XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4136
Onorevoli Colleghi! - La riforma dei servizi pubblici
locali introdotta dall'articolo 35 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, e successive modificazioni, è stata oggetto di
numerose riserve e perplessità.
Oltre ai dubbi sollevati circa la permanenza in capo allo
Stato, all'atto di approvazione della legge, della potestà
legislativa in materia di servizi pubblici locali, nel merito,
tali riserve si sono concentrate lungo quattro direttrici,
così riassumibili:
I) contrasto, confermato dal procedimento d'infrazione
attivato dalla Commissione europea, con i princìpi comunitari
in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione
concorrenziale dei servizi, laddove viene consentito: 1) agli
enti locali di affidare in maniera diretta un contratto
d'appalto o di concessione avente ad oggetto il servizio di
gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni
patrimoniali di proprietà delle stesse amministrazioni,
qualora tale gestione sia separata dall'attività di erogazione
del servizio di rilevanza industriale; 2) un regime
derogatorio ai princìpi della concorrenza in materia di
gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza industriale e
nel settore del servizio idrico integrato; 3) una
sproporzionata durata transitoria degli affidamenti diretti
effettuati in passato in violazione del diritto
comunitario;
II) antieconomica disarticolazione dei processi
produttivi di erogazione proprio di quei servizi che si
definiscono "industriali", soprattutto nella parte in cui
vengono create artificiosamente le premesse, valide peraltro
per le sole realtà pubbliche, per una forzosa (se tale non
fosse, non vi sarebbe infatti una novità rispetto alla
precedente disciplina) scissione fra proprietà e gestione
delle reti e degli impianti, a loro volta separate
dall'erogazione del servizio all'utenza. Tutto ciò, con
complicati e costosi meccanismi di subentro fra i vari
gestori, disincentivanti politiche di investimento di lungo
periodo;
III) eccessiva rigidità normativa, con conseguente
compressione del ruolo operativo degli enti locali,
soprattutto con riferimento a servizi che, in quanto locali,
possono, per definizione, presentarsi in modo strutturalmente
differente da luogo a luogo. Svilimento dei margini operativi
degli enti locali, messo in atto in un contesto costituzionale
caratterizzato, per converso, dal principio di sussidiarietà
verticale;
IV) incompletezza e incertezza dell'intero articolato
normativo, laddove parti fondamentali di disciplina della
materia (quali l'individuazione stessa dei servizi aventi
rilevanza industriale, ovvero la definizione del periodo
transitorio) vengono demandate a futuri atti regolamentari, ad
oggi non ancora emanati e, in ogni caso, a loro volta, quasi
certamente in odore di illegittimità costituzionale, alla luce
della nuova formulazione del titolo V della seconda parte
della Costituzione.
Si tratta di critiche complessivamente più che
condivisibili, che hanno trovato, peraltro, conferma nella
realtà.
La riforma generale dei servizi pubblici locali rimane,
infatti, o non attuata, ovvero applicata, sia dagli operatori
che dalla giurisprudenza, con soluzioni diametralmente opposte
di fronte a casi pressoché identici, introducendo in tal guisa
una spirale di incertezza, anche all'interno delle singole
normative di settore, esiziale soprattutto per le imprese e
per i relativi piani di sviluppo.
Posta la necessità di rivedere al più presto la vigente
disciplina dei servizi pubblici locali, riteniamo tuttavia che
le proposte di modifica della materia, introdotte nella legge
delega sull'ambiente approvata dal Senato della Repubblica
(atto Senato n. 1753), pur migliorative dell'attuale assetto
normativo, contengano non di meno ancora alcuni elementi di
criticità, tutt'altro che secondari.
Anche per tale ragione, proponiamo quindi un diverso ed
autonomo modello di riforma della normativa vigente in materia
di servizi pubblici locali, articolato nella presente proposta
di legge.
Tale modello si basa su due princìpi fondamentali, uno di
ordine gestionale, l'altro macro-economico, all'apparenza
semplici e lineari, e tuttavia fino ad oggi trascurati o non
interamente esplicitati.
