XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4127
Onorevoli Colleghi! - Sempre più spesso nelle carceri
si verificano decessi e suicidi le cui cause devono essere
rinvenute anche nella cosiddetta "malasanità"
penitenziaria.
Nonostante l'elevato livello di preparazione e di
abnegazione dei medici penitenziari, il sistema sanitario
carcerario non è più in grado di garantire azioni di
prevenzione e di cura appropriate e tempestive per le malattie
che, con sempre maggiore frequenza, si diffondono tra la
popolazione carceraria. Questa drammatica situazione è
determinata principalmente dal sovraffollamento, dalle pessime
condizioni igienico-sanitarie degli istituti di pena, dalla
carenza di risorse economiche e strutturali e dalla
inadeguatezza dell'apparato normativo che disciplina la
materia della medicina penitenziaria.
I dati relativi alla salute in carcere diventano ogni
giorno sempre più tragici: su una popolazione carceraria di
58.000 detenuti che convivono in condizioni di promiscuità in
ambienti spesso malsani, vi sono circa: 20.000
tossicodipendenti, 6.500 sieropositivi, 600 affetti da AIDS
conclamato e 9.000 disturbati mentali. A ciò si aggiungano gli
alcool dipendenti, i malati di tubercolosi, di epatiti e di
altre malattie infettive e parassitarie di facile contagio. A
fronte di questi dati si registrano 350 medici penitenziari
incaricati, 1.400 medici del servizio di guardia, 1.200 medici
specialisti, 1.200 infermieri, 12 ospedali penitenziari e 5
ospedali psichiatrici giudiziari.
Nel 1999, con il decreto legislativo n. 230, si è
proceduto al riordino della medicina penitenziaria con
l'obiettivo di garantire ai detenuti un livello di tutela
della salute pari a quello dei cittadini liberi, disponendo il
passaggio delle competenze in materia di sanità penitenziaria
dal Ministero della giustizia al Servizio sanitario nazionale
e quindi alle regioni e alle aziende sanitarie locali (ASL).
In particolare sono state oggetto di trasferimento le funzioni
sanitarie svolte dall'amministrazione penitenziaria nei
settori della prevenzione e dell'assistenza ai
tossicodipendenti detenuti. Per le restanti attività sarebbe
dovuta partire una fase sperimentazione con la quale
trasmettere al Servizio sanitario nazionale tutte le altre
competenze sanitarie fino ad allora attribuite al Ministero
della giustizia. La sperimentazione, che sarebbe dovuta
terminare il 30 giugno 2002, non è stata mai avviata. Furono
individuate prima la Toscana, il Lazio e la Puglia e
successivamente l'Emilia-Romagna, la Campania e il Molise,
come le regioni nelle quali avviare il graduale trasferimento,
in forma sperimentale, delle funzioni sanitarie. Il citato
decreto legislativo n. 230 del 1999 prevedeva che nel corso
della fase sperimentale il rapporto di lavoro del personale
coinvolto venisse posto alle dipendenze funzionali del
Servizio sanitario nazionale. Al termine della fase
sperimentale si sarebbe dovuto provvedere al riordino
definitivo del settore della medicina penitenziaria e quindi
anche della normativa che regola il rapporto di lavoro dei
medici penitenziari. Per quanto la fase sperimentale non sia
neanche iniziata è oramai necessario procedere quanto prima al
riordino della medicina penitenziaria. L'attuale situazione di
stallo normativo crea precarietà e incertezza sul presente e
sul futuro del sistema sanitario penitenziario con ricadute
estremamente gravi sulla salute dei detenuti e sulle
condizioni di lavoro dei medici penitenziari.
Prendendo atto che le recenti modifiche del titolo V della
parte seconda della Costituzione hanno definitivamente
sanzionato la scelta riformatrice a favore delle regioni in
materia di sanità, appare in tutta evidenza quanto sia
indispensabile una revisione della legge n. 740 del 1970 sul
personale sanitario addetto agli istituti di pena al fine di
renderla più funzionale e più aderente ai nuovi compiti del
medico penitenziario. Questi oramai risultano amplificati a
dismisura in un contesto ambientale sempre più difficile,
complesso, denso di responsabilità professionali e rischi di
ogni tipo. Non si può più non tenere conto che negli ultimi
anni, da un lato, è notevolmente cresciuta nelle carceri la
domanda di salute sia in termini di salute che di servizi e,
dall'altro, si è evoluta la concezione della salute. Tutto ciò
impone al medico penitenziario una rinnovata attenzione ai
complessi problemi di prevenzione delle malattie in carcere e
di recupero dello stato di benessere psicofisico del
paziente-detenuto.
