare si prevede che il Consiglio superiore della
magistratura proceda alla valutazione di professionalità del
singolo magistrato sulla base del parere espresso dal
consiglio giudiziario e della relativa documentazione nonché
sulla base dei risultati delle ispezioni ordinarie,
acquisendo, ove sussista la opportunità, anche ulteriori
elementi di conoscenza.
La valutazione di professionalità consiste in un giudizio
espresso dal Consiglio superiore della magistratura con
provvedimento motivato, che è inserito nel fascicolo personale
del magistrato, e che viene trasmesso al Ministro della
giustizia per l'adozione del relativo provvedimento, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 24 marzo 1958, n. 195, entro un
mese dalla ricezione della relativa delibera.
Al fine di consentire sia al consiglio giudiziario che al
Consiglio superiore della magistratura di poter definire i
relativi procedimenti con ogni possibile sollecitudine, la
norma prevede che i predetti organi possono avvalersi di
sistemi informatizzati per raccogliere i dati concernenti le
valutazioni di professionalità secondo sistemi e modelli
uniformi.
Viene, inoltre, previsto che del giudizio di
professionalità si tenga conto ai fini dei tramutamenti, del
conferimento di funzioni, comprese quelle di legittimità, del
conferimento di incarichi direttivi e ai fini di qualunque
altro atto, provvedimento o autorizzazione per incarico
extragiudiziario connesso direttamente o indirettamente alla
professionalità.
La norma prevede, poi, le possibili conclusioni del
giudizio di professionalità che può essere:
a) "positivo" quando ricorrono in modo sufficiente
tutti i parametri di valutazione;
b) "non positivo" quando risultano mancanti o
insufficienti alcuni parametri di valutazione;
c) "negativo" quando risultano carenze gravi in
uno o più dei requisiti di valutazione.
La valutazione di professionalità non esclude che i fatti
eventualmente accertati possano avere anche una valenza
disciplinare quando ricorrano le condizioni previste
dall'ordinamento giudiziario, approvato con regio decreto n.
12 del 1941.
Gli articoli 11 e 12 prevedono le conseguenze dei giudizi
di professionalità.
In particolare l'articolo 11 prevede che in caso di
giudizio non positivo il magistrato venga sottoposto a nuova
valutazione dopo sei mesi, sempre sulla base del nuovo parere
che deve essere espresso dal consiglio giudiziario. All'esito
del semestre il giudizio non può essere di nuovo non positivo,
ma unicamente positivo o negativo.
Qualora il nuovo giudizio sia positivo, la nuova
valutazione di professionalità decorrerà dalla scadenza del
sesto mese e questo ritardo di sei mesi produrrà effetti anche
economici in quanto detto periodo non è utile ai fini della
maturazione del nuovo trattamento economico e dell'aumento
periodico per anzianità che, invece, decorreranno solo dalla
scadenza del semestre. Qualora il giudizio sia negativo si
produrranno gli effetti dell'articolo 12.
L'articolo 12 prevede gli effetti del giudizio negativo.
Quando il giudizio è negativo, il magistrato è sottoposto a
nuova valutazione di professionalità dopo un biennio. Il
Consiglio superiore della magistratura può disporre che il
magistrato partecipi ad uno o più corsi di riqualificazione
professionale, indicando le specifiche carenze di
professionalità riscontrate; può anche assegnare il
magistrato, previa sua audizione, ad una diversa funzione
nella medesima sede o escluderlo, fino alla successiva
valutazione, dalla possibilità di accedere a incarichi
direttivi o semidirettivi o a funzioni specifiche.
La valutazione negativa comporta la perdita del diritto
all'aumento periodico di stipendio. Se il Consiglio superiore,
dopo aver proceduto alla audizione del magistrato, esprime un
secondo giudizio negativo, il magistrato è dispensato dal
servizio.
L'articolo 13 prevede che i parametri di valutazione di
cui agli articoli da 2 a 6 siano omogenei per tutti i
magistrati trovando applicazione anche in tutte le ipotesi di
collocamento fuori del ruolo organico; si stabilisce perciò
che per i magistrati collocati fuori del ruolo organico perché
addetti al Ministero della giustizia, il parere venga reso dal
consiglio di amministrazione composto dai soli direttori
generali o capi dei servizi ai quali appartengono i
magistrati, mentre per tutti gli altri magistrati si prevede
che venga trasmessa una relazione da parte della autorità
presso la quale gli interessati prestano servizio, che
illustra la attività svolta, al consiglio giudiziario presso
la corte di appello di Roma.
L'articolo 14 prevede l'emanazione, entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, della disciplina
attuativa delle modalità di raccolta della documentazione, e
della individuazione a campione dei provvedimenti e dei
verbali di udienza di cui all'articolo 7, nonché delle
modalità per la redazione dei pareri da parte dei consigli
giudiziari secondo i modelli standard e per la gestione
informatizzata di cui all'articolo 10, comma 4. Ciò serve ad
assicurare la omogeneità delle procedure di raccolta dei dati
da parte dei singoli consigli giudiziari e di elaborazione
degli stessi, anche mediante la costituzione o la
utilizzazione di banche dati nelle quali affluiscano le
informazioni relative alla attività di ciascun magistrato,
nonché ad assicurare la corretta tenuta delle banche dati
stesse in relazione da un lato alle finalità per le quali le
banche dati sono costituite e dall'altro alla riservatezza dei
dati in esse contenuti. Nel medesimo termine, il Ministro
della giustizia, con uno o più decreti, disciplina le modalità
per la raccolta e la conservazione dei dati stabiliti ai fini
dell'articolo 7.
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