Un primo principio è quello che parte dalla constatazione
basilare per cui il proprietario di un bene debba anche avere
il diritto di usarlo e di gestirlo, e che l'utilizzo di un
bene da parte del legittimo proprietario non incida in alcun
modo sui princìpi comunitari in materia di libera circolazione
dei capitali e dei servizi. E che, anzi, se mai, il diritto
del proprietario di utilizzare il proprio bene sia il
presupposto necessario per la libera circolazione comunitaria
dei capitali e dei servizi. Dire il contrario significherebbe
svuotare di ogni contenuto il diritto di proprietà, sul quale
si reggono le fondamenta stesse delle economie di mercato.
Significherebbe, inoltre, misconoscere un altro dato
fondamentale, più volte sperimentato: e cioè che la gestione
più efficace ed efficiente di un bene è sempre quella
effettuata dal suo legittimo proprietario.
Se, quindi, non può essere contestato in alcun modo al
proprietario il diritto di gestire il proprio bene, senza
limiti di tempo, è però altrettanto vero che non tutto può
essere oggetto di proprietà.
Nel campo dei servizi pubblici locali, il concetto di
proprietà non può infatti essere invocato con riferimento alla
platea degli utenti, complessivamente e singolarmente
considerati, sui quali nessuno potrà, dunque, vantare diritti
di primazia o esclusiva.
Dove possibile, ovverosia nella maggior parte dei casi
pratici, erogazione del servizio all'utenza e gestione delle
reti e degli impianti funzionali a tale erogazione vanno
quindi separati e assoggettati a regimi normativi differenti,
nonché conseguenti con le premesse appena enunciate.
Ergo, in caso di separazione, si propone che, fatte
salve le specifiche discipline di settore, l'attività di
erogazione del servizio venga assegnata tramite periodici
meccanismi competitivi ad evidenza pubblica, mentre la
gestione, ordinaria e straordinaria, delle reti e degli
impianti spetti, indipendentemente dalla natura pubblica,
privata o mista, ai proprietari degli stessi, senza scadenze
temporali o periodi di transizione né costrizioni ad affidare
tale attività a soggetti terzi.
Nel presente progetto di legge, tale impianto di
organizzazione dei servizi pubblici locali trova il proprio
riscontro:
nel comma 3, primo periodo (gestione delle reti) e nel
comma 5, primo periodo (erogazione dei servizi) dell'articolo
113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
nel testo sostituito dall'articolo 2 della proposta di
legge;
nell'articolo 1, (che novella l'articolo 112 del citato
testo unico) laddove vengono fatte salve le "espresse"
discipline di settore, intendendo quindi le nuove disposizioni
proposte, applicabili ogniqualvolta la singola disciplina
settoriale manchi, ovvero lasci incompleto qualche profilo
della materia di competenza.
L'esercizio del diritto di proprietà non è a scadenza e,
come detto, finché gestisce il proprio bene, il proprietario
non viola nessuna norma in tema di concorrenza, così come non
esiste (altrimenti saremmo fuori da un'economia di mercato)
nessun altra imposizione comunitaria che vieti al proprietario
di utilizzare e gestire il proprio bene.
Alla luce di ciò, ai sensi dell'ultimo periodo del comma 3
del testo novellato del citato articolo 113, il proprietario
dovrà quindi applicare la normativa concorrenziale,
comunitaria e nazionale, in materia di concessioni o appalti
pubblici di lavori o di servizi solo ed esclusivamente nei
casi in cui, per l'attività di gestione delle proprie reti e
dei propri impianti, intenda avvalersi, in tutto o in parte,
di soggetti terzi ai sensi di tale normativa, e solo ed
esclusivamente quando intenda affidare ad altri il proprio
diritto alla gestione e allo sfruttamento del bene.