La medicina penitenziaria oramai ha come scopo non
solamente la tradizionale lotta contro la malattia ma anche la
promozione della salute del detenuto, per cui assistiamo ad un
notevole accrescimento degli ambiti di intervento e delle
responsabilità pratiche del medico penitenziario, le cui
motivazioni ideali aumentano contemporaneamente.
L'apparato normativo che disciplina lo status
giuridico ed economico dei medici penitenziari dovrebbe
tenere conto sia della estrema responsabilità connessa alla
delicatezza dei compiti attribuiti sia dell'elevato livello di
rischi fisici e biologici ai quali essi sono sottoposti
quotidianamente.
Purtroppo, presso le istituzioni la professione di medico
penitenziario non gode di quella considerazione che, invece,
meriterebbe, per quanto si registri una diffusa condivisione
della esigenza che la salute nel carcere diventi un bene
primario da tutelare e da garantire.
Il medico penitenziario deve rimanere un libero
professionista, poiché si deve salvaguardare compiutamente
quell'autonomia professionale che costituisce sempre di più
l'unico ed effettivo argine di credibilità verso i detenuti.
Non si deve sottovalutare che egli, nel rispetto
dell'ordinamento penitenziario, è il medico curante del
detenuto. In questa ottica, è prerogativa indispensabile che
possa conservare l'indipendenza della sua capacità decisionale
e d'azione, così da ottimizzare l'efficacia terapeutica insita
nel rapporto fiduciario medico-paziente, rapporto che risulta
particolarmente delicato in ambito carcerario. Naturalmente
l'autonomia della medicina penitenziaria, ribadita anche dalla
giurisprudenza del Consiglio di Stato, deve sapersi integrare,
con un incisivo rapporto di osmosi, con gli enti ospedalieri,
le ASL, il territorio.
In una prospettiva di riforma della medicina
penitenziaria, il servizio sanitario penitenziario dovrebbe
trasformarsi in un servizio alla comunità carceraria capace di
rispondere non solo alla singola necessità assistenziale, ma
anche di saper programmare e adeguare la propria risposta alle
emergenze sanitarie che periodicamente compaiono nelle
carceri. In questa ottica, al Ministero della salute deve
competere l'indirizzo-guida di programmazione e controllo dei
servizi sanitari penitenziari, assicurando comunque
l'autonomia. Presso il Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria, invece, sarebbe necessario istituire un ufficio
sanitario centrale, che sappia ed abbia gli strumenti per
programmare, gestire e controllare i servizi sanitari
penitenziari. Occorrerebbe, in sostanza, un nucleo centrale
che costituisca il motore di tutta l'organizzazione secondo
criteri di funzionalità, efficienza e trasparenza. All'ufficio
sanitario centrale si dovrebbero affiancare, presso ogni
provveditorato regionale, dei nuclei periferici con capacità
di gestione operativa, controllo dei servizi e promozione
degli standard organizzativi.
La presente proposta di legge è diretta a porre le basi
per un riordino complessivo della medicina penitenziaria
attraverso una rivisitazione della legge del 1970 sui medici
penitenziari. Solo attraverso una normativa che esalti il
ruolo di responsabilità del medico penitenziario e allo stesso
tempo fornisca a questi tutti gli strumenti necessari per
svolgere in maniera adeguata le delicate funzioni
attribuitegli sarà possibile porre rimedio alla attuale crisi
della medicina penitenziaria. Questa può essere risolta solo
se si predispongono tutti gli strumenti normativi volti ad
assicurare al medico penitenziario un elevato livello di
professionalità, che consenta a questo di organizzare ed
attuare non solo l'attività assistenziale, ma anche di
prevedere la gestione delle risorse in rapporto alle effettive
necessità dell'istituto penitenziario.