Così come congegnato, con l'obbligo, cioè, di applicazione
della normativa di derivazione comunitaria in materia di
concessioni o di appalti pubblici solo laddove il proprietario
"intenda avvalersi (...) di soggetti terzi ai sensi di tale
normativa", l'ultimo periodo del citato comma 3 esclude quindi
l'applicazione della disciplina concorrenziale in tutti quei
casi di cosiddetto "affidamento" o delegazione "in
house" della gestione del bene da parte del proprietario.
Laddove, cioè, fra proprietario e gestore non esista, in
concreto, un effettivo rapporto di terzietà, essendo tale
gestore uno strumento operativo nel dominio assoluto del
proprietario, alla stregua di un organo indiretto, sebbene
costituito come entità distinta da questi in termini meramente
formali.
La formulazione dell'ultimo periodo del comma 3 non
introduce, peraltro, nulla di nuovo per i soggetti
pubblici.
Sulla base del principio di parità di trattamento,
considerata altresì la definizione delle reti e degli impianti
quali beni in ogni caso "di interesse pubblico" (novellato
articolo 113, comma 1), riteniamo tuttavia che, nei casi in
cui sia oggettivamente applicabile, la normativa in materia di
concessioni o di appalti pubblici vada applicata da tutti i
proprietari interessati, siano essi pubblici, privati ovvero
misti.
Visto il carattere strategico delle reti e degli impianti
in oggetto, costituenti, come detto, beni di interesse
pubblico, si condivide con la normativa vigente la scelta
volta ad impedire agli enti locali di cedere l'intera
proprietà di tali asset (novellato articolo 113, comma
1).
In forza del comma 3, secondo periodo, della versione
novellata dell'articolo 113, al pari di chiunque altro, gli
enti locali potranno conferire il proprio patrimonio
impiantistico e reticolare ad apposite società. Dette società
gestiranno, tuttavia, i beni conferiti in quanto proprietarie
degli stessi, quindi, di nuovo, senza limiti temporali e senza
il bisogno di alcun tipo di affidamento, eliminando così una
volta per tutte l'equivoco, insito nella normativa vigente,
per cui l'eventuale impresa pubblica proprietaria delle reti
debba gestire tali beni in virtù di un affidamento, ancorché
diretto, e non invece come normale conseguenza del diritto di
proprietà. Eliminando, in pari tempo, le censure comunitarie
su tali affidamenti diretti, in quanto lesivi dei princìpi
comunitari in materia di libera circolazione dei capitali e
dei servizi.
Per ottemperare all'obbligo di non cedere l'intera
proprietà delle proprie reti e dei propri impianti, è peraltro
necessario che gli enti locali conferiscano tale proprietà a
società di capitali interamente pubbliche ovvero a capitale
pubblico necessariamente maggioritario, il cui socio di
minoranza sia scelto con procedura aperta e ad evidenza
pubblica (così, infatti, prevede il comma 3, secondo periodo,
del novellato articolo 113).
Qualora gli enti locali abbiano peraltro già provveduto a
conferire il proprio patrimonio impiantistico e reticolare a
società a capitale pubblico maggioritario, per essi il divieto
di cedere l'intera proprietà delle infrastrutture non potrà
che tradursi nell'obbligo di mantenere l'attuale pacchetto
azionario di maggioranza.
In regime di separazione fra erogazione del servizio e
gestione delle reti e degli impianti, per tutti i proprietari
delle infrastrutture (nonché per i gestori di queste, laddove
eventualmente diversi dai titolari) dovrà invece valere
l'obbligo, sancito dal comma 4 della nuova versione
dell'articolo 113, di garantire l'accesso trasparente e non
discriminatorio alle infrastrutture medesime, a ciascun
soggetto legittimato all'erogazione del servizio necessitante
della rete o dell'impianto (per esempio, l'accesso
all'inceneritore, all'incaricato della raccolta e dello
spezzamento dei rifiuti solidi urbani).
La remunerazione dell'attività di gestione delle reti e
degli impianti sarà stabilita dalla competente Autorità di
settore, ove prevista, ovvero dagli enti locali, sulla base di
criteri e parametri da stabilire con legge regionale.
Per rendere meglio applicabile il menzionato regime di
separazione, tutte le società proprietarie delle reti, degli
impianti e delle altre dotazioni funzionali all'erogazione di
servizi pubblici locali, dovranno inoltre effettuare la
separazione societaria della gestione di tali beni
dall'attività di erogazione dei servizi eventualmente
svolta.
In sintonia con la normativa vigente, l'obbligo di
separazione societaria rimane escluso per le società quotate o
quotande (entro il 2004), così come per esse continuerà a non
operare il divieto per i soci pubblici di perdere la
maggioranza del pacchetto azionario.
L'obbligo di separazione societaria e le deroghe relative
alle società quotate o quotande trovano la loro collocazione
nell'articolo 6 della presente proposta di legge, laddove
vengono riscritti e semplificati, rispettivamente, i commi 9 e
11 dell'articolo 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448.
Dando l'accesso (nei limiti delle relative capacità) a
chiunque intenda accedervi, i proprietari di un albergo o di
un cinema hanno il diritto di gestirli, fino a quando non
decidono di affittarne ad altri la gestione.
Parimenti, la gestione delle reti e degli impianti da
parte del legittimo proprietario deve esulare
dall'applicazione di qualsiasi periodo transitorio, e dai
conseguenti problemi di subentro fra gestori entranti e
uscenti.
Già oggi, in base alla normativa vigente, le società a
capitale privato possono, in quanto tali, gestire sine
die le proprie reti e i propri impianti, in una corretta
ottica di investimenti anche di lunghissimo periodo.
Laddove si fosse prevista una scadenza per tale gestione,
si sarebbe infatti configurato né più e né meno che un
malcelato provvedimento legislativo di esproprio (non essendo
altrimenti possibile chiedere ad un privato di far gestire il
proprio bene da un altro).
Tale regola, giustamente valida per i proprietari privati,
va quindi semplicemente estesa a tutti i proprietari,
indipendentemente dalla (mutevole) composizione del loro
capitale sociale sgombrando ancora una volta il campo, come
detto, dall'erroneo convincimento fatto proprio dall'articolo
35 della citata legge finanziaria 2002 (legge n. 448 del
2001), per cui l'eventuale impresa pubblica proprietaria delle
reti e degli impianti debba gestire tali beni in virtù di un
affidamento, e non invece come normale conseguenza di un
diritto spettante senza limiti di tempo a ciascun
proprietario.
Ricondurre il tema della gestione delle reti e degli
impianti nell'ambito dell'esercizio del diritto di proprietà
permette non solo il superamento delle legittime obiezioni
facenti leva sul mancato rispetto delle normative comunitarie
e sull'artificiosa proliferazione dei soggetti coinvolti nella
gestione dei vari servizi. Tale impostazione permette altresì
un approccio più flessibile e una conseguente valorizzazione
del ruolo operativo degli enti locali.
Sulla base del comma 5 (secondo periodo) del novellato
articolo 113 del testo unico di cui al decreto legislativo n.
267 del 2000, nei casi in cui non sia vietato dalle normative
di settore, e se ne dimostri la convenienza economica, gli
enti locali, all'atto di adempire l'obbligo di affidare
tramite gara l'attività di erogazione del servizio, potranno
infatti accorpare a tale affidamento una parte ovvero l'intera
attività di gestione delle reti e degli impianti di loro
proprietà.
La selezione tramite gara singola, del gestore unico di
reti e servizio, sarà praticabile con riferimento
all'eventuale gestione delle reti e degli impianti di
proprietà degli enti locali, non essendo ovviamente possibile
per gli stessi enti (salvo esproprio) affidare, unitamente
all'erogazione del servizio, la gestione di un impianto
appartenente invece ad altri.
La gestione di reti e servizio da parte di un solo
soggetto può tuttavia presentare una controindicazione, nei
casi in cui l'erogazione del servizio sia svolta (o possa
essere potenzialmente svolta) anche da altri operatori
concorrenti, i quali potrebbero essere quindi surrettiziamente
discriminati nell'esercizio del diritto di libero accesso ai
network.