La proposta di legge all'articolo 1 istituisce le figure
di coordinatore sanitario e di dirigente sanitario accanto a
quella di medico incaricato al fine di valorizzare il momento
del coordinamento operativo tra il personale sanitario.
L'articolo 2 prevede che a tutto il personale sanitario
(medici, infermieri e tecnici) che svolge, a qualsiasi titolo,
attività nell'ambito degli istituti penitenziari non sono
applicabili le incompatibilità e le limitazioni normative ed
economiche previste dai contratti e dalle convenzioni che il
personale intrattiene con il Servizio sanitario nazionale e
con l'università. Inoltre, tutto il personale sanitario ha
diritto all'equiparazione dei punteggi previsti negli accordi
collettivi nazionali per la medicina generale e per concorsi
nel Servizio sanitario nazionale in caso di chiusura o di
soppressione dell'istituto ha diritto al trasferimento in
istituti limitrofi.
L'articolo 3 fissa a 500 il numero dei medici incaricati e
stabilisce un criterio oggettivo per individuare il numero dei
medici incaricati da destinare ad ogni istituto penitenziario.
Questo viene determinato in base alla capienza massima
tollerabile degli istituti penitenziari in ragione di 1 medico
incaricato ogni 100 detenuti e multipli di esso e in base ai
carichi di lavoro.
Ai sensi dell'articolo 4, l'ammissione all'incarico ha
luogo mediante pubblico concorso per titoli. Con disposizione
transitoria si prevede che a tutti coloro che, alla data di
entrata in vigore della legge, ricoprono l'incarico di medico
incaricato provvisorio possono chiedere di assumere la
qualifica definitivamente nell'istituto dove operano (articolo
18).
L'articolo 5 ridisegna la composizione della commissione
giudicatrice del concorso, mentre l'articolo 6 eleva il
coefficiente di valutazione dei titoli relativi all'attività
prestata nell'interesse dell'amministrazione penitenziaria.
E' inoltre innalzata la soglia minima di presenza oraria
settimanale del medico incaricato, il quale è tenuto a
svolgere il servizio assicurando in ogni caso la sua presenza
giornaliera nei centri clinici dell'amministrazione
penitenziaria per 24 ore settimanali e per 18 ore, con
eventuale plus orario, negli altri istituti.
Al fine di assicurare un adeguato livello di preparazione
si prevede, inoltre, che il Ministero della salute, di
concerto con il Ministero della giustizia, organizzi corsi di
aggiornamento e di specializzazione in medicina penitenziaria.
Al Ministero della giustizia è stata poi affidata la facoltà
di iscrivere i medici incaricati e medici di guardia a scuole
di specializzazione secondo le esigenze. Per quanto riguarda
l'attività di medicina preventiva, questa è resa operativa dal
dipartimento della ASL di competenza, che a sua volta per
motivi logistici può avvalersi dell'opera del responsabile
dell'area sanitaria, tramite apposita convenzione
libero-professionale.
Con la modifica dell'articolo 36 della legge 9 ottobre
1970, n. 740, si stabilisce (articolo 11 della proposta di
legge) che il medico incaricato può chiedere di cessare
dall'incarico compiuti i settanta anni di età. In caso
contrario l'età pensionabile rimane fissata a 65 anni.
Come si è già più volte sottolineato, l'accresciuta
responsabilità dei medici penitenziari deve essere
accompagnata da adeguati riconoscimenti professionali ed
economici. Pertanto, l'articolo 12 modifica il compenso
mensile a decorrere dal 1^ gennaio 2004, stabilendo che al
medico incaricato spetta un compenso mensile lordo
onnicomprensivo (stipendio + indennità di servizio
penitenziario, di medico del Corpo di polizia penitenziaria)
di 2.000 euro. Ai medici incaricati i quali svolgono
l'incarico negli istituti o nei servizi penitenziari situati
nelle isole (Favignana, Gorgona e Porto Azzurro) spetta
un'indennità di sede disagiata pari a 200 euro.
Sono inoltre modificate le discipline relative al servizio
di guardia medica, ai servizi specialistici e al servizio di
guardia infermieristica.
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