Per tale ragione, la gestione "monosoggettiva" di reti e
servizio non dovrà quindi essere vietata dalle normative di
settore e gli enti locali dovranno comunque dimostrarne la
convenienza economica.
Qualora sia economicamente più vantaggioso, rimane inoltre
consentito l'affidamento contestuale con gara di una pluralità
di servizi pubblici locali diversi da quelli del trasporto
collettivo (novellato articolo 113, comma 8).
Rispetto alla vigente disciplina, la riforma che si
propone contiene un ulteriore e importante elemento di
valorizzazione del ruolo degli enti locali. Il comma 2
dell'articolo 113 riformulato consente infatti loro, in
assenza di specifiche discipline di settore, l'individuazione
di tutti i possibili casi in cui l'attività di gestione delle
reti e degli impianti possa essere separata da quella di
erogazione del relativo servizio.
Essendo, nei termini descritti, la gestione delle reti e
degli impianti un diritto spettante senza limiti di tempo a
ciascun proprietario di tali beni, la vigenza di un periodo
transitorio non potrà quindi che riguardare gli affidamenti e
le concessioni in essere concernenti:
1) le attività di erogazione dei servizi separate dalla
gestione delle reti e degli impianti;
2) le attività di erogazione dei servizi non
necessitanti di tali infrastrutture;
3) le rare e residuali attività di erogazione dei
servizi non separabili dalla gestione delle reti.
In tale senso, esulano quindi dal periodo transitorio i
descritti casi di gestione "in house" degli impianti e
dei network di proprietà degli enti locali, così come
non vi sono comprese le eventuali attività di gestione delle
reti e degli impianti affidate a soggetti terzi dalle
amministrazioni proprietarie dei menzionati asset.
In quanto attinenti alla gestione di un bene immobile
strumentale, di proprietà pubblica, tali attività riguardano
infatti la materia ordinaria degli appalti pubblici di servizi
e/o lavori, non già quella della gestione di un servizio
pubblico locale.
Né più e né meno di come non costituisce servizio pubblico
locale, bensì un servizio rivolto alla pubblica
amministrazione, l'attività di manutenzione di una strada
comunale, di un parco pubblico ovvero il mantenimento in
efficienza dell'impianto di illuminazione pubblica o la mera
gestione di uno stabile adibito a casa di cura per anziani.
In altre parole, se la gestione della rete rimane in via
di principio in capo al legittimo proprietario, non ha senso
pratico interrompere, prevedere un periodo di transizione per
gli eventuali appalti in essere, i quali costituiscono una
delle modalità attraverso cui il proprietario ha concretamente
attuato il proprio diritto alla gestione.
Per converso, devono invece rientrare nel periodo
transitorio le eventuali gestioni, in economia ovvero "in
house", di qualsiasi attività di erogazione dei servizi,
rispetto alle quali, nemmeno le amministrazioni possono
vantare diritti di gestione analoghi a quello insito
nell'esercizio della proprietà.
Nei termini così circoscritti, il periodo transitorio è
oggetto del comma 15 della nuova versione dell'articolo 113
del citato testo unico.
Per gli affidamenti e/o le concessioni interessati dal
periodo transitorio viene innanzitutto prevista una cessazione
ex lege, laddove rilasciati con procedure diverse
dall'evidenza pubblica.
Tale cessazione viene tuttavia procrastinata nei casi in
cui la società che abbia ricevuto direttamente la gestione del
servizio sia stata interessata da una selezione competitiva
quantomeno di una parte dei soci, rappresentativa di almeno il
30 per cento del capitale, ovvero quando tale società abbia
collocato la medesima percentuale del proprio capitale sociale
sul mercato, tramite offerta pubblica di vendita o di
sottoscrizione (OPV o OPS).
Come traspare, la ratio del menzionato periodo
transitorio contempera due esigenze contrapposte. Quella che
vuole una quanto più rapida possibile attivazione dei
meccanismi competitivi nell'erogazione dei servizi, e quella
che invece vuole la possibilità in qualche modo di sanare
ex post affidamenti, con ogni probabilità non conformi
all'odierno ordinamento comunitario, e tuttavia formalmente
legittimi al momento della loro concessione.
Favorendo, nel periodo transitorio, l'apertura dei
capitali verso i mercati finanziari ovvero l'ingresso di nuovi
soci (pubblici, privati o misti) nelle compagini azionarie
degli attuali gestori, si persegue inoltre un terzo obiettivo.
Ovvero l'innesco di processi di capitalizzazione e di
aggregazione dei gestori medesimi.
Contrariamente alla disciplina vigente, per meglio
favorire gli auspicati processi di aggregazione, riteniamo
tuttavia opportuno non limitare il beneficio del periodo
transitorio ai soli operatori che abbiano provveduto alla
selezione concorrenziale di partner esclusivamente
privati, bensì estendere tale beneficio ogniqualvolta vi sia
stata la selezione competitiva di un nuovo socio
rappresentativo, chiunque esso sia.
Esaurito il periodo transitorio, l'erogazione del
servizio, a regime, avverrà quindi esclusivamente tramite
affidamento mediante gara con procedura ad evidenza
pubblica.
Tale forma di concorrenza, cosiddetta "per il mercato",
rappresenta, peraltro, il grado minimo di concorrenza
attivabile.
Resta infatti possibile per le singole discipline
settoriali l'introduzione di meccanismi competitivi di
gradazione più elevata, quali la liberalizzazione tout
court dell'erogazione del servizio (cosiddetta concorrenza
"nel mercato").
Sempre in omaggio al principio di parità di trattamento,
alle menzionate gare potranno partecipare, senza limitazioni
territoriali di sorta, società di capitali, anche a
partecipazione pubblica, sulla base di requisiti oggettivi,
proporzionati e non discriminatori.
Tale principio, esplicitato nel comma 6 dell'articolo 113
novellato, pone quindi fine a quell'interpretazione che
vorrebbe escluse le società pubbliche dal mercato
dell'erogazione dei servizi, in quanto non espressamente
previste dalla normativa vigente fra le società legittimate a
competere per tale mercato.
Per non "ingessare" il mercato, restringendo
eccessivamente il numero dei potenziali competitori, riteniamo
peraltro legittima la partecipazione alle gare in oggetto
delle società beneficiarie del periodo transitorio (si veda il
comma 15, ultimo periodo, del novellato articolo 113).
Fuori da tale ipotesi, riteniamo invece opportuno ribadire
l'esclusione dalle gare, per le società, per le loro
controllate, controllanti e controllate da una medesima
controllante, che, in Italia o all'estero, gestiscono, a
qualunque titolo, servizi pubblici locali in virtù di un
affidamento senza procedura ad evidenza pubblica.
E' stato invece eliminato il divieto di partecipare alle
gare per le società semplicemente collegate all'affidataria
diretta (confrontare comma 6 del novellato articolo 113).
Come accennato, l'affidamento tramite gara riguarderà,
oltre le attività di erogazione dei servizi non necessitanti
di reti, anche i casi in cui erogazione del servizio e
gestione della rete o dell'infrastruttura non siano
separabili.
Per tali casi, invero di difficile individuazione pratica,
la scelta è avvenuta anteponendo l'esigenza di assegnazione
concorrenziale del servizio, al diritto del proprietario
pubblico della infrastruttura di gestire liberamente il
proprio bene (e quindi anche l'inseparabile servizio).
Ricalcando la normativa in vigore, nelle menzionate
ipotesi, secondo quanto disposto dal comma 4, secondo periodo,
della nuova versione dell'articolo 113, gli enti locali
porranno dunque le proprie reti nonché i propri impianti a
disposizione del soggetto incaricato della gestione
dell'inscindibile servizio.
Laddove l'attività di gestione delle reti e degli impianti
e delle infrastrutture non possa essere separata da quella di
erogazione del servizio, e tali beni siano invece di proprietà
di soggetti diversi dagli enti locali, questi saranno per
converso autorizzati a gestire i relativi servizi o loro
segmenti (comma 13 dell'articolo 113 nuova versione). Come
precedentemente rimarcato, tale differenziazione trova
spiegazione nel fatto che, obbligando il proprietario privato
a mettere in gara la gestione del proprio bene (poiché
inseparabile dall'erogazione del servizio), si sarebbe
materializzato null'altro che un provvedimento legislativo di
esproprio.
Non può non trasparire, tuttavia, come un siffatto regime
differenziato introduca una dubbia disparità di trattamento
fra proprietari, ricadenti in situazioni di fatto esattamente
coincidenti.
Ferma restando l'eccezionalità dei casi, lasciamo quindi
aperta la discussione sulla possibilità di unificare la
menzionata disciplina, nel senso di consentire a tutti i
proprietari l'esercizio autorizzato del servizio, nei casi in
cui l'erogazione di questo non sia separabile della gestione
della rete o dell'infrastruttura di pertinenza.
Da un punto di vista più generale, il modello di riforma
qui relazionato condivide, con il disegno di legge atto Senato
n. 1753, il superamento della vigente bipartizione fra
"servizi pubblici di rilevanza industriale" e "servizi
pubblici privi di rilevanza industriale". Bipartizione,
questa, non sorretta da credibili basi teoriche, foriera di
notevoli equivoci e di susseguenti difficoltà applicative.
Fatte salve le singole discipline settoriali, si propone
quindi, al pari del citato disegno di legge, la reintroduzione
di una disciplina riguardante tutti i servizi pubblici locali
(novellato articolo 113), con un regime tuttavia
differenziato, dedicato alla categoria, di derivazione
comunitaria, dei servizi "privi di rilevanza economica"
(articolo 113-bis del citato testo unico emendato).
Rispetto alle disposizioni di cui al disegno di legge atto
Senato n. 1753, per tale ultima categoria di servizi riteniamo
invece utile mantenere la possibilità per gli enti locali di
affidarne a terzi la gestione, laddove vengano dimostrate
precise ragioni tecniche, economiche o di utilità sociale.
Sulla base di tali premesse, l'articolo 3 della presente
proposta di legge riformula di conseguenza la vigente versione
dell'articolo 113-bis del citato testo unico introdotta
a suo tempo dal comma 15 dell'articolo 35 della legge n. 448
del 2001.
Dopo aver ricondotto il tema della gestione delle reti e
degli impianti nell'ambito dell'esercizio del comune diritto
di proprietà, l'articolato proposto intende esplicitare sino
in fondo un secondo principio basilare, già evocato in più di
un'occasione.
Si tratta del principio di equipollenza di trattamento di
tutti gli operatori attivi nella gestione delle reti e/o
nell'erogazione dei vari servizi pubblici locali, e della
conseguente eliminazione di ogni atteggiamento normativo di
sfavore (o di favore), basato sulla natura più o meno pubblica
delle imprese interessate.
A nostro avviso, la necessità di esplicitare tale
principio trova infatti il proprio fondamento su precise basi
di ordine macro economico.
Per il proprio mantenimento e sviluppo, il sistema di
produzione capitalistico e di mercato necessita, oltre che
della remunerazione dei fattori della produzione impiegati, di
un costante e progressivamente crescente apporto di
capitali.
Affinché ciò avvenga, occorre garantire la più ampia
libertà possibile ai capitali che vogliono rendersi
disponibili verso impieghi produttivi, senza in alcun modo
ostacolarne o limitarne le potenzialità, a seconda della
relativa provenienza (pubblica ovvero privata).
Capitali pubblici o capitali privati in tale senso
contribuiscono nella medesima misura alla vita oltre che allo
sviluppo del modello economico capitalistico e di mercato.
Ed è proprio per questa ragione che essi devono ricevere
il medesimo trattamento normativo, così come peraltro
richiesto dalla stessa Costituzione e, soprattutto dai
princìpi comunitari, improntati alla necessaria
liberalizzazione dei mercati (articolo 86 del Trattato
istitutivo della Comunità europea, di cui alla legge n. 1203
del 1957, e successive modificazioni), in ossequio tuttavia
alla nota regola di "neutralità" o "indifferenza" rispetto
alla proprietà delle imprese coinvolte, di cui all'articolo
295 del citato Trattato.
In quest'ottica, una competizione paritetica fra imprese
di proprietà pubblica e imprese di proprietà privata non solo
è perfettamente legittima, essa viene in un certo senso
addirittura stimolata dal sistema capitalistico e di mercato,
il quale altrimenti verrebbe a privarsi di un fondamentale
canale di afflusso di risorse verso impieghi produttivi e di
valorizzazione del capitale.
Favorendo la mera privatizzazione di determinati comparti
dell'economia, come l'articolo 35 della legge n. 448 del 2001
tende, per esempio, a fare (in alcune sue parti), nel campo
dei servizi pubblici locali, si assiste per contro ad una
semplice sostituzione di capitali di derivazione pubblica con
capitali prettamente privati, i quali vengono peraltro
stornati da altri impieghi produttivi, con un conseguente
impoverimento dello stock complessivo di risorse
impiegate verso fini produttivi e di accumulo della
ricchezza.
In termini di risorse finanziarie impegnate nel processo
di creazione della ricchezza complessiva, la privatizzazione
in molti casi si può infatti presentare come meccanismo a
somma zero, per cui l'immissione nel circuito produttivo di
capitali privati viene compensata dalla fuoriuscita di
altrettanti capitali di matrice pubblica, laddove la libera
competizione pubblico-privato tende, per converso, a favorire
il tendenziale incremento, l'occasione di ingressi aggiuntivi,
di capitali nei comparti produttivi, piuttosto che non la loro
mera sostituzione.
Ecco quindi perché, proprio nel momento in cui si sono
gettate le basi per un allargamento continentale degli spazi
del mercato, il citato Trattato istitutivo della Comunità
europea si è appunto dichiarato del tutto "indifferente" circa
la proprietà dei capitali e dei mezzi di produzione da
impiegare come propellente per lo sviluppo di tale nuovo
mercato.
L'atteggiamento di neutralità comunitaria, in quanto tale,
non può ovviamente tradursi in un divieto assoluto di
privatizzazione sostanziale delle imprese di proprietà degli
enti locali. Essi, come qualsiasi altro proprietario, potranno
quindi autonomamente optare per la vendita, a seconda dei
casi, di una parte o dell'intera società di cui sono
titolari.
Un discorso è tuttavia la libertà di uscire dal mercato,
altra cosa è invece l'obbligo di fare ciò imposto per
legge.
Come spiegava bene Ubertino da Casale a Adso da Melk, ne
"Il nome della rosa" a proposito dell'eresia dolciniana:
scegliere la povertà è una cosa, imporla forzatamente ben
altra.
All'interno di tali presupposti vanno quindi inquadrati i
commi 3, 10 e 12 della nuova versione dell'articolo 113 del
citato testo unico laddove viene prevista, rispettivamente: la
possibile alienazione della minoranza del capitale delle
società pubbliche proprietarie delle reti e degli impianti; la
regola generale di non discriminazione fra i gestori dei
servizi pubblici locali; la possibile alienazione integrale
delle società pubbliche deputate all'erogazione dei
servizi.
Sempre in tale contesto va infine inclusa l'abrogazione,
operata dall'articolo 6 della presente proposta di legge, dei
commi 2, 3, 4, 5, 7 e 16 dell'articolo 35 della legge n. 448
del 2001. Disposizioni, queste ultime, non rispondenti al
nuovo regime organizzativo proposto, ovvero espressive di un
atteggiamento non equidistante nel trattamento delle imprese
operanti nel settore.